I OSK 135/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Elżbieta Kremer sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Kozłowski po rozpoznaniu w dniu 6 marca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Starosty Powiatu [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 11 maja 2016 r. sygn. akt II SAB/Wr 7/16 w sprawie ze skargi B.W., E. M., W. L., M.B. i I. L, na przewlekłość postępowania administracyjnego prowadzonego przez Starostę Powiatu [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, wyrokiem z dnia 11 maja 2016 r. sygn. akt II SAB/Wr 7/16 - po rozpoznaniu sprawy ze skargi B. W., E.M., W.L., M.B., I. L. i na podstawie art. 149 § 1 pkt 3, § 1a i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a.") – stwierdził, że postępowania administracyjne, zawisłe przed Starostą Powiatu W. w sprawie wniosku skarżących z dnia 26 października 2009 r. o zwrot wywłaszczonych nieruchomości położonych we W., oznaczonych w ewidencji gruntów - w dniu wywłaszczenia - jako działki gruntu o numerach [...] o łącznej powierzchni [...] ha, prowadzone było w sposób przewlekły (pkt I); stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt II); przyznał od Starosty Powiatu W. na rzecz każdego ze skarżących sumę pieniężną po 2000 zł (pkt III); zasądził od Starosty Powiatu W. na rzecz skarżących kwotę 665 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt IV). W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, Starosta Powiatu W. zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu naruszenie: - art. 149 § 1a p.p.s.a. - gdzie Sąd uznał w sentencji wyroku, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt II sentencji wyroku); - art. 149 § 2 p.p.s.a. - gdzie Sąd przyznał na rzecz każdego ze skarżących kwotę 2000 zł nie określając w sentencji z jakiego tytułu przyznaje taką kwotę (pkt III sentencji wyroku). Powołując się na powyższe zarzuty, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania lub - przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie polegało więc wyłącznie na badaniu zasadności podstaw kasacyjnych przytoczonych w skardze kasacyjnej, tj. na podstawie wymienionej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., gdyż strona skarżąca kasacyjnie zarzuciła Sądowi Wojewódzkiemu naruszenie art. 149 § 1a i § 2 p.p.s.a. W kontekście podniesionych zarzutów przypomnieć należy, że przedmiotowa sprawa dotyczyła skargi B. W., E. M., W. L., M. B., I. L., w której skarżący zarzucili Staroście Powiatu W. przewlekłe prowadzenie postępowania wszczętego ich wnioskiem z dnia 26 października 2009 r. o zwrot wywłaszczonych nieruchomości położonych we W. oznaczonych w ewidencji gruntów - w dniu wywłaszczenia - jako działki gruntu o numerach [...] o łącznej powierzchni [...] ha. Jak wynikało z ustaleń Sądu Wojewódzkiego, po rozpatrzeniu sprawy, wszczętej ww. wnioskiem, Starosta Powiatu W. , decyzją z dnia [...]czerwca 2010 r., odmówił zwrotu działki nr [...]i nr [...]- w częściach stanowiących w 1975 r. działkę nr [...] oraz działek: nr [...], nr [...], obręb P. we W. i umorzył postępowanie w stosunku do działek nr [...], części działek nr [...] - w częściach odpowiadających działce nr [...] istniejącej w dacie wywłaszczenia oraz działek nr [...] oraz nr [...] obręb P. we W.. Powyższe rozstrzygnięcie zostało uchylone decyzją Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2011 r., który jednocześnie przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Decyzja ta została zaskarżona przez Gminę W. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, a który, wyrokiem z dnia 15 czerwca 2011 r. sygn. akt II SA/Wr 192/11, oddalił skargę, zaś wyrok ten zyskał przymiot prawomocnego rozstrzygnięcia na skutek oddalenia przez Naczelny Sąd Administracyjny skargi kasacyjnej (wyrok z dnia 25 stycznia 2013 r.). Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Starosta Powiatu W., decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. odmówił zwrotu wywłaszczonej w 1975 r. nieruchomości położonej we W. przy ul. [...], oznaczonej w dacie wywłaszczenia jako działki: nr [...] o łącznej powierzchni [...] ha, stanowiącej obecnie działki: nr [...], część działek: [...] nr [...] oraz działki: nr [...], nr [...] obręb P.. W wyniku przeprowadzenia postępowania odwoławczego Wojewoda [...] wydał w dniu [...] kwietnia 2013 r. decyzję, którą uchylił decyzję organu I instancji w całości i po raz kolejny przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temuż organowi. Następnie, decyzją z dnia [...] lutego 2015 r., Starosta Powiatu W. odmówił zwrotu przedmiotowej nieruchomości, z powodu realizacji celu wywłaszczenia. Powyższa decyzja została znowu uchylona przez Wojewodę [...], który, decyzją z dnia [...] lipca 2015 r., ponownie przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Pismem z dnia 14 grudnia 2015 r., skarżący skierowali do Wojewody [...] zażalenie na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starostę Powiatu W.. Wojewoda, postanowieniem z dnia [...] lutego 2016 r., zażalenie to uznał za uzasadnione i wyznaczył dodatkowy termin trzech miesięcy na załatwienie sprawy, jednocześnie stwierdzając, że zaniechanie załatwienia sprawy w terminie nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Przedstawiając powyższy przebieg postępowania, Sąd I instancji wskazał, że pomimo niewątpliwie skomplikowanego charakteru niniejszej sprawy, przejawiającego się m.in. w konieczności pozyskania dokumentacji wytworzonych przez instytucje oraz organy, które już nie istnieją, nie sposób było przyjąć, aby postępowanie prowadzone przez Starostę Powiatu W. wolne było od rażących uchybień, które w oczywisty sposób miały wpływ na jego sprawność i skuteczność. Zdaniem Sądu, analiza akt sprawy pozwala na konstatację, że podejmowane przez organ czynności wykonywane były w znacznych odstępach czasu i wbrew zaleceniom wskazanym w decyzji kasacyjnej nie polegały na przeprowadzeniu czynności, które ukierunkowane byłyby na wyjaśnienie wszystkich, wątpliwych w sprawie okoliczności faktycznych, bez których nie było możliwe wydanie prawidłowego rozstrzygnięcia. Nie inaczej bowiem należało zakwalifikować działania Starosty Powiatu W., który po ponownym uchyleniu jego decyzji, orzeczeniem Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2015 r. i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania, dopiero w dniu 7 oraz 10 września 2015 r. podjął w niniejszej sprawie działania, polegające na zwróceniu się do Urzędu Miejskiego we W. oraz Zarządu Geodezji, Kartografii i Katastru Miejskiego o przekazanie powołanych w pismach dokumentów. Ponadto również dopiero we wrześniu 2015 r. organ pozyskał część wypisów z rejestru gruntów i budynków według ich stanu na dzień 21 i 22 września 2015 r. Ponadto aż do połowy stycznia 2016 r. Starosta W. poprzestał jedynie na tych działaniach, chociaż w decyzji kasacyjnej Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2015 r. wskazano wprost – w dwunastu punktach - jakie dowody winien zebrać organ I instancji w niniejszej sprawie. Aktywność Starosty można było więc dopiero zauważyć po złożeniu przez skarżących zażalenia do organu wyższej instancji na przewlekłe procedowanie w niniejszej sprawie, a które to zażalenie – jak wyżej wspomniano - postanowieniem Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2016 r. uznane zostało za uzasadnione. Poza tym Sąd podkreślił, że również wyznaczonemu przez organ II instancji terminowi do załatwienia niniejszej sprawy Starosta [...] uchybił, nie wydając decyzji do dnia rozpatrzenia skargi przez Sąd. W świetle powyższego Sąd Wojewódzki zatem uznał, że mając na uwadze treść decyzji kasacyjnej z dnia [...] lipca 2015 r., w której Wojewoda wskazał na liczne uchybienia Starosty Powiatu W., polegające na braku należytych i niezwłocznych działań ukierunkowanych na wyjaśnienie okoliczności sprawy w tym m.in. celu wywłaszczenia w odniesieniu do każdej z poszczególnych działek gruntu oraz jego modyfikacji, związanej z wydaniem decyzji nr [...] o wznowieniu budowy [...] czy ustalenia stanu zagospodarowania i zabudowy nieruchomości, postępowanie organu I instancji prowadzone było w sposób przewlekły. Przejawiało się to przede wszystkim, zdaniem Sądu, w braku dołożenia należytej i oczekiwanej od organu administracji publicznej staranności, polegającej na pozyskaniu materiału dowodowego, pozwalającego ustalić istotne dla rozstrzygnięcia okoliczności. Tymczasem, Starosta, rozpoznając ponownie sprawę, zignorował konieczność pozyskania załącznika do protokołu zdawczo-odbiorczego nieruchomości z dnia 16 listopada 1993 r. zawartego między Skarbem Państwa - Urzędem Rejonowym a Centrum Prasowo – Poligraficznym oraz załącznika do protokołu zdawczo - odbiorczego z dnia 16 listopada 1993 r., zawartego między RSW "[...]" a Skarbem Państwa – Urzędem Rejonowym we W.. Nadto szczególnie dotkliwe w niniejszej sprawie było to, iż dopiero, pismem z dnia 4 marca 2016 r., Starosta W. wystąpił do Archiwum Państwowego o przesłanie załącznika nr 1 do decyzji Zastępcy Głównego Architekta nr [...] z dnia [...] września 1982 r. w sprawie zatwierdzenia planu realizacyjnego "[...]" chociaż konieczność pozyskania tegoż dokumentu - w aspekcie wyjaśnienia kwestii kontynuacji i modyfikacji celu wywłaszczenia w związku z wydaniem tejże decyzji - została wprost wskazana w decyzji Wojewody z lipca 2015 r. Poza tym Sąd uznał, że stwierdzona przewlekłość organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa przez które należało rozumieć oczywiste, wyraźnie, ewidentnie, bezdyskusyjne i drastyczne naruszenie obowiązku, wynikającego z art. 7, 12 i 77 k.p.a. W ocenie Sądu, w realiach badanej sprawy, zachodziło znaczne i niezaprzeczalne przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy, a które było pozbawione w znacznej części racjonalnego uzasadnienia (Starosta przez niemal 7 lat, mając na uwadze zalecenia organu wyższej instancji, nie był w stanie pozyskać materiału dowodowego miarodajnego do wydania prawidłowego rozstrzygnięcia). Oceny tej nie zmieniały przy tym – zdaniem Sądu - wskazywane przez Starostę w odpowiedzi na skargę kwestie kadrowe czy też organizacyjne urzędu. Sąd wskazał również, że stwierdzone uchybienia były rażące względem skarżących, gdyż część z nich stanowiły osoby w podeszłym wieku, schorowane i znajdujące się w trudnej sytuacji finansowej. Z tego tez względu – zdaniem Sądu – przewlekłość, jaka wystąpiła w niniejszej sprawie, była nadzwyczaj naganna i nosiła cechy rażącego naruszenia prawa ze względu na: długotrwałość prowadzenia postępowania, brak należytej aktywności organu w tym okresie, co należało utożsamiać w znacznej mierze z opieszałością. W szczególności Sąd podkreślił, że zwłoka, która wystąpiła w niniejszej sprawie, została zawiniona wyłącznie przez organ, który nie działał w sprawie szybko oraz wnikliwie i który zaktywizował się w znacznej mierze dopiero w sytuacji, gdy skarżący podjęli działania prawne, mające na celu zwalczenie stanu przewlekłości poprzez wystąpienie z zażaleniem do organu wyższego stopnia, a następnie złożeniem skargi do sądu administracyjnego. Ustalając zaś wysokość sumy pieniężnej, zasądzonej od Starosty Powiatu W. na rzecz każdego ze skarżących, Sąd Wojewódzki wyjaśnił, że wziął pod uwagę całość opisanych wyżej okoliczności sprawy, w tym stopień przyczynienia się organu do rażącej przewlekłości - zwłaszcza długoterminową i bierną postawę organu. Sąd miał też na uwadze rodzaj sprawy i jej znaczenie dla skarżących. Wnoszący skargę kasacyjną organ, w ramach podniesionych zarzutów kasacyjnych, kwestionował uznanie przez Sąd Wojewódzki, że stwierdzona bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.) Zdaniem organu, przedmiotowe postępowanie administracyjne było sprawą szczególnie skomplikowaną, dla której gromadzenie materiału dowodowego, ze względu na upływ czasu, jaki upłynął od dnia wywłaszczenia oraz brak skonkretyzowanego katalogu dowodów, mogących mieć znaczenie dla sprawy, było wyjątkowo utrudnione. Dodatkowo, dokumenty mogące mieć istotne znaczenie dla sprawy zostały wytworzone przez instytucje i organy, które już nie istnieją, a co wiązało się z koniecznością ustalenia właściwego miejsca ich przechowywania. W ocenie Starosty, wbrew twierdzeniom Sądu I instancji, nie działał on w sprawie pozornie, lecz w miarę możliwości podejmował czynności zgodnie z zaleceniami organu odwoławczego zawartymi w decyzji z dnia [...] lipca 2015 r. Organ zwracał ponadto uwagę na trudności związane ze znalezieniem biegłego geodety, który podjąłby się wykonania odpowiednich prac geodezyjnych oraz ze zmianami kadrowymi, jakie zaszły w trakcie prowadzonego postępowania. Powyższe okoliczności, zdaniem skarżącego kasacyjnie wskazywały, że brak było podstaw do obciążania organu jakimikolwiek kosztami na rzecz skarżących, szczególnie, że Sąd Wojewódzki nie sprecyzował czy zasądzona kwota była grzywną, czy zadośćuczynieniem i co stanowiło podstawę do przyjęcia kwoty 2000 zł. Przechodząc do analizy zarzutów skargi kasacyjnej, skład orzekający pragnie wyjaśnić, że z uwagi na podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut w postaci jedynie art. 149 § 1a p.p.s.a., poza sporem musi pozostać okoliczność, że Starosta Powiatu W. prowadził przedmiotowe postępowanie administracyjne w sposób przewlekły. Kwestią sporną jest więc tylko ocena, czy przewlekłość ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W związku z powyższym przypomnieć wypada, że w myśl art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd administracyjny uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Ustawodawca nie definiuje więc pojęcia "rażącego naruszenia prawa", pozostawiając - w tym zakresie - swobodę interpretacyjną sądom administracyjnym. Z utrwalonego już orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika natomiast, iż rażącym naruszeniem prawa – w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. – jest stan, w którym bez żadnych wątpliwości w okolicznościach danej sprawy można stwierdzić, że w sposób oczywisty naruszono prawo. W przypadku przekroczenia przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy, o tym, czy bezczynność/przewlekłość organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa nie decyduje sam tylko przedmiot sprawy, ale wszystkie okoliczności z tym związane, w tym także czas trwania bezczynności/przewlekłości. Wobec tego uznać należy, że bezczynność/przewlekłość o charakterze rażącego naruszenia prawa ma miejsce w sytuacji, gdy w sposób znaczący i jednoznaczny doszło do przekroczenia terminów, określonych przepisami prawa na dokonanie danej czynności, a jednocześnie nie zachodzą okoliczności wyłączające winę organu za tę bezczynność/przewlekłość. Odnosząc powyższe do przedmiotowej sprawy zgodzić się zatem trzeba z Sądem Wojewódzkim, że taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Brak jest bowiem obiektywnych okoliczności, które usprawiedliwiałyby blisko 10 letnią zwłokę w ostatecznym zakończeniu przedmiotowego postępowania administracyjnego. Powtórzyć więc przyjdzie za Sądem I instancji, iż pomimo niewątpliwie skomplikowanego charakteru niniejszej sprawy (wynikającego m. in. z: okresu czasu, jaki upłynął od dnia wydania decyzji nr [...] określającej cel wywłaszczenia spornych nieruchomości, tj.22 czerwca 1974 r., potrzeby zgromadzenia obszernego materiału dowodowego umożliwiającego ustalenie, czy doszło do realizacji celu wywłaszczenia oraz kilkukrotnego uchylania przez organ odwoławczy wydanych w sprawie decyzji Starosty, jak też orzekanie w sprawie przez sąd administracyjny I i II instancji) nie można uznać, aby postępowanie prowadzone przez Starostę Powiatu W. pozbawione było rażących zaniedbań procesowych, mających wpływ na jego skuteczne zakończenie. Analiza akt sprawy potwierdza przede wszystkim, że organ I instancji, pomimo wskazywanych w kolejnych decyzjach przez Wojewodę uchybień w zakresie gromadzenia dowodów, jak też wyraźnych zaleceń co do dalszego postępowania, nie podejmował z należytą efektywnością czynności zmierzających do ustalenia, czy istnieją podstawy do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości (w tym ustalenia celu wywłaszczenia, ustalenia czy doszło do rozpoczęcia realizacji inwestycji w terminach ustawowych i w jakiej dacie nastąpiło zakończenie planowego przedsięwzięcia). Szczególny brak działania organu w sposób zgodny z zasadami określonymi w przepisach k.p.a. jawi się zwłaszcza po ponownym uchyleniu jego decyzji, orzeczeniem Wojewody z dnia [...] lipca 2015 r., w którym to orzeczeniu organ odwoławczy w sposób klarowny wyartykułował w 12 punktach, jakie działania ma obowiązek podjąć organ I instancji ponownie rozpoznając sprawę, aby ustalić, wystąpienie przesłanki, o której mowa w art. 137 ust.1 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zalecenia te dotyczyły m. in. zgromadzenia: wypisów i wyrysów planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego z 1975 r. oraz wypisów i wyrysów z rejestru gruntów, odpowiednich map, fotografii i załączników do decyzji i protokołu zdawczo – odbiorczego, a także przeprowadzenia oględzin działek objętych wnioskiem o zwrot z udziałem powołanego geodety i stron postępowania. Co prawda, po zwrocie akt sprawy przez Wojewodę w dniu 3 września 2015 r., Starosta już pismami z dnia 7 i 10 września 2015 r. zwrócił się do odpowiednich podmiotów o przesłanie map oraz wypisu i wyrysu z ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego dla działek objętych wniosek o zwrot obowiązującego w dniu 5 września 1975 r., a następnie pozyskał wypisy i wyrysy z rejestru gruntów, jednak na tych czynnościach poprzestał i kolejne - z niewiadomych przyczyn - podjął dopiero w dniu 13 stycznia 2016 r., zwracając się do Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Warszawie o przesłanie stosownych zdjęć lotniczych. Następnie pismem z dnia 18 stycznia 2016 r., Starosta po raz kolejny (wcześniej były to pisma z dnia 22 września i 23 listopada 2015 r.) poinformował strony o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy, tj. 31 marca 2016 r., do czego jednak nie doszło. Również wniesienie przez skarżących zażalenia na przewlekle prowadzenie przez Starostę niniejszego postępowania i uznanie tego zażalenia przez organ II instancji za uzasadnione (postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2016 r.) nie przyniosło wyczekiwanego rezultatu w postaci jego zakończenia. Kolejne czynności w sprawie zostały wykonane przez Starostę dopiero w marcu 2016 r. Z powyższego wynika zatem, że Starosta zignorował większość zaleceń organu odwoławczego, zawartych w decyzji z dnia [...] lipca 2015 r. i nie podjął niezbędnych starań w celu sprawnego i efektywnego zgromadzenia materiału dowodowego w zakresie wskazanym w ww. decyzji Wojewody, jak i we wcześniejszych jego decyzjach. Podejmowane czynności cechowały ponadto w dużej mierze znaczne i nieuzasadnione odstępy czasu, co ze względu na czasokres trwania postępowania prowadzi do uznania, iż sposób jego prowadzenia rażąco naruszał przepisy art. 7,8, 12, 35 § 3 i 77 k.p.a. Trzeba także w tym miejscu podkreślić, że wpływu na ocenę stopnia naruszenia ww. przepisów nie mogły mieć podnoszone w skardze kasacyjnej okoliczności, dotyczące zmiany pracownika prowadzącego przedmiotowe postępowanie administracyjne. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym jednolicie przyjmuje się, że problemy kadrowe same przez się nie mogą stanowić o istnieniu lub braku istnienia przewlekłości postępowania. Ponadto, zwrócić przy tym należy uwagę, że w aktach sprawy brak jest dowodów na potwierdzenie twierdzeń skarżącego kasacyjnie odnośnie działań podejmowanych w celu wyłonienia biegłego geodety i trudności z tym związanych. W kontekście powyższych rozważań, przyjąć więc należy, że Sąd I instancji prawidłowo zastosował art. 149 § 1a p.p.s.a., orzekając, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W rozpoznawanej sprawie nie ma bowiem wątpliwości, że do znacznego (wręcz nagannego) przekroczenia ustawowych terminów załatwienia sprawy doszło z winy Starosty Powiatu W., a który pomimo jednoznacznych i wyraźnych zaleceń organu odwoławczego, wyrażonych w kolejnych decyzjach, powielał swoje dotychczasowe uchybienia związane z gromadzeniem dowodów i z zaniechaniem podejmowania istotnych dla sprawy ustaleń. Nie jest również zasadny zarzut naruszenia art. 149 § 2 p.p.s.a., którego skarżący kasacyjnie upatruje w braku wskazania przez Sąd I instancji, z jakiego tytułu przyznał skarżącym kwotę po 2000 zł. Wyjaśnić bowiem należy, że zgodnie z treścią ww. przepisu, Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Zatem wymierzenie organowi grzywny, jak też przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. jest możliwością dla sądu, z której może skorzystać uwzględniając skargę na bezczynność/przewlekłość, jeżeli - w realiach rozpoznawanej sprawy - uzna to za uzasadnione z punktu widzenia ochrony interesu strony skarżącej bezczynność/przewlekłość. W niniejszej sprawie, wbrew twierdzeniom wnoszącego skargę kasacyjną, Sąd I instancji, po pierwsze wyraźnie wskazał w sentencji wyroku, z jakiego tytułu przyznaje od organu na rzecz każdego ze skarżących kwotę po 2000 zł (podając, iż przyznaje sumę pieniężną), a po drugie w sposób szczegółowy wyjaśnił w uzasadnieniu wyroku, z jakich przyczyn na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. uwzględnił wniosek skarżących o przyznanie od organu sumy pieniężnej na rzecz każdego ze skarżących w wysokości 2000 zł, wskazując, iż miał na uwadze długość prowadzonego postępowania, wynikającą z braku odpowiedniej aktywności organu I instancji, jak też związany z tym uszczerbek moralny u skarżących, w postaci utraty zaufania do organów państwa. Wskazał ponadto, iż (cyt.:) "przyznana kwota ma rekompensować stronie negatywne skutki związane z przewlekłością postępowania oraz z naruszeniem prawa do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki. Kwota ta, poza odnoszącą się do organów funkcją represyjną i prewencyjną, ma mieć też znaczenie kompensacyjne. Inaczej mówiąc, ma na celu zadośćuczynienie za krzywdę, jaką poniosła strona wskutek nieterminowego załatwienia sprawy". Mając na uwadze powyższe, nie sposób więc zarzucić Sądowi Wojewódzkiemu, iż nie sprecyzował z jakiego tytułu przyznał skarżącym kwotę wymienioną w pkt III wyroku. W tym stanie rzeczy, z uwagi na bezzasadność podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów, Naczelny Sąd Administracyjny - na podstawie art. 184 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.