II SA/Gd 296/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Gorzeń Sędziowie: WSA Mariola Jaroszewska (spr.) WSA Felicja Kajut po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 sierpnia 2016 r. sprawy ze skargi H. Z., A. Z. i J. Z. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 29 kwietnia 2016 r., nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie wybudowania obiektu budowlanego 1/ uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 2 lutego 2016 r. nr [...]; 2/ zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego solidarnie na rzecz skarżących kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. . H. Z., A. Z. i J. Z. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 29 kwietnia 2016 r. utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 2 lutego 2016 r. zawieszające postępowanie dotyczące wybudowania parkingu na działce nr [...] w miejscowości R. ul. S. Zaskarżone postanowienie wydano w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Na wniosek H. Z. o sprawdzenie wykonanych robót budowlanych na przedmiotowej działce, polegających na wybudowaniu parkingu, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowalnego podjął czynności, w wyniku których ustalił, że właściciele tej działki – D. S. i A. S. – S. wybudowali sporny parking od strony działki nr [...] na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę nr [...] z dnia 23 sierpnia 2010 r. Postanowieniem podjętym na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., z dnia 15 października 2014 r. organ nadzoru budowlanego pierwszej instancji odmówił H. Z. wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wybudowania parkingu na działce nr [...] oraz mycia parkingu i mycia pojazdów z wpuszczaniem ścieków bezpośrednio do gruntu. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 15 stycznia 2015 r. uchylił to postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ drugiej instancji wskazał, że skoro ustalono, że roboty budowlane polegające na budowie parkingu prowadzone były na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, organ winien po przeprowadzeniu postępowania w trybie art. 50, 51 ustawy Prawo budowlane z 1994 r., podjąć stosowne rozstrzygnięcie. Ponownie rozpatrując sprawę organ pierwszej instancji decyzją z dnia 26 czerwca 2015 r. orzekł o braku podstaw do rozstrzygnięcia w oparciu o art. 50 i art. 51 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. w sprawie wybudowania parkingu na działce nr [...]. W postępowaniu odwoławczym WINB decyzją z dnia 18 sierpnia 2015 r. uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Następnie organ powiatowy nadzoru budowlanego postanowieniem z dnia 2 lutego 2016 r. zawiesił z urzędu postępowanie dotyczące wybudowania przedmiotowego parkingu. Ustalono wszczęcie z wniosku H. Z. sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę parkingu na działce nr [...] co według organu stanowi zagadnienie wstępne (prejudycjalne) w toczącym się postępowaniu naprawczym, w świetle art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Ustalenia organu nadzoru w sprawie legalności robót wykonanych na wskazanej działce muszą być czynione z odwołaniem się do decyzji o pozwoleniu na budowę. Tymczasem postępowanie o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę jest w toku, po tym jak Główny Inspektor Nadzoru Budowalnego decyzją z dnia 17 grudnia 2015 r. uchylił decyzję Wojewody z dnia 30 września 2015 r. umarzającą postępowanie w tym przedmiocie. Organ pierwszej instancji uznał, że rozstrzygnięcie organu architektoniczno – budowlanego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę jest koniecznym elementem podstawy rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji przez organ nadzoru budowalnego. Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł J. Z. wnosząc o jego uchylenie. Wskazał przede wszystkim, że wbrew twierdzeniom organów pozwolenie na budowę, na które powołuje się organ nigdy nie obejmowało budowy parkingu, a toczące się postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę jest całkowicie niezależne od postępowania przed organem nadzoru budowlanego. Po rozpoznaniu zażalenia Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 29 kwietnia 2016 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Organ odwoławczy na podstawie rozważań przywołanych na tle art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. podzielił stanowisko organu pierwszej instancji o prejudycjalności rozstrzygnięcia w przedmiocie nieważności pozwolenia na budowę z dnia 23 sierpnia 2010 r. dla toczącego się postępowania w sprawie legalności robót budowlanych na działce nr [...] w miejscowości R. W skardze na powyższe postanowienie zatytułowanej "Zażalenie" skarżący wnieśli o jego uchylenie i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji celem podjęcia postępowania i dalszego jego prowadzenia. Ze skargi wynika, że skarżący sprzeciwiają się zawieszeniu postępowania w sprawie robót budowlanych przeprowadzonych na działce nr [...], w wyniku których powstał parking, bowiem odwleka to rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy samowoli oraz podjęcie działań zmierzających do przywrócenia stanu zgodnego z prawem. Skarżący zaprzeczają związkowi decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 23 sierpnia 2010 r. obejmującej budowę budynku gospodarczo – garażowego, ze sprawą legalności budowy parkingu na działce nr [...]. Kwestionują prawidłowość zawieszenia przedmiotowego postępowania. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowalnego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację sformułowaną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył co następuje. Skarga jako zasadna podlegała uwzględnieniu. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 29 kwietnia 2016 r., utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 2 lutego 2016 r., zawieszające na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. postępowanie administracyjne prowadzone w trybie art. 50 i art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290). Jak wynika z ustaleń organu i niespornych okoliczności sprawy, kontrolowane postanowienia wydane zostały w ramach tzw. postępowania naprawczego, którego celem jest doprowadzenie wykonanych samowolnie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. W toku postępowania naprawczego organ nadzoru budowlanego winien ustalić, czy wykonywane roboty budowlane są zgodne z przepisami prawa, zatwierdzonym projektem budowlanym bądź z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego oraz - ewentualnie - jakie czynności należy przedsięwziąć, aby zaistniały stan doprowadzić do zgodności z prawem. Jest też w sprawie bezsporne, że skarżący H. Z. (inicjatorka niniejszego postępowania) i J. Z. wnieśli o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty z dnia 23 sierpnia 2010 r. o pozwoleniu na budowę. To postępowanie toczy się po uchyleniu decyzji Wojewody z dnia 30 września 2015 r. umarzającej postępowanie z wniosku H. z. i J. Z. Zatem sprawa dotycząca nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na budowę spornej inwestycji toczy się nadal, z czego organy nadzoru budowlanego wywodzą istnienie zagadnienia wstępnego warunkującego rozstrzygnięcie w sprawie prowadzonej w trybie art. 50 i art. 51 ustawy Prawo budowlane. Z takim stanowiskiem nie zgadza się sąd orzekający w niniejszej sprawie. Stosownie do treści art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym pod pojęciem "zagadnienia wstępnego" rozumie się kwestię prawną, która nie została prawomocnie przesądzona na drodze administracyjnej lub sądowej, a która wyłoniła się w toku postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy istnieje bezpośrednia zależność między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego, a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Przy czym bez rozstrzygnięcia zagadnienia prawnego nie jest możliwe wydanie orzeczenia w prowadzonym postępowaniu w sprawie głównej. Zagadnieniem wstępnym w rozumieniu przywołanego przepisu mogą być wyłącznie kwestie prawne, które albo ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki decyzji, albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej. Obowiązek wyjaśnienia sprawy pod względem faktycznym i prawnym należy do organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie. Rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego należy do właściwości innego organu lub sądu i może być odrębnym przedmiotem postępowania przed takim organem lub sądem (por. też wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 1699/14, dostępny w CBOSA i LEX-el). Ta zależność, o której mowa w przepisie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., wyrażać się jednak musi w istnieniu takiego związku przyczynowego, który bezwzględnie warunkuje rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej uprzednim rozstrzygnięciem przez inny organ lub sąd istotnej dla sprawy okoliczności prawnej stanowiącej przesłankę wydania decyzji. Sytuacja taka zachodzi wówczas, gdy organ nie dysponuje elementem pozwalającym na wydanie w ogóle decyzji. Tak więc zagadnieniem wstępnym jest tylko taka kwestia, która uniemożliwia wydanie rozstrzygnięcia w danej sprawie. Natomiast to, że wynik innego postępowania może mieć wpływ na treść decyzji, nie przesądza o istnieniu zagadnienia wstępnego (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 21 lipca 2015 r., sygn. akt II SA/Bd 455/15, dostępny j.w.). Podzielając utrwalone w tym względzie poglądy judykatury sąd zauważa, że niewątpliwie jako kryterium badania w postępowaniu naprawczym prowadzonym na podstawie art. 50 – 51 ustawy Prawo budowlane pozostaje ostateczna decyzja zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę. Trafnie spostrzegły to organy nadzoru, lecz umknęło im przy tym, że taka właśnie decyzja – Starosty z dnia 23 sierpnia 2010 r., nr [...] - pozostaje nadal w obrocie prawnym. Jest ona wiążąca dla organów administracji, z uwagi na zasadę trwałości decyzji administracyjnej, statuowaną w art. 16 § 1 k.p.a. Tym samym, zdaniem sądu, nie mamy w niniejszej sprawie do czynienia z sytuacją zagadnienia wstępnego, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., skoro ostateczna decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwoleniu na budowę, stanowiąca obok innych okoliczności prawnych wzorzec dla badania ewentualnej samowoli budowlanej w postępowaniu naprawczym, pozostaje w obrocie prawnym. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji nie ma charakteru zagadnienia wstępnego w sprawie prowadzonej na podstawie art. 50-51 ustawy Prawo budowlane. Sąd zauważa, że nawet ewentualne, przyszłe i niepewne wyeliminowanie tej decyzji w postępowaniu w sprawie jej nieważności nie pozwoli na przypisanie inwestorowi samowoli budowlanej, o której mowa w art. 48 ustawy Prawo budowlane. Jakkolwiek zatem, w zakresie dotyczącym zakończonej budowy obiektu budowlanego na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, wyeliminowanej następnie z obrotu prawnego, organy nadzoru budowlanego prowadzą jedynie postępowanie naprawcze, na podstawie art. 50 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. W konsekwencji kontrolowane zawieszenie opiera się na przesłance celowościowej, dowodowej, a nie prawnej, jaką przewiduje art. 97 §1 pkt 4 k.p.a. Organ nadzoru budowlanego nieprawidłowo zatem z urzędu zawiesił prowadzone postępowanie administracyjne, ponieważ w ustalonych okolicznościach sprawy inwestor dysponuje skutecznie ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę. Tym samym organy naruszyły przepis postępowania – art. 97 §1 pkt 4 k.p.a. w stopniu, który miał istotny wpływ na wynik sprawy. W tym też zakresie zarzuty skarżących były trafne. Pozostałe argumenty skargi odnośnie zakresu samowoli budowlanej przypisywanej inwestorowi nie mogą być przedmiotem badania i oceny sądu, pozostają bowiem poza granicami kontrolowanej sprawy zawieszenia postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1649), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Przy czym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną – zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718), zwanej dalej p.p.s.a. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z przedstawionych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznając skargę za zasadną, na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 2 lutego 2016 r. Rozpatrując sprawę ponownie organ nadzoru budowlanego będzie kontynuował postępowanie administracyjne wszczęte w trybie art. 50 i art. 51 ustawy Prawo budowlane i wyda rozstrzygnięcie stosowne do poczynionych ustaleń. Sąd orzekł w postępowaniu uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a., gdyż przedmiotem skargi było postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie. O kosztach sąd postanowił na podstawie art. 200 w związku z art. 202 § 2 i art. 210 § 2 p.p.s.a., ustalając, że zasądzone od organu solidarnie na rzecz skarżących koszty postępowania obejmują kwotę 100 zł wpisu sądowego.