II SA/Wr 192/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędzia WSA Alicja Palus (spr.) Protokolant Aleksandra Dobosiewicz po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 1 czerwca 2011r. sprawy ze skargi Gminy W. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości oddala skargę Starosta Powiatu W. – działający jako organ wyznaczony do rozpatrzenia sprawy postanowieniem Wojewody z dnia [...] r. – decyzją z dnia [...] r. Nr [...] stosując przepisy art. 142 ust. 1 w związku z art.136 ust. 3 i art. 216 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.) oraz art. 104, art. 105 § 1 i art. 107 kodeksu postępowania administracyjnego orzekł o odmowie B. W., W. L., E. M., M.L. i I.L. zwrotu działki nr[...], AM-[...] i nr [...] AM-[...] w częściach stanowiących w 1975 r. działkę nr [...] AM-[...]oraz działek nr[...], AM-[...], nr [...] AM-[...], nr [...] AM-[...], nr [...] AM-[...], nr [...] AM-[...] i nr [...] AM-[...], obręb P. we W. oraz o umorzeniu postępowania w stosunku do działek nr [...] AM-[...], [...] AM-[...], części działek nr [...] AM-[...], nr [...] AM-[...] w częściach odpowiadających działce nr [...] AM-[...] istniejącej w dacie wywłaszczenia oraz działek nr [...] AM-[...], nr [...] AM-[...] obręb P. we W. W szczegółowym uzasadnieniu tej decyzji Starosta Powiatu W. wyjaśnił m.in., że umow zawartą w formie aktu notarialnego w dniu [...]r. w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości I. L. sprzedała na rzecz W.Przędzalni Czesankowej "W." nieruchomość składającą się z działek numer [...] AM-[...], [...] AM-[...] oraz [...] AM-[...] położonych we W. przy ulicy D., obręb P. Do aktu tego okazano decyzję numer [...] z dnia [...] r. wydaną przez Urząd Miasta W., zatwierdzającą plan realizacyjny budowy Przędzalni Czesankowej "A." we W. Decyzją numer [...] z dnia [...]r. wydaną przez Urząd Miasta W., zatwierdzony został plan realizacyjny budowy Przędzalni Czesankowej "A." we W. Według załącznika graficznego do tej decyzji, nieruchomości oznaczone geodezyjnie numerem: - [...] AM-[...] oraz [...] AM-[...] miały zostać zagospodarowane jako część ulicy miejskiej, drogi i place zakładowe oraz zieleń, - [...] AM-[...] przewidywano pod realizację następujących obiektów: magazyn gazów technicznych, portiernia towarowa typ IV z wagą, część wiaty rowerowej, piaskownik, część budynku socjalnego "D", część budynku klubowego z przyłączkami "E", część budynku produkcyjnego "B" część budynku technicznego "C", drogi i place zakładowe. W wyniku stwierdzenia postanowieniem Sądu Rejonowego dla W. – F. z dnia 11 września 2009 r. sygn. akt XIV Ns 582/09, spadek po zmarłej dnia 13 kwietnia 2002 r. I. L. nabyli: B. W., E.M., W. L. i S. L. w częściach równych. W wyniku stwierdzenia postanowieniem Sądu Rejonowego dla W. – F. z dnia 16 czerwca 2009 r. sygn. akt I Ns 1081/08 spadek po zmarłym dnia 8 września 2008 r. S. L. nabyli: M. L. oraz I. L.w częściach głównych. Wnioskiem złożonym do Prezydenta W. dnia [...]r. B. W. wystąpiła o zwrot nieruchomości nabytych umową z dnia 5 września 1975 r. Z identycznym wnioskiem w dnia 28 października 2009 r. wystąpili: W. L., E. M., M. L. i I. L. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego z uwzględnieniu oględzin terenu dokonanych w dniu 19 marca 2010 r. Starosta Powiatu W. ustalił, że: 1. wywłaszczona działka nr [...] AM-[...] obr. P. stanowi obecnie: - działkę nr [...] AM[...] o powierzchni 0,2074 ha ([...]), która jest własnością Gminy W. na podstawie umowy darowizny Rep. A nr 5240/1998 z 28 sierpnia 1998 r. i objęta jest decyzją Wojewody Nr [...] z [...]r. o ustaleniu lokalizacji przedsięwzięć Euro 2012; - działkę nr [...] AM-[...] o powierzchni 1,4933 ha ([...]), która jest własnością Gminy W. na podstawie umowy darowizny Rep. A nr [...] z [...]r. 2. wywłaszczona działka nr [...] AM-[...] obr. P. stanowi obecnie: - część działki nr [...] AM-[...] o pow. 1,1249 ha ([...]), która jest własnością Gminy W. na podstawie decyzji Wojewody W. z dnia [...] r. (sygn.[...]) oraz stanowi ulicę D. posiadającą status drogi gminnej (na podstawie Uchwały NR [...] Wojewódzkiej Rady Narodowej we W. z dnia[...]r.); - część działki nr [...] AM-[...] o pow. 0,0471 ha ([...]), która jest własnością Gminy W. na podstawie decyzji Wojewody W. z dnia [...]r. (sygn.[...]) i objęta jest decyzją Wojewody Nr [...] z dnia [...]r. o ustaleniu lokalizacji przedsięwzięcia Euro 2012; - część działki nr [...] AM-[...] o pow. 12,2616 ha ([...]), która jest własnością Gminy W. na podstawie umowy darowizny Rep. A nr [...] z 28 sierpnia 1998 r. i objęta jest decyzją Wojewody nr [...] z [...] r. o ustaleniu lokalizacji przedsięwzięcia Euro 2012; - część działki nr [...] AM-[...] o pow. 0,2322 ha ([...]), która jest własnością Gminy W. na podstawie umowy darowizny Rep. A nr [...] z [...]r. 3. wywłaszczona działka nr [...] AM-[...] obr. P. stanowi obecnie: - działkę nr [...] AM-[...] o pow. 0,0722 ha ([...]), która jest własnością Gminy W. na podstawie umowy darowizny Rep. A nr [...] z [...]r.; - działkę nr [...] AM-[...] o pow. 0,1857 ha ([...]), która jest własnością Gminy W.na podstawie umowy darowizny Rep. A nr [...] z[...] r. i objęta jest ww. decyzją Wojewody o ustaleniu lokalizacji przedsięwzięć Euro 2012 z [...]r.; - działkę nr [...] AM-[...] o pow. 0,0034 ha (brak KW), która według ewidencji gruntów jest własnością Miasta W. oraz znajduje się (zgodnie z pismem ZDiUM z [...]r.) w pasie drogowym ul. K., posiadającej status drogi publicznej, a także objęta jest ww. decyzją Wojewody o ustaleniu lokalizacji przedsięwzięć Euro 2012 z [...]r.; - działkę nr [...] AM-[...] o pow. 0,0020 ha (brak KW), która według ewidencji gruntów jest własnością Skarbu Państwa w trwałym zarządzie Zarządu Dróg i Utrzymania Miasta, znajduje się w pasie drogowym ul. P. zaliczonej do dróg publicznych wojewódzkich oraz objęta jest ww. decyzją Wojewody o ustaleniu lokalizacji przedsięwzięć Euro 2012 z [...] r.; - działkę [...]AM-[...] o pow. 0,06161 ha ([...]), która według księgi wieczystej jest własnością Skarbu Państwa i znajduje się w pasie drogowym ul. K., posiadającej status drogi publicznej, a także objęta jest ww. decyzją Wojewody o ustaleniu lokalizacji przedsięwzięć Euro 2012 z [...]r.; - działkę nr [...] AM-[...] o pow. 0,2791 ha ([...]), która według księgi wieczystej jest własnością Skarbu Państwa i stanowi ulicę D. posiadającą status drogi gminnej (na podstawie Uchwały NR [...] Wojewódzkiej Rady Narodowej we W. z dnia [...] r.), a także objęta jest ww. decyzją Wojewody o ustaleniu lokalizacji przedsięwzięć Euro 2012 z [...] r.; - działkę nr [...] AM-[...] o pow. 0,0181 ha ([...]), która według księgi wieczystej jest własnością Skarbu Państwa i znajduje się w pasie drogowym ul. K., posiadającej status drogi publicznej, a także objęta jest ww. decyzją Wojewody o ustaleniu lokalizacji przedsięwzięć Euro 2012 z [...] r.; - działkę nr [...] AM-[...] o pow.0,2067 ha ([...]), która według księgi wieczystej jest własnością Skarbu Państwa, objęta jest także ww. decyzją Wojewody o ustaleniu lokalizacji przedsięwzięć Euro 2012 z [...]r. Zapewniając stronom czynny udział w postępowaniu, organ - zgodnie z dyspozycją art. 10 § 1 k.p.a. - umożliwił stronom przed wydaniem decyzji wypowiedzenie się co do zebranych dowodów oraz zgłoszonych żądań. Pełnomocnicy stron skorzystali z prawa zapoznania się z materiałem dowodowym, nie składając żadnych dodatkowych wyjaśnień. Motywując w dalszej części uzasadnienia podjęte w sprawie rozstrzygnięcia Starosta Powiatu W. wskazał, że odmowa zwrotu w/w nieruchomości nastąpiła z tego względu, iż nieruchomości położone we W. obręb P., oznaczone geodezyjnie numerami: [...] AM-[...] oraz numer [...] AM-[...] w częściach stanowiących w[...] r. działkę numer [...] AM-[...], [...], [...], [...], [...] i [...] AM-[...] stanowią aktualnie drogi publiczne, natomiast nieruchomości oznaczone geodezyjnie numerami [...] AM- [...] i numer [...] AM-[...] objęte zostały decyzjami lokalizacyjnymi wydanymi przez Wojewodę w trybie przepisów ustawy z dnia 7 września 2007 r. o przygotowaniu finałowego turnieju Mistrzostw Europy w piłce nożnej UEFA EURO 2012 (Dz. U. z 2007 r. Nr 173, poz. 1219 ze zm.), które podlegają natychmiastowemu wykonaniu stosownie do przepisu art. 34 ust. 1 tej ustawy. Natomiast umorzenie postępowania administracyjnego w stosunku do wymienionych powyżej nieruchomości wynika z tego, iż Skarb Państwa dokonał w formie umowy cywilnoprawnej darowizny w/w nieruchomości na rzecz Gminy W. W ocenie organu Gmina W. zawierając ze Skarbem Państwa umowę korzystała z rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych, zatem nie jest możliwe orzekanie o zwrocie nieruchomości, które prawnie zostały przekazane na rzecz innego podmiotu niż ten, który miał realizować cel wywłaszczenia. Ze względu zatem na brak przedmiotu postępowania - tj. prawa własności nieruchomości pozostającego po stronie podmiotu na rzecz którego nastąpiło wywłaszczenie - postępowanie jako bezprzedmiotowe należało umorzyć. Od decyzji tej odwołanie wnieśli: B.W., W. L., E.M., M. L. oraz I. L. Orzeczeniu Starosty Powiatu W. zarzucili, iż wydane zostało z naruszeniem: - przepisu art. 136 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez częściową odmowę zwrotu działek a częściowe umorzenie postępowania w sytuacji, gdy nieruchomości te zostały wykorzystane na inny cel publiczny bez powiadomienia poprzedniego właściciela lub jego spadkobierców; - przepisu art. 136 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez częściową odmowę zwrotu działek a częściowe umorzenie postępowania w sytuacji, gdy mimo niezrealizowania celu wywłaszczenia Skarb Państwa nie zawiadomił poprzednich właścicieli lub ich spadkobierców o możliwości zwrotu nieruchomości; - zasady ochrony praw nabytych, wyrażonej w art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez przyjęcie, iż zdarzenia zaszłe po dacie uzyskania uprawnienia do zwrotu nieruchomości są prawnie doniosłe i skutkują prawem organu do częściowej odmowy zwrotu nieruchomości, a częściowego umorzenia postępowania; - przepisów postępowania, tj. art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niepełne ustalenie stanu faktycznego wyrażającego się w szczególności nieustaleniem, że: - nieruchomość nabyta w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości nie została wykorzystana na zamierzony cel publiczny, a nadto, że właściciel nieruchomości lub jego spadkobiercy nie zostali powiadomieni o prawie do zwrotu nieruchomości z naruszeniem przepisu art. 136 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami; - przepisów postępowania, tj. przepisów art. 7 i 8 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez dokonanie ustaleń sprzecznych z zebranym materiałem sprawy co doprowadziło do mylnego ustalenia przez organ stanu faktycznego w zakresie uznania, iż "niezrealizowanie w pełni celu nabycia, jakim była budowa przędzalni, nie stanowi w niniejszej sprawie przesłanki do orzeczenia przez organ zwrotu nieruchomości na rzecz wnioskodawców". Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda decyzją z dnia [...]r. (znak:[...]) wydaną na podstawie art. 138 § 2, art. 104 kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.) uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji . W uzasadnieniu podjętego orzeczenia Wojewoda przedstawił stan faktyczny sprawy, a następnie wyjaśnił, że zgodnie z przepisem art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej. W myśl art. 137 ustawy, nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu (art. 137 ust. 1 pkt 1) albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany (art. 137 ust. 1 pkt 2). Brzmienie przytoczonych wyżej przepisów wskazuje, iż możliwość zwrotu wywłaszczonej nieruchomości ustawodawca powiązał w sposób ścisły z jej zbędnością na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej, przy czym pojęcie "zbędności" oceniać należy wyłącznie w świetle realizacji tego celu w przedziałach czasowych określonych ustawą. Aby prawidłowo rozstrzygnąć niniejszą sprawę, należy zatem ustalić cel wywłaszczenia oraz czas i stopień realizacji tego celu. Starosta Powiatu W. oparł swe rozstrzygnięcia na ustaleniach, iż: - część nieruchomości została darowana w drodze umowy cywilnoprawnej na rzecz Gminy W., która to czynność chroniona jest rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych, co skutkowało umorzeniem postępowania, - w stosunku do części nieruchomości wydane zostały przez Wojewodę decyzje w trybie przepisów ustawy z dnia 7 września 2007 r. o przygotowaniu finałowego turnieju Mistrzostw Europy w piłce nożnej UEFA EURO 2012, co skutkowało odmową zwrotu nieruchomości, - w części nieruchomości zagospodarowane zostały jako drogi publiczne, co skutkowało odmową zwrotu nieruchomości. Jako błędne organ odwoławczy ocenił oparcie rozstrzygnięcia o umorzeniu postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości oznaczonych geodezyjnie jako działki numer [...] i [...] AM-[...], części działek numer [...][...] AM-[...] w częściach odpowiadających działce numer [...] AM-[...] istniejącej w dacie wywłaszczenia oraz działki numer [...] i [...] AM-[...], na ochronie aktualnego właściciela nieruchomości - Gminy W. - wynikającej z rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych. Orzeczenie tej treści podjęte w okolicznościach przedmiotowej sprawy w stosunku do darowizny nieruchomości będącej przedmiotem postępowania rażąco narusza powszechnie obowiązujące przepisy prawa, a to art. 5 i 6 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2001 r., Nr 124, poz. 1361 ze zm.). Stosownie do przepisu art. 5 tego aktu prawnego, w razie niezgodności między stanem prawnym nieruchomości ujawnionym w księdze wieczystej a rzeczywistym stanem prawnym treść księgi rozstrzyga na korzyść tego, kto przez czynność prawną z osobą uprawnioną według treści księgi nabył własność lub inne prawo rzeczowe (rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych). Punktem wyjścia w konstruowaniu rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych jest możliwość wystąpienia niezgodności między stanem prawnym nieruchomości ujawnionym w księdze wieczystej a rzeczywistym stanem prawnym. Rękojmia zapewnia nabycie własności lub innego prawa rzeczowego od osoby nieuprawnionej, która została wpisana do księgi wieczystej zamiast osoby uprawnionej i osłania tego, na czyją rzecz osoba uprawniona według księgi dokonuje rozporządzenia wpisanym prawem. Działanie rękojmi jest uzależnione od jednoczesnego spełnienia poniższych pozytywnych przesłanek: - niezgodności między stanem prawnym nieruchomości ujawnionym w księdze wieczystej a rzeczywistym stanem prawnym; - nabycia własności lub innych praw rzeczowych ujawnionych w księdze w drodze odpłatnej czynności prawnej od osoby uprawnionej według księgi; - dobrej wiary nabywcy. Stwierdzić należy, iż organ I instancji w żaden sposób nie wykazał, by w księgach wieczystych prowadzonych dla nieruchomości objętych postępowaniem o zwrot zaistniała niezgodność między stanem prawnym ujawnionym, a rzeczywistym stanem prawnym nieruchomości. Ochrona wynikająca z rękojmi wiary publicznej mogłaby zaistnieć bowiem dopiero, gdyby stwierdzono wzmiankowaną niezgodność, tj. stwierdzono, iż Skarbowi Państwa nie przysługiwało prawo ujawnione w księdze wieczystej. Jednocześnie wskazać należy, iż art. 6 ustawy o księgach wieczystych i hipotece stanowi, że rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych nie chroni rozporządzeń nieodpłatnych albo dokonanych na rzecz nabywcy działającego w złej wierze. Zdaniem Wojewody nabycie przez aktualnego właściciela prawa własności nieruchomości nastąpiło na podstawie czynności prawnej nieodpłatnej. Z tego też względu nabycie to wyłączone zostało przez ustawodawcę spod ochrony, o której mowa w art. 5 ustawy o księgach wieczystych i hipotece. Organ orzekający wskazał, że rozpatrując ponownie sprawę organ I instancji winien ocenić - w świetle przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, szczególnie dotyczących zwrotu nieruchomości wywłaszczonej, legalność dokonania przez Skarb Państwa czynności prawnej zbycia prawa własności nieruchomości nabytej wcześniej w trybie art. 6 z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości i ewentualnie podjąć czynności mające na celu doprowadzenie do stanu, gdy przeprowadzenie postępowania, w którym ocenione zostanie spełnienie przesłanek, o których mowa w art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami będzie możliwe. W wypadku stwierdzenia wystąpienia przesłanek warunkujących zwrot wywłaszczonej nieruchomości, to na organach administracji publicznej winien spoczywać ciężar doprowadzenia do stanu prawnego, w którym staną się one na powrót organami rzeczywiście władającymi nieruchomością (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 grudnia 2005 r. sygn. I SA/Wa 1696/04). Organ stwierdził ponadto, iż organ I instancji nie uzasadnił swego rozstrzygnięcia o odmowie zwrotu nieruchomości objętych decyzjami wydanymi przez Wojewodę na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 września 2007 r. o przygotowaniu finałowego turnieju Mistrzostw Europy w piłce nożnej UEFA EURO 2012. Mimo dyspozycji art. 107 Kpa, Starosta Powiatu W. nie wskazał wpływu jaki decyzje o ustaleniu lokalizacji przedsięwzięcia EURO 2012 mają na możliwość orzeczenia o zwrocie nieruchomości, których prawo własności zostało zbyte w trybie art. 6 z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Nie wskazano bowiem ani na przepis prawa, który zwrotu zakazuje, ani żadnych faktów, które stałyby na przeszkodzie - w świetle przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej - zwrotowi nieruchomości wywłaszczonej. Organ odwoławczy wskazał jednocześnie, że ponownie rozpatrując sprawę i rozstrzygając ją w formie decyzji administracyjnej, organ pierwszej instancji winien w orzeczeniu podać dokładne podstawy prawne swego rozstrzygnięcia oraz należycie je uzasadnić stosownie do dyspozycji przepisu art. 107 Kodeksu postępowania administracyjnego. Z dalszej części uzasadnienia wynika, że Wojewoda podziela stanowisko Starosty Powiatu W., przyjęte w odniesieniu do tych części wywłaszczonej nieruchomości, które stanowią obecnie drogi publiczne. Akceptując rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne w tym zakresie organ odwoławczy zwrócił uwagę, że w orzecznictwie sądowym drogi publiczne traktowane są jako rzeczy wyłączone z powszechnego obrotu (reges extra commercium), skoro własność tych dróg może być przenoszona tylko pomiędzy podmiotami publicznoprawnymi (Skarbem Państwa i jednostkami samorządu terytorialnego). W stosunku zatem do nieruchomości, które w chwili obecnej wchodzą w skład dróg publicznych w rozumieniu ustawy o drogach publicznych, w świetle aktualnie obowiązujących przepisów, brak jest podstawy prawnej do podjęcia orzeczenia o zwrocie na rzecz poprzednich właścicieli lub ich spadkobierców – tj. osób fizycznych, gdyż nie mieszczą się one w grupie podmiotów wymienionych w art. 2a ustawy o drogach publicznych. Ponadto wyjaśnił, że stosownie do przepisu art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, organ rozpatrujący sprawę administracyjną w wyniku wniesienia odwołania od decyzji organu administracji publicznej wydanej w I instancji, może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji w sytuacji zaistnienia określonych tam przesłanek. Brak jest zatem podstawy prawnej do utrzymania w mocy decyzji Starosty Powiatu W. jedynie w części, a uchylenia jej w pozostałym zakresie z jednoczesnym przekazaniem do ponownego rozpoznania. Z tego też względu, mimo prawidłowości decyzji Starosty Powiatu W. we wskazanym wyżej zakresie, decyzja z dnia [...]r. ulega uchyleniu i przekazaniu do ponownego rozpoznania w całości. Następnie Wojewoda zwrócił uwagę na konieczność prawidłowego ustalenia w sprawie przez organ pierwszej instancji przesłanek określonych w przepisie art. 137 powoływanej wcześniej ustawy o gospodarce nieruchomościami, w tym przede wszystkim zbędności w rozumieniu powołanego powyżej przepisu, które powinno być ocenione poprzez ustalenie celu wywłaszczenia. Organ podkreślił przy tym, że jedynym celem, który umożliwia dokonanie tego ustalenia jest plan realizacyjny budowy Przędzalni Czesankowej ,,A." we W. Uznał również, że organ pierwszej instancji powinien dokładnie wyjaśnić dlaczego stan istniejący na nieruchomości w terminie siedmiu lat od dnia jej sprzedaży uznał za brak rozpoczęcia prac związanych z realizacją tego celu. Zarzucił również, że w zakresie przesłanki z art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami Starosta Powiatu W.odwołał się do dokumentu wykazującego stan realizacji na dzień 31 lipca 1981 r. tj. dacie przypadającej przed upływem wskazanego przez przepis prawa dziesięcioletniego okresu na zakończenie realizacji celu wywłaszczenia. W uzasadnieniu Wojewoda podał również, że organ pierwszej instancji powołał się na fakt, iż w dniu [...]r. Minister Przemysłu Chemicznego i Lekkiego zarządzeniem numer [...] zaniechał działalności przedsiębiorstwa państwowego pod nazwą "W. Przędzalnia Czesankowa w budowie we W. przy ulicy R. nr [...]" oraz postanowił o jej wykreśleniu z rejestru przedsiębiorstw i przekazaniu niezakończonej, zaniechanej inwestycji na rzecz innego podmiotu. Dokumentu tego, bądź informacji na temat miejsca publikacji brak jest zarówno w aktach sprawy jak i w uzasadnieniu samej decyzji. Sam fakt przekazania inwestycji w toku na rzecz innego podmiotu nie świadczy jednakże w opinii organu odwoławczego o zaniechaniu jej realizacji, lecz tylko o ewentualnej zmianie podmiotu ją wykonującego. Stanowisko takie znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądowym: wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21 stycznia 2009 r. sygn. II SA/Kr sygn. akt 1073/08 (art. 137 ust. 1 u.g.n. wyraźnie wskazuje, iż obie przesłanki zbędności wywłaszczonej nieruchomości dotyczą faktycznej realizacji celu wywłaszczenia określonego w decyzji o wywłaszczeniu, nie odnosząc się do podmiotu wskazanego w decyzji wywłaszczeniowej, który ma zrealizować cel wywłaszczenia). Wojewoda zarzucił również, że organ pierwszej instancji nie wskazał jakie skutki dla realizacji celu wywłaszczenia nieruchomości miała wydana w dniu [...]r. decyzja Wojewódzkiego Biura Planowania Przestrzennego we W.o wznowieniu budowy Przędzalni Czesankowej z przebudową na Przędzalnie Bawełny z wyłączeniem przyłączeń sieciowych, ani czy wzmiankowaną przebudowę na Przędzalnię Bawełny traktować należy jako zmianę celu wywłaszczenia, która spowoduje zbędność nieruchomości na cel na jaki została nabyta, czy też przewidywane zmiany - przebranżowienie - mieszczą się w granicach pierwotnych założeń określonych w planie realizacyjnym zatwierdzonym decyzją numer [...] z dnia [...] r. Zebrany przez Starostę Powiatu W. materiał dowodowy, dotyczący inwestycji objętej decyzją numer [...] zatwierdzającą plan realizacyjny po dniu wydania decyzji numer [...] pozwala uznć, iż: w nieustalonej dacie (prawdopodobnie w [...] r.) przekazano zaniechaną inwestycję na rzecz R.S.W. "P. – K. – R.", decyzją z dnia [...] r. wygaszono szereg decyzji oddających grunty w trwały zarząd W. Przędzalni Czesankowej, w dniu [...]r. W. C. P. sp. z o.o. przekazało protokolarnie nieruchomość Kierownikowi Urzędu Rejonowego. Zdaniem Wojewody z materiału tego nie wynika więc jak przebiegała faktyczna realizacja samej inwestycji, ale jedynie jakie podmioty nieruchomością władały, a wniosków co do stanu realizacji inwestycji nie sposób wywieść ze środka dowodowego jakim były przeprowadzone w dniu [...]r. oględziny nieruchomości. Z treści sporządzonego wtedy protokołu wynika bowiem, iż jednej z działek nabytych od I. L. nie zidentyfikowano w terenie. Zatem sposób jej zagospodarowania stosownie do przewidywań planu realizacyjnego zatwierdzonego decyzją numer [...] nie jest znany. Jedynym zatem dowodem co do stanu zagospodarowania nieruchomości nabytej od I. L. pozostaje informacja o stanie realizacji inwestycji na dzień [...] r. W powyższym więc zakresie istnieje konieczność dokonania przez organ I instancji szczegółowych ustaleń co do stopnia realizacji inwestycji w okresie, o którym mowa w art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Organ I instancji rozstrzygając ponownie sprawę winien nadto w szczególności rozważyć zaistnienie przesłanek do zwrotu nieruchomości, które w planie realizacyjnym zatwierdzonym decyzją numer [...] z dnia [...] r. miały zostać zagospodarowane jako część ulicy miejskiej, drogi i place zakładowe oraz zieleń, tj. działki numer [...] AM-[...] oraz [...] AM-[...] obręb P. Jak wynika z załącznika graficznego do ww. decyzji, nie przewidywano posadowienia na całości tych działek budowli - drogi. W pozostałej części nieruchomości te przeznaczone były pod drogi i place zakładowe oraz zieleń. W ocenie organu odwoławczego Starosta Powiatu W.winien ustalić, czy zagospodarowanie nieruchomości sprzedanych przez I. L. umową zawartą w 1975 r. jako działki numer [...] AM-[...] oraz [...] AM-[...] obręb P., odpowiada założeniom zawartym w planie realizacyjnym zatwierdzonym decyzją numer[...]. Z protokołu oględzin przeprowadzonych w dniu [...]r. wynika, iż na części działek wydzielonych z działki numer [...] znajduje się droga publiczna - ulice K. i P., natomiast na ich części brak jest zagospodarowania - nie jest prowadzona inwestycja. Z treści sporządzonego protokołu nie wynika, czy brak zagospodarowania oznacza brak na wskazanych działkach budynków i budowli, czy też oznacza brak zagospodarowania zgodnego z planem realizacyjnym zatwierdzonym decyzją numer[...], tj. zorganizowanego zespołu zieleni wzdłuż ulicy. Ustalenia wymaga zatem przewidywany przez plan realizacyjny sposób zagospodarowania w stosunku do działek aktualnie oznaczonych geodezyjnie numerami [...], [...], [...] i [...] AM-[...] i czy ich zagospodarowanie odpowiada tym planom. Jeśli cel wywłaszczenia został zrealizowany, to zwrot nie jest możliwy bez wzglądu na to, kiedy realizacja ta nastąpiła (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 23 stycznia 2009 r. sygn. II SA/Kr 1118/08). Jednocześnie wskazano, że w wyniku dokonanych oględzin w stosunku do działek numer [...] i [...] AM-[...] organ pierwszej instancji ustalił jedynie stan prac prowadzonych na nieruchomości w dacie dokonania oględzin. Nie odniósł się już jednak w treści wydanej decyzji do stanu zagospodarowania tej nieruchomości w granicach czasowych określonych przez przepis art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W ocenie organu odwoławczego istotne dla rozstrzygnięcia jest to, czy w tak wyznaczonym okresie nastąpiło - odpowiednio - rozpoczęcie oraz zakończenie realizacji celu wywłaszczenia. Natomiast obecny (aktualny na dzień orzekania przez organy administracji publicznej) stan zagospodarowania działki może być w sprawie o jej zwrot istotny jedynie o tyle, o ile stanowi potwierdzenie, że teren w przeszłości, w określonych przez art. 137 granicach czasowych, został wykorzystany zgodnie z celem, na jaki dokonano wywłaszczenia (wyrok z dnia 8 lutego 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie II SA/Kr 1034/07). W zakończeniu uzasadnienia Wojewoda stwierdził, że w postępowaniu pierwszoinstancyjnym naruszony został również przepis art. 10 § 1 kpa, gwarantujący stronie postępowania prawo do czynnego w nim udziału poprzez zaniechanie zawiadomienia o prowadzonym postępowaniu Zarządu Dróg i Utrzymania Miasta. Zdaniem organu odwoławczego zawiadomienie tylko Prezydenta W. nie było wystarczające, bowiem stosownie do przepisu art. 22 ustawy o drogach publicznych, zarząd drogi sprawuje nieodpłatny trwały zarząd gruntami w pasie drogowym, zatem Zarząd Dróg i Utrzymania Miasta, stosownie do przepisu art. 19 ust. 5 w związku z art. 21 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, w granicach W. - Miasta na prawach powiatu wykonuje obowiązki zarządcy - Prezydenta W. - w stosunku do wszystkich dróg publicznych, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, ma niewątpliwie interes prawny w prowadzonym postępowaniu o zwrot nieruchomości wywłaszczonej. Prawidłowość decyzji wydanej w postępowaniu odwoławczym zakwestionowała Gmina W. poprzez skargę skierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. W petitum skargi pełnomocnik Gminy W. zarzuciła zaskarżonej decyzji: Naruszenie przepisów prawa materialnego: - art. 136 ust 3 i 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w związku z § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 lipca 1990 r. w sprawie ustalenia wykazu przedsiębiorstw państwowych i jednostek organizacyjnych, wydanego na podstawie art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie za dopuszczalne żądań zgłoszonych w roku 2009 zwrotu gruntu przez następców prawnych osoby która sprzedała w dniu 5 września 1975 r. w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości przedmiotowe nieruchomości W. Przędzalni Czesankowej "W." - przy niewątpliwie ustalonym stanie faktycznym, iż przedmiotowe działki gruntu nabyła między innymi od Skarbu Państwa - Kierownika Urzędu Rejonowego we W. - Gmina W. w drodze czynności cywilnoprawnej: umowy z dnia 28 sierpnia 1998 r., w trybie procedury właściwej do regulacji ustawy dnia 21 sierpnia 1997 r . o gospodarce nieruchomościami; - 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez jego zastosowanie pomimo ustalonego stanu faktycznego i prawnego opisanego powyżej; Naruszenie przepisów procedury administracyjnej: - art. 7, 77, 78 i 80, 136 k.p.a w związku z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. kodeksu postępowania administracyjnego polegające na: - ustaleniu iż wystąpiło zaniechanie doręczenia decyzji organu pierwszego stopnia zarządcy dróg, gdy decyzja została doręczona Prezydentowi W., który z mocy art. 19 ustawy o drogach publicznych jest zarządcą dróg gminnych; - nie przeprowadzeniu dodatkowego postępowania gdy organ ten uznał iż postępowanie dowodowe uzupełniające jest w sprawie wskazane; - uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji w całości, a nie uchyleniu wyłącznie w tej części decyzji co do której zakwestionował poprawność orzeczenia pierwszoinstancyjnego. Powołując się na tak sformułowane zarzuty pełnomocnik wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i przekazanie sprawy do ponownego rozstrzygnięcia organowi drugiej instancji. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik Gminy W. podała m.in., że organ pierwszej instancji słusznie kierował się poglądem wyrażonym przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku TK SK 43/07 z dnia 9 grudnia 2008 r., iż realizacja prawa do zwrotu nieruchomości wywłaszczonych powinna uwzględniać m.in. konieczność zapewnienia trwałości ukształtowanych stosunków i sytuacji prawnych, słusznie odmówił zwrotu działek o nr [...] i [...] AM [...] w częściach stanowiących w 1975 r. działkę nr [...] AM [...] oraz działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] AM[...], części działek nr: [...] i [...] AM [...] w częściach odpowiadających działce nr [...] AM [...] istniejącej w dacie wywłaszczania oraz działek nr [...]i [...] obręb P. zważywszy, iż wniosek o zwrot przedmiotowych nieruchomości został złożony po upływie 11 lat od chwili gdy grunty te Gmina W. nabyła od Skarbu Państwa w drodze umowy cywilnoprawnej Uszedł uwadze organowi drugiego stopnia fakt, iż nie były to grunty do których prawo własności przeszło ze Skarbu Państwa na Gminę W. w dniu [...] r. z mocy regulacji prawnej art. 5 ust. 1 ustawy przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, które to potwierdzałaby decyzja deklaratoryjna Wojewody. Grunty te jako należące do Robotniczej Spółdzielni Wydawniczej "P. – K. – R." w likwidacji, przejęte przez Skarb Państwa od pełnomocnika Komisji Likwidacyjnej R., zaniechanej inwestycji p.n. C. P. – P. we W. mocą § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 lipca 1990 r. w sprawie ustalenia wykazu przedsiębiorstw państwowych i jednostek organizacyjnych, wydanego na podstawie art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, których mienie stało się mieniem komunalnym. Niewątpliwie miało miejsce nabycie prawa własności tych wymienionych powyżej działek gruntów przez Gminę W. w drodze umowy cywilnoprawnej z dniem 28 sierpnia 1998 r. od Skarbu Państwa, gdzie Skarb Państwa działał jako szczególna osoba prawna, której podstawą istnienia i działania jako osoby prawnej są przepisy art. 33 i 34 k.c. w ramach dominium jako stationes fisci Skarbu Państwa, przy zastosowaniu instrumentów przewidzianych prawem cywilnym. Niewątpliwie było to działanie Skarbu Państwa w sferze stosunków cywilnoprawnych o charakterze majątkowym, na zasadzie równorzędności z Gminą W. W sytuacji więc gdy Gmina uzyskała tytuł własności w oparciu o klasyczną czynność cywilnoprawną - nie jest ona takim samym podmiotem prawnym w sensie charakteru wykonywanych uprawnień w stosunku do nabytej nieruchomości, co podmiot, który dysponował tą nieruchomością w oparciu o akt prawny o charakterze wywłaszczeniowym. Niesłusznie więc Wojewoda wskazuje zalecenia organowi pierwszego stopnia polegające na badaniu legalności dokonania przez Skarb Państwa czynności zbycia nieruchomości w sierpniu 1998 r. i niesłusznie zakładając iż organ ten mógłby podjąć czynności mające doprowadzenie do stanu ..." gdy przeprowadzone postępowanie, w którym ocenione zostanie spełnienie przesłanek, o których mowa w art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami."...(v, str. 4 uzasadnienia decyzji). Niewłaściwie dla stanu faktycznego niniejszej sprawy, Wojewoda przywołuje wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 grudnia 2005 r. sygn. I SA/Wa 1696/04, gdyż wyrok ten odnosi się do innego stanu faktycznego, gdy gmina uzyskała tytuł własności gruntów nie w drodze umowy cywilnoprawnej, lecz w oparciu o regulacje ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, co potwierdzała decyzja o charakterze deklaratoryjnym. W niniejszej sprawie kontynuując stanowisko jednolite wobec wszystkich gruntów jakie zostały nabyte m. innymi od I. L. we wrześniu[...] r. przez Skarb Państwa na potrzeby Przędzalni Czesankowej "W." we W. w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. Nr 10 poz. 64 z 1974 r.), mając na uwadze treść art. 136 ust. 1 u.g.n., wskazać należy, że jeżeli wywłaszczenie nastąpiło na rzecz Skarbu Państwa to wnioskujący o zwrot są spadkobiercami "poprzedniego" właściciela gruntów tylko w stosunku do Skarbu Państwa, nie są już natomiast poprzednimi właścicielami w stosunku do Gminy W., gdyż w stosunku do Gminy W. poprzednim właścicielem jest Skarb Państwa. Skoro więc ani sprzedająca I. L., ani jej następcy prawni B. W., W. L., E. M., M. L. i I. L. nie żądali od Skarbu Państwa zwrotu wywłaszczonych nieruchomości po likwidacji przedsiębiorstwa państwowego W.Przędzalni Czesankowej, ani później przez 11 lat po nabyciu przedmiotowej nieruchomości przez Gminę W. - to należy ocenić iż zgodzili się z utratą tych gruntów i obecnie spadkobiercy osoby sprzedającej grunt w 1975 r. nie mogą już powoływać się na przepis art. 136 ust. 1 u.g.n. Należy mieć na względzie, iż do wymogów ustawowych zawarcia powołanej wyżej umowy cywilnoprawnej niewątpliwie zaliczyć należy poprzedzające czynności upublicznienia zamiaru takiego rozporządzenia majątkiem Skarbu Państwa, przewidziane ustawą o gospodarce nieruchomościami w postaci wywieszania wykazu nieruchomości przeznaczonych do sprzedaży, zawierającym stosowne pouczenie względem poprzednich właścicieli nieruchomości o przysługujących im uprawnieniach. Należy więc dla tego zasadniczego powodu wobec wcześniejszych zaniechań, przyjąć iż roszczenie o zwrot przedmiotowych nieruchomości wnioskodawcom nie przysługuje. Ponadto w ocenie pełnomocnika skarżącej Gminy niezasadny jest zarzut niewykazania w należyty sposób braku przesłanek zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, skoro takie roszczenie wnioskodawcom nie przysługuje oraz zarzut niedokonania ustalenia lokalizacji i przeznaczenia nabytych od I.L. działek w planie realizacyjnym, a także zarzut naruszenia przez organ pierwszej instancji przepisu art. 10 § 1 kpa, skoro zarządcą dróg gminnych jest Prezydent. W odpowiedzi na skargę doręczoną Sądowi w dniu 4 kwietnia 2011 r. Wojewoda wniósł o oddalenie skargi i odniósł się do zarzutów sformułowanych w skardze, wskazując na ich bezzasadność. W toku postępowania sądowoadministracyjnego do akt sprawy złożone zostało pismo procesowe uczestników postępowania, reprezentowanych przez pełnomocnika, oznaczone jako odpowiedź na skargę, zawierające wniosek o jej oddalenie oraz stosowną argumentację. Ponadto w dniu 5 maja 2011 r. doręczone zostało Sądowi pismo Wojewody z załączoną planszą planu realizacyjnego Przędzalni Czesankowej ,,A." we W. – ogólny Plan Zagospodarowania Terenu – I wariant oraz projektem podziału nieruchomości. Na rozprawie wyznaczonej na dzień 1 czerwca 2011 r. pełnomocnicy strony skarżącej i organu wnieśli – odpowiednio – jak w skardze i w odpowiedzi na skargę, a pełnomocnik uczestników postępowania wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej (§ 1), przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 przywołanego przepisu). Sądy administracyjne kierując się kryterium legalności dokonują zatem oceny zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Rozstrzygając w granicach danej sprawy, Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że ma prawo wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze (art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. Nr 153, Nr 1270 z późn. zm.- zwanej dalej u.p.p.s.a.). W pierwszej kolejności kontroli sądu podlega prawidłowość zastosowania w postępowaniu administracyjnym przepisów proceduralnych. Bezbłędne stosowanie przepisów procesowych wpływa bowiem na prawidłowość ustalenia stanu faktycznego w sprawie, a tylko należycie ustalony stan faktyczny sprawy pozwala ocenić trafność zastosowanych w danej sprawie norm prawa materialnego. Po myśli zaś art. 151 powyższej ustawy w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala. Mając na uwadze tak zakreśloną kognicję Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu stwierdził, iż w niniejszej sprawie nie doszło do uchybień uprawniających do wyeliminowania z obrotu prawnego kwestionowanego rozstrzygnięcia. Kontroli tutejszego Sądu podlegała decyzja Wojewody z dnia [...] r. ([...]) uchylająca w całości decyzję Starosty Powiatu W. z dnia [...] r. (Nr[...]), którą odmówiono zwrotu działki nr [...] AM – [...] i nr [...] AM – [...] w częściach stanowiących w 1975 r. działkę nr [...] AM –[...] oraz działek: nr [...] AM-[...], nr [...]AM-[...], nr [...] AM-[...] , nr [...] AM-[...], nr [...] AM-[...] i [...] AM-[...] obręb P. we Wr. oraz umorzono postępowanie w stosunku do działek nr [...] AM-[...], [...] AM – [...], części działek nr [...] AM-[...], nr [...] AM-[...] w częściach odpowiadających działce nr [...] AM –[...] istniejącej w dacie wywłaszczenia oraz działek: nr [...] AM – [...], nr [...] AM-[...] obręb P. we W. Materialnoprawną podstawę dla wydania zaskarżonego orzeczenia stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 – zwanej dalej u.g.n.). Według art. 136 ust. 3 ww. ustawy poprzedni właściciel nieruchomości lub jego spadkobiercy mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, jeżeli w rozumieniu art. 137 tej ustawy, nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Stosownie do art. 216 ust. 1 u.g.n. przepisy rozdziału 6 działu III (obejmujące przepis art. 136 i następne) stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa, między innymi, na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości (Dz.U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 z późn. zm.). Zdaniem Sądu instytucji zwrotu wywłaszczonych nieruchomości nie można odrywać od znaczenia jakie zyskuje ona w świetle konstytucyjnej zasady dopuszczalności wywłaszczenia tylko w przypadkach niezbędnych i tylko na cel publiczny (art. 21 ust. 1 Konstytucji RP), a przepisów art. 136 i art. 137 u.g.n. nie można odczytywać bez powiązania ich z normą art. 229 tej ustawy. W doktrynie podkreśla się, że zagadnienie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości wobec prawidłowego stosowania instytucji wywłaszczenia należy oceniać mając na względzie "gwarancję, że instytucja wywłaszczenia nie będzie wykorzystywana w sposób sprzeczny z jej ratio legis np. do przebudowy stosunków własnościowych w społeczeństwie lub nadużywaniu ponad potrzeby wynikające z celów społecznych, które mogą być zrealizowane w inny sposób (...)" (T. Woś. Wywłaszczenie nieruchomości i ich zwrot w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego wydanie jubileuszowe, s. 463). Związek pomiędzy wykorzystaniem nieruchomości, a wywłaszczeniem dobitnie podkreślał również w swoich orzeczeniach Trybunał Konstytucyjny, stwierdzając, że " po wejściu w życie Konstytucji z 1997 r. zasadę zwrotu należy traktować jako oczywistą konsekwencję art. 21 ust.2 Konstytucji, który dopuszczając wywłaszczenie jedynie na cele publiczne tworzy nierozerwalny związek pomiędzy określeniem tych celów w decyzji o wywłaszczeniu i faktycznym sposobem użycia wywłaszczonej rzeczy (...). Nakłada to obowiązek zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, w tych wszystkich wypadkach, gdy nie zostanie ona wykorzystana na ten cel publiczny, który był przesłanką jej wywłaszczenia" (TK w wyroku z dnia 24.10.2001 r. SK 22/01). W art. 136 ust. 1 ug.n. ustawodawca wprowadził zakaz użycia wywłaszczonej nieruchomości na cel inny niż określony w decyzji wywłaszczeniowej, z uwzględnieniem art. 137 ustawy. Zakaz ten nie obowiązuje jeżeli poprzedni właściciel lub jego spadkobiercy nie złożą wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Dopuszczalność wykorzystania wywłaszczonej nieruchomości na inny cel, w istocie uzależniona jest zatem od zgody na takie działanie poprzedniego właściciela lub jego spadkobierców. Zgoda ta stanowi skutek zaniechania polegającego na niezłożeniu wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Według art. 136 ust. 2 u.g.n. właściwy organ zobowiązany jest zawiadomić poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę o zamiarze użycia wywłaszczonej nieruchomości na inny cel, informując jednocześnie o możliwości zwrotu. W orzecznictwie wskazuje się na imperatywny charakter normy zawartej w omawianym przepisie. Zadysponowanie nieruchomością na inny cel, bez zawiadomienia o tym zamiarze poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercy, a zatem bez faktycznej ich zgody, stanowi naruszenie nakazu wynikającego z art. 136 ust. 1. Jest to oczywiście działanie niezgodne z prawem naruszające chronione prawem interesy wywłaszczonego (tak NSA w wyroku z dnia 26 czerwca 2008 r. I OSK 1054/07, LEX nr 487399). Konsekwencją zasady wprowadzającej zakaz użycia wywłaszczonej nieruchomości na cel inny niż określony w decyzji wywłaszczeniowej jest przyznanie poprzedniemu właścicielowi lub jego spadkobiercom prawa żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Żądanie to doznaje jednak pewnych ograniczeń. Zgodnie z art. 136 ust. 3 u.g.n. prawo to przysługuje, jeżeli nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Ze zbędnością mamy do czynienia, gdy pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacja tego celu albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany (art. 137 ust. 1 u.g.n.) W świetle przywołanych regulacji podstawowe znaczenie ma zatem ustalenie, czy wywłaszczona nieruchomość stała się zbędna na cel wywłaszczenia w rozumieniu art. 137 ust. 1 ustawy. Zrealizowanie celu wywłaszczenia wyklucza możliwość żądania jej zwrotu. Istotne również jest, że ustawodawca nie wskazał w tym miejscu, jako materialnoprawnej przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, wymogu władania nią przez Skarb Państwa lub gminę. Z przepisów tych jednoznacznie wynika, że przesłanką zwrotu jest zbędność nieruchomości na cel wywłaszczenia a nie władnie nią przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego (zwanych dalej podmiotem publicznym). Natomiast kwestia związana z brakiem władania nieruchomością wywłaszczoną przez podmiot publiczny, poruszona została w przepisie art. 229 u.g.n. Stanowi on, że jeżeli przed dniem 1 stycznia 1998 r. rozporządzono wywłaszczoną nieruchomością przez jej sprzedaż lub oddanie w użytkowanie wieczyste i fakt ten ujawniony został w księdze wieczystej, to byłemu właścicielowi lub jego następcy prawnemu nie przysługuje roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Podkreślić należy, że w takiej sytuacji, roszczenie o zwrot nie przysługuje nawet gdyby spełnione były przesłanki zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia. Omawiany przepis stanowi zatem samodzielną, negatywną przesłankę zwrotu, wykluczającą badanie merytorycznych uwarunkowań i przesłanek art. 136 i 137 (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lutego 2006 r., I OSK 409/05, LEX nr 194018; z dnia 30 lutego 2007 r. I OSK 386/06 LEX nr 290617; z dnia 5 czerwca 2008 r. I OSK 841/07; z dnia 20 sierpnia 2008 r. I OSK 1179/07 – nsa.gov.pl). Powyższe prowadzi do wniosku, że jeżeli nieruchomość nie pozostaje w władaniu podmiotu publicznego, a nie istnieje negatywna przesłanka zwrotu o której mowa w art. 229 ustawy, to brak władania nieruchomością przez podmiot publiczny, nie wyłącza powinności organu (do którego wpłynął wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości) przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia. Jedyną przesłanką zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest jej zbędność na cel wywłaszczenia a analiza przepisów ustawy regulujących postępowanie zwrotowe, daje podstawę do twierdzenia, że warunkiem zwrotu ustawodawca nie uczynił władania nieruchomością przez Skarb Państwa (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 marca 2008 r. sygn. akt I OSK 491/07 nsa.gov.pl). Nie można też pomijać celu regulacji zawartej w art. 229 u.g.n., którym jest zapewnienie ochrony praw podmiotów, które w dobrej wierze nabyły jedno z wymienionych praw rzeczowych i prawo to ujawniły w księdze wieczystej. Ustawodawca usankcjonował w ten sposób zastane w dniu wejścia w życie stosunki prawne, dając prymat pewności obrotu przed roszczeniem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. W rezultacie stwierdzić należy, że nieodpłatne rozporządzenie nieruchomościami obejmującymi działki nabyte przez Skarb Państwa na podstawie art. 6 ustawy z 1958 r., które dokonane zostało pomiędzy Skarbem Państwem a Gminą W. po dniu 1 stycznia 1998 r., nie wyłącza – w świetle art. 136, art. 137 w związku z art. 229 u.g.n. roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości i nie może prowadzić do umorzenia postępowania. Według przeważających poglądów orzecznictwa i doktryny, wobec określonej w art. 136 ust. 3 u.g.n. materialnoprawnej przesłanki zwrotu, okoliczność, że Skarb Państwa nie włada wywłaszczoną nieruchomością, ma takie znaczenie, że organ orzekający nie może do czasu przejęcia we władnie tej nieruchomości wydać decyzji pozytywnej tj. orzekającej o zwrocie. Z tego względu organ administracji rozpoznając wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, jeżeli brak jest podstaw do zastosowania art. 229 ustawy, nie może poprzestać tyko na ustaleniu czy nieruchomość pozostaje nadal we władaniu Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, ale obowiązany jest również do przeprowadzenia postępowania zmierzającego do zbadania, czy wystąpiły przedmiotowe i podmiotowe przesłanki zwrotu wynikające z art. 136 i art. 137 ustawy – a więc czy nieruchomość jest zbędna na cel wywłaszczenia (por. NSA w wyroku z dnia 29 sierpnia 2006 r. I OSK 875/05; z dnia 6 listopada 2008 r. I OSK 1477/07; z dnia 26 marca 2008 r. I OSK 491/07; z dnia 28 stycznia 2009 r. z dnia 12 listopada 2009 r. I OSK 156/09; I OSK 219/08, WSA w Warszawie w wyroku z dnia 16 października 2008 r. I SA/Wa 646/08; z dnia 3 grudnia 2008 r. I SA/Wa 1057/08; WSA w Gliwicach w wyroku z dnia 16 kwietnia 2009 r. II SA/Gl 1283/08 – nsa.gov.pl). Odmowa zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jedynie na tej podstawie, że podmiot publiczny nią nie włada – w świetle art. 136 ust. 3 w związku z art. 229 - jest w istocie równoznaczne z oparciem podstawy odmowy na przesłance faktycznej (wyzbycia się nieruchomości) a nie ustawowej. W rozpoznawanej sprawie nieodpłatne rozporządzenie nieruchomościami obejmującymi działki nabyte przez Skarb Państwa na podstawie art. 6 ustawy z dnia 1958 r. które dokonane zostało pomiędzy Skarbem Państwa a Gminą W. po dniu 1 stycznia 1998 r. nie wyłącza – w świetle art. 136, art. 137 w zw. z art. 229 u.g.n. roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości i nie może prowadzić do umorzenia postępowania. W niniejszej sprawie norma z art. 229 u.g.n. nie znajduje uzasadnienia. Nie sposób zatem podzielić poglądów skarżącej strony, że skoro nabyła nieruchomość w drodze umowy cywilnoprawnej (darowizny) od Skarbu Państwa, to zwrot tych nieruchomości w trybie działu III rozdziału 6 u.g.n. jest niemożliwy. Zważyć bowiem należy, że wskutek analizowanej umowy darowizny, własność nieruchomości pozostała wszak po stronie podmiotu publicznoprawnego – tj. jednostki samorządu terytorialnego. Według przepisów regulujących zwrot wywłaszczonych nieruchomości zawartych w u.g.n. podmiotem zobowiązanym do dokonania zwrotu jest również jednostka samorządu terytorialnego. Pojawia się zatem wątpliwość, czy w okolicznościach niniejszej sprawy, Gmina W. winna być traktowana jak osoba trzecia. W dotychczasowym orzecznictwie dotyczącym zwrotu wywłaszczonych nieruchomości gminę traktowano jako osobę trzecią jedynie w przypadkach, do których zastosowanie znajdował przepis art. 229 u.g.n. – tj. gdy gmina zakupiła wywłaszczoną nieruchomość lub nabyła prawo użytkowania wieczystego takiej nieruchomości w wyniku czynności cywilnoprawnej, działając jako równoprawny uczestnik obrotu cywilnoprawnego (wyrok NSA z dnia 29.04.2010 I OSK 914/09; z dnia 20.06.2007 I OSK 1060/06; z dnia 22.03.2006 I OSK 651/05). Istotne elementy omawianej regulacji to nabycie nieruchomości w drodze umowy kupna – sprzedaży przed [...]r. i ujawnienie tego prawa przed tą datą w księdze wieczystej. W niniejszej sprawie, Gmina W. nie kupiła jednak przedmiotowych nieruchomości. Rozporządzenie w drodze czynności cywilnoprawnej miało charakter nieodpłatny, gdyż podstawowym elementem darowizny jest bezpłatność tego świadczenia. Zatem według art. 6 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece czynność ta nie jest chroniona rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych. Zauważyć w tym miejscu wypada, że i w art. 229 u.g.n. ustawodawca zbycie nieruchomości ograniczył wyraźnie tylko do sprzedaży. Dlatego nie można podzielić argumentacji organu I instancji , że w okolicznościach niniejszej sprawy, prawo własności omawianych działek nie może być przywrócone tylko z tego względu, że Skarb Państwa wyzbył się tego prawa na rzecz Gminy W. – która korzysta z domniemania wiary publicznej ksiąg wieczystych. W literaturze przedmiotu prezentowane jest natomiast stanowisko, że w przypadku jeżeli Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego sprzedały, zamieniły albo niedopłatnie przekazały wywłaszczoną nieruchomość na własność – odpowiednio: Skarb Państwa – określonej jednostce samorządu terytorialnego, określona jednostka samorządu terytorialnego – Skarbowi Państwa lub innej jednostce samorządu terytorialnego, należy, przyjąć, że nowi właściciele są objęci zakazem używania wywłaszczonej nieruchomości na inne cele niż określone w decyzji o wywłaszczeniu (art. 136 ust. 1) i odnosi się do nich stanowiące konsekwencję tego zakazu roszczenie cywilnoprawne z art. 136 ust. 3 (T. Woś, Wywłaszczenie nieruchomości i ich zwrot. LexisNexis Warszawa 2010, s. 400). Na tle tego stanowiska nie może zatem pominąć, że w świetle aktualnie obowiązujących regulacji u.g.n. podmiotami zobowiązanymi do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości są Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego – w zależności od tego kto jest właścicielem nieruchomości w dniu wydania decyzji. Według przepisów ustawy fakt, że obecnie, Gmina W. jest właścicielem wywłaszczonej nieruchomości nie stanowi więc przeszkody w jej zwrocie, gdyż ustawodawca taki obowiązek nałożył również na jednostki samorządu terytorialnego, jeżeli dysponują ona prawem własności nieruchomości. W świetle przedstawionych wyżej rozważań fakt władania nieruchomościami - których część stanowią grunty objęte roszczeniem zwrotowym - przez Gminę W. na skutek nabycia tych gruntów przez Gminę nieodpłatnie i po dniu 1 stycznia 1998 r., nie stanowi ustawowej przeszkody, uniemożliwiającej skarżącym wystąpienie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, która uzasadniałaby umorzenie postępowania. Zważyć nadto należy, że dla ustalenia, czy wystąpiły przesłanki zbędności w rozumieniu art. 137 u.g.n. w pierwszym rzędzie organ winien był określić cel wywłaszczenia. W przypadku, gdy roszczenie zwrotowe, jak w niniejszej sprawie, dotyczy nieruchomości nabywanych na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości, to "cel określony w decyzji o wywłaszczeniu" o którym mowa w art. 136 ust. 3 u.g.n, wymaga zastosowania odmiennej, niż w przypadku nieruchomości wywłaszczonych na podstawie decyzji administracyjnej, metody ustalania "celu jej wywłaszczenia", a w "zasadzie celu nabycia". Oczywiście podstawowym źródłem ustaleń w tym zakresie powinna być umowa sprzedaży, o której mowa w art. 6 ustawy z 1958 r. W niniejszej jednak sprawie zawarta umowa sprzedaży nie precyzowała w sposób jednoznaczny i wystarczający celu nabycia. Brak było w niej bowiem konkretnych regulacji wyznaczających cel nabycia nieruchomości objętych wnioskiem o zwrot, które znalazły się w decyzji zatwierdzającej plan realizacyjny określający cel, na jaki nieruchomość była przeznaczona. Rozpoznając jednak wniosek o zwrot przedmiotowych nieruchomości Starosta nie odwzorował jednak działek nabytych od poprzedniczki skarżących względem planu realizacyjnego, co pozwoliłoby na ustalenie celu wywłaszczenia (wobec poszczególnych parcel). Zaniechanie z kolei ustalenia tejże podstawowej dla rozpoznania niniejszej sprawy kwestii stanowi to bez wątpienia o naruszeniu w toku prowadzonego postępowania pierwszoinstancyjnego przepisów art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1 i uzasadniało podjęcie przez organ II instancji decyzji kasacyjnej. Zważyć przy tym należy, że dopuszczalność podjęcia przez organ odwoławczy takiego orzeczenia jest ograniczona przez to, że art. 138 § 2 w związku z art. 136 dopuszcza wydanie decyzji kasacyjnej tylko wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Zagadnienie dopuszczalności podjęcia przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej może być zatem rozważane na płaszczyźnie postępowania wyjaśniającego (dowodowego), przeprowadzonego przez organ pierwszej instancji, co z kolei wymaga odniesienia się do wyznaczonego przepisami kodeksu zakresu postępowania dowodowego przed organem drugiej instancji. Przesłanki podjęcia przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia kasacyjnego nie mogą być bowiem rozpatrywane samoistnie bez związku z przewidzianymi w art. 136 obowiązkami organu odwoławczego w sferze postępowania wyjaśniającego. W konsekwencji należy przyjąć, że organ odwoławczy może powołać się na przepis art. 138 § 2 tylko wówczas, gdy wykaże, że przeprowadzenie przezeń dodatkowego postępowania wyjaśniającego w granicach wyznaczonych przez art. 136 nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. W sytuacji zatem gdy przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego przewidzianego w art. 136 umożliwiłoby temu organowi prawidłowe załatwienie sprawy, podjęcie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej z tym uzasadnieniem, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania w całości lub w znacznej części, jest równoznaczne z naruszeniem obu tych przepisów (por. M. Jaśkowska, A.Wróbel; Komentarz bieżący do art. 138 kodeksu postępowania administracyjnego; LEX/el. 2010). Ustalenie w niniejszej sprawie w sposób jednoznaczny i niebudzący wątpliwości celu wywłaszczenia (celu nabycia nieruchomości ) a następnie skonfrontowanie rzeczywistego wykorzystania z tym celem ma w świetle przywołanych powyżej rozważań istotne znacznie dla rozstrzygnięcia sprawy. W orzecznictwie podkreśla się, że cel wywłaszczenia (nabycia) należy rozumieć bardzo ściśle, gdyż wiąże się z nim zakaz przeznaczenia wywłaszczonych nieruchomości na inne cele. Dopóki więc nie zostanie ustalony cel nabycia działek będących przedmiotem roszczenia nie można ocenić przesłanek zbędności – chyba, że konieczność oceny tych przesłanek wyłączy norma ustawowa. W ocenie Sądu kwestii tej nie mógł wyjaśnić w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego organ II instancji, gdyż naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności postępowania. Co więcej, dla ustalenia przesłanek zbędności konieczne jest również ustalenie czy w realiach rozpoznawanej sprawy wystąpiła choćby jedna z przesłanek opisanych w art. 137 ust. 1 u.g.n, który stanowi, że nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo; 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Nie sposób przy tym zgodzić się z twierdzeniami organu I instancji, że została spełniona przesłanka z art. 137 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, gdyż wybudowanie części obiektów przewidzianych w planie realizacyjnym stanowiło jej realizację. Przyjęcie bowiem zbędności wywłaszczenia, o której mowa w tejże normie, zachodzi w razie pozostawienia nieruchomości w stanie niezmiennym, a zatem takim jak w czasie wywłaszczenia, bez rozpoczęcia prac związanych z robotami budowlanymi w rozumieniu przepisów prawa budowlanego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 kwietnia 2009 r., sygn. akt I OSK 581/08). Wobec zatem powyższego jedynie już ogólnikowe wskazanie przez organ I instancji na "Informację o stanie budowy wg stanu na dzień [...]r." ukazującej budynki i budowle, które w dacie wskazanej w dokumencie zostały wykonane nie może w żadnej mierze uzasadniać twierdzeń odnośnie zbędności wywłaszczenia, gdyż uzależnione jest ono od pozostawienia wywłaszczonej nieruchomości w stanie niezmiennym. Odnosząc się z kolei do określonej w art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. przesłanki zbędności wskazać należy, że Starosta Powiatu W. swoje ustalenia oparł na dokumencie wskazującym stan realizacji na dzień 31 lipca 1981 r., tj. dacie przypadającej przed upływem 10 lat od dnia, w którym decyzja wywłaszczeniowa stała się ostateczna, co też nie może być miarodajne, skoro ustawodawca określoną w tym przepisie zbędność warunkuje upływem 10 letniego terminu. Nie sposób nadto dokonać prawidłowej oceny zarządzenia Ministra Przemysłu Chemicznego i Lekkiego z dnia [...]r. (Nr [...] ), na mocy którego – zdaniem organu I instancji - zaniechano dalszej działalności przedsiębiorstwa państwowego "W. Przędzalnia Czesankowa w budowie przy ul. R. nr [...]", postanowiono o jej wykreśleniu z rejestru przedsiębiorców, a niezakończoną inwestycje przekazano innemu podmiotowi, gdyż brak jest tego dokumentu w aktach sprawy. Jego natomiast treść - w świetle powyższych uwag - może mieć istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy i wymaga wyjaśnienia jego osnowy. Opisana przez Starostę w sposób dość ogólny treść tegoż zarządzenia stanowiąca o przekazaniu rozpoczętej inwestycji na rzecz innego podmiotu sama w sobie nie może natomiast przesądzać o zaniechaniu realizacji przedmiotowej inwestycji, a jedynie ewentualnie o zmianie podmiotu ją wykonującego. Zważyć nadto należy, że organ I instancji nie wyjaśnił również jakie skutki dla realizacji planu wywłaszczenia miała decyzja Wojewódzkiego Biura Planowania Przestrzennego we W. z dnia [...] r. o wznowieniu budowy Przędzalni Czesankowej z przebudową na Przędzalnie Bawełny z wyłączeniem przyłączeń sieciowych. Przede wszystkich nie wskazał, czy mocą tegoż aktu działania administracji nastąpiła zmiana celu wywłaszczenia, skutkująca zbędnością wywłaszczenia, czy też nie, gdyż planowana zmiana mieściła się w granicach działania, o których mowa w decyzji zatwierdzającej plan realizacyjny. Brak porównania treści decyzji z dnia [...] r. i decyzji z dnia [...]r. uniemożliwia w istocie rozstrzygnięcie wątpliwości co do zmiany lub nie celu wywłaszczenia. Także wskazanie na fakt przekazania przedmiotowej inwestycji na rzecz R.S.W. "P.– K. – R." oraz związanego z nim wygaszania decyzji oddających grunty w trwały zarząd w żadnej mierze nie może określać przebiegu faktycznej realizacji inwestycji. Wymaga także podkreślenia, że dla ustalenia przesłanek zbędności w rozumieniu art. 137 u.g.n. konieczne jest również ustalenia aktualnego wykorzystania nieruchomości, a jednym z podstawowych dowodów w tym względzie są oględziny nieruchomości. Ze sporządzonego jednak w niniejszej sprawie protokołu oględzin przeprowadzonych w dniu [...]r. wynika, że nie zidentyfikowano w terenie jednej z działek nabytych od I. L., co też wyklucza możliwość ustalenia jej zagospodarowania i skonfrontowania z celem wywłaszczenia. Wskazuje też, że w toku prowadzonego postępowania organ I instancji nie ustalił w istocie faktycznego sposobu wykorzystania wszystkich gruntów, których dotyczy roszczenie o zwrot. Ponadto przeprowadzony dowód z oględzin wskazał, że na części wywłaszczonych gruntów (działka nr [...] AM- [...]) znajdują się drogi publiczne (ul. K. i P.), natomiast na ich części brak jest w ogóle zagospodarowania - nie jest prowadzona inwestycja. Z tak sformułowanej treści nie wynika jednak – jak słusznie zauważył Wojewoda – czy w realiach rozpoznawanej sprawy brak zagospodarowania oznacza brak na wskazanych działkach budynków i budowli, czy też oznacza brak zagospodarowania zgodnego z planem realizacyjnym zatwierdzonym decyzją numer [...] tj. zorganizowanego zespołu wzdłuż ulicy. Ustalenia zatem wymaga przewidywany przez plan realizacyjny sposób zagospodarowania w stosunku do działek aktualnie oznaczonych geodezyjnie numerami [...], [...], [...]i [...] AM – [...] oraz to czy ich zagospodarowanie odpowiada tym planom. Ponadto Wojewoda poprawnie skonstatował, że w wyniku dokonanych oględzin w stosunku do działek numer [...] i [...] AM – [...] organ I instancji ustalił jedynie stan prac prowadzonych na nieruchomości w dacie dokonania oględzin. Nie odniósł się już jednak w treści wydanej decyzji do stanu zagospodarowania tej nieruchomości w granicach czasowych określonych przez przepis art. 137 ust. 1 u.g.n, co też było konieczne. Jak już bowiem wskazano przepis art. 137 u.g.n. uzależnia uznanie nieruchomości za zbędną na cel jej wywłaszczenia od sposobu jego wykorzystania przez określony czas po nabyciu przez decyzję wywłaszczeniową waloru ostateczności, wskazując na terminy siedmio i dziesięcioletni. Istotne, a wręcz niezbędne dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest zatem to, czy w tak oznaczonym okresie nastąpiło, odpowiednio – rozpoczęcie oraz zakończenie realizacji celu wywłaszczenia. Obecny natomiast stan zagospodarowania działki może być w sprawie o jej zwrot istotny jedynie o tyle, o ile stanowi potwierdzenie, że teren w przeszłości, w określonych przez art. 137 granicach czasowych, został lub nie wykorzystany zgodnie z celem, na jaki dokonano wywłaszczenia (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 lutego 2008 r., sygn. akt IISA/Kr 1034/07). W świetle zatem wskazanych powyżej uchybień organu I instancji uznać należy, że Wojewoda słusznie skorzystał z art. 138 § 2 KPA albowiem uchylenie decyzji na skutek odwołania i przekazanie Staroście sprawy do ponownego rozpoznania stało się konieczne, gdyż rozstrzygnięcie niniejszej sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Co do zasady Sąd podziela przedstawiony w zaskarżonej decyzji i prezentowany w orzecznictwie pogląd, że niedopuszczalny jest zwrot wywłaszczonej nieruchomości stanowiącej drogę publiczną. Zakaz ten nie został wprost zawarty w przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami ale wynika z wykładni systemowej. Trzeba mieć bowiem na uwadze, że przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami - w tym również zasady dotyczące zwrotu wywłaszczonych nieruchomości - winne być stosowane tak, aby nie naruszały przepisów innych ustaw w zakresie gospodarowania nieruchomościami. Ustawodawca wprowadzając tę ogólną regułę w art. 2 w sposób jedynie przykładowy wskazał na inne ustawy, które mogą zawierać przepisy odrębne w zakresie gospodarowania nieruchomościami, którym przyznano pierwszeństwo w ich stosowaniu. Katalog innych ustaw przywołanych w art. 2 u.g.n. ma charakter otwarty o czym świadczy użycie zwrotu "w szczególności". Do owych innych ustaw należy niewątpliwie zaliczyć ustawę z dnia 21 czerwca 1985 r. o drogach publicznych. Zgodnie z art. 2a tej ustawy – obowiązującym od dnia 1 stycznia 1999 r. - drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa a drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy. Według przedstawionej regulacji, drogi publiczne zostały zaliczone do kategorii rzeczy o ograniczonym obrocie. W uchwale z dnia 13 października 2006 r. III CZP 72/06 OSNC 2007/6/85 Sąd Najwyższy wyjaśnił, że w myśl szerszej definicji, do wyłączonych z obrotu należą m.in. rzeczy publiczne extra commercium, które wprawdzie mogą być przedmiotem prawa własności, ale zastrzeżonego tylko dla podmiotów własności publicznej. Są one wyłączone z obrotu w sensie ekonomicznym i prawnym, co oznacza, że wprawdzie państwo lub jednostka samorządu terytorialnego są właścicielami rzeczy, lecz prawem tym nie mogą rozporządzać na rzecz innych podmiotów. Rzecz wyłączona z obrotu nie może być więc przedmiotem przeniesienia własności ani ustanowienia użytkowania wieczystego, nie może też w odniesieniu do takiej rzeczy, powstać roszczenie o ustanowienie tego prawa na rzecz osoby niebędącej podmiotem publicznym. Taka rzecz nie może być również przedmiotem posiadania, skoro mogłoby ono prowadzić do nabycia własności przez osobę, która nie może być jej właścicielem. W myśl art. 2a ustawy o drogach publicznych nikt inny, poza Skarbem Państwa lub jednostką samorządu terytorialnego, nie może być właścicielem drogi publicznej danej kategorii. Przenoszenie własności dróg publicznych na rzecz innych podmiotów niż wskazane w art. 2 a ww. ustawy jest więc po prostu niedopuszczalne. Zwrot wywłaszczonej nieruchomości powoduje restytucję prawa własności – skutkiem zwrotu są zmiany w sferze stosunków własnościowych. Tym samym w świetle art. 2 a ustawy o drogach publicznych, prawo do zwrotu musi doznawać ograniczenia, które wypływa z wyraźnej normy ustawowej. W przeciwnym wypadku, właścicielem gruntu zajętego pod drogę publiczną stałby się podmiot inny niż Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego, a to powodowałoby sytuację sprzeczną z prawem. W konsekwencji - jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny - wykładnia systemowa art. 136 ust. 3 u.g.n. uwzględniająca ograniczenia obrotu nieruchomościami zajętymi pod drogi publiczne który wynika z art. 2a ustawy o drogach publicznych, prowadzi do wniosku, że niedopuszczalne jest orzeczenie o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości, która w czasie orzeczenia o zwrocie jest częścią drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych (sygn. akt I OSK 361/08 z dnia 12 lutego 2009 r. CBOSA nsa.gov.pl). W przypadku zaistnienia takiej sytuacji – jak wynika z przywołanego orzeczenia NSA – nie istnieje również potrzeba badania przesłanek zbędności z art. 137 u.g.n. Odnosząc powyższe uwagi do rozpoznawanej sprawy stwierdzić wypada, że objęte wnioskiem o zwrot działki: [...] w części stanowiącej w 1975 r. działkę numer [...] AM –[...], [...], [...], [...], [...]i [...] AM-[...] stanowią aktualnie drogi publiczne, co też potwierdza znajdujące się w aktach sprawy pismo Zarządu Dróg i Utrzymania Miasta we W. wraz z załącznikami potwierdzającymi status dróg publicznych ww. działek. To z kolei skutkuje wyłączeniem tych nieruchomości z powszechnego obrotu. Jak bowiem wskazuje się w orzecznictwie wyłączeniu z powszechnego obrotu podlegają działki stanowiące drogi publiczne w rozumieniu ustawy o drogach publicznych. Według art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych, drogę stanowi budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiąca całość techniczno użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym. Skoro zatem z akt administracyjnych niniejszej sprawy wynika, że wskazane powyżej działki stanowią drogi publiczne w rozumieniu powyższej ustawy to brak jest podstaw do orzeczenia ich zwrotu ze względu na regulację art. 2a ustawy o drogach publicznych. Wobec zatem przedstawionych wyżej okoliczności Sąd uznał, że w przypadku nieruchomości stanowiących drogi publiczne brak jest możliwości dokonania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości – niezależnie od tego, czy istnieją przesłanki zbędności, o których mowa w art. 137 u.g.n. Słusznie nadto zakwestionował Wojewoda twierdzenia organu I instancji w kwestii odmowy zwrotu działek: nr [...] AM-[...] i nr [...]AM- [...] obr. P. Nie sposób bowiem zaaprobować argumentacji sprowadzającej się jedynie do wskazania, że dla obu działek zostały wydane decyzje o ustaleniu lokalizacji przedsięwzięć EURO, zgodnie z ustawą z dnia 7 września 2007 r. o przygotowaniu finałowego turnieju Mistrzostw Europy w Piłce Nożnej UEFA Euro 2012, bez przywołania i wyjaśnienia treści stosownych przepisów wykluczających możliwość zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Wobec tak sformułowanej tezy rzeczą organu I instancji było przedstawienie w uzasadnieniu jaki wpływ na możliwość zwrotu wywłaszczonej nieruchomości miały wydane decyzje o ustaleniu lokalizacji przedsięwzięcia Euro 2012 r. Zaniechanie natomiast w tej kwestii stanowi o naruszeniu art. 107 § 3 KPA. Przede wszystkim zważyć należy, że uzasadnienie faktyczne i prawne stanowi integralną część decyzji administracyjnej. Uzasadnienie faktyczne wskazuje fakty, które organ uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Strona postępowania ma bowiem prawo do uzyskania pełnego wyjaśnienia przesłanek, którymi kierował się organ wydając decyzję. Z uzasadnienia powinno wynikać, że organ rozpoznający konkretną sprawę przeprowadził dokładną analizę stanu faktycznego, ustalił wszystkie zaistniałe w sprawie okoliczności, które miały znaczenie dla podjęcia decyzji, a także wyjaśnił znaczenie zastosowanej normy prawnej. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie, uzasadnienie organu I instancji co do zasadności odmowy zwrotu działek: nr [...] AM-[...]i nr [...] AM- [...] obr. P. sprowadzało się w zasadzie tylko do lakonicznego wskazanie, że podjęte zostały w stosunku do nich decyzje o ustaleniu lokalizacji przedsięwzięć EURO i że nadany im został rygor natychmiastowej wykonalności, co też wyklucza ich zwrot. Zaniechano zatem w zupełności wyjaśnienia podstawy prawnej wraz z przytoczeniem przepisów prawa, z której wywiedziony został taki wniosek, co też nie pozwala przyjąć, że organ I instancji dokładnie i kompletnie przedstawił motywy podjętego rozstrzygnięcia. Godzi się przy tym wyjaśnić, że decyzja Wojewody o ustaleniu lokalizacji przedsięwzięć Euro 2012 wywołuje szereg skutków prawnych, także wywłaszczeniowych, w stosunku do właścicieli działek, na których stanie zamierzona inwestycja (art. 24 ust. 1 pkt 6 cyt. ustawy). Jeżeli w dacie wydania tej decyzji, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, przedmiotowe grunty były własnością Gminy W., to nie można z tego rozstrzygnięcia wyprowadzić skutku wywłaszczeniowego ( brak jest możliwości wywłaszczenia samej siebie przez Gminę W.). Zatem decyzje o lokalizacji przedsięwzięć Euro 2012 niosą ze sobą tylko takie rozstrzygnięcia, o jakich stanowią – natomiast odnośnie działek objętych postępowaniem zwrotowym, taka decyzja nie może z wyprzedzeniem przewidywać ich ponownego wywłaszczenia. Potencjalne przesunięcia własnościowe na tych terenach na skutek konstytutywnej decyzji (por. rozważania w tym przedmiocie powyżej) o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości są prawnie dopuszczalne. Reasumując, w razie stwierdzenia przesłanek do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, co nie jest w ocenianej sprawie administracyjnej przesądzone, zlokalizowanie na tych gruntach inwestycji związanych z EURO 2012 nie uniemożliwia zmian własnościowych. Prowadziło by to, co prawda do kłopotliwego, ale nie nierozwiązywalnego problemu pomiędzy właścicielem wzniesionych obiektów sportowych i zrestytuowanych właścicieli gruntu. Wątpliwe przy tym by jego rozwiązanie możliwe było na drodze administracyjnoprawnej, zwłaszcza wykluczone jest uczynienie ze wskazanego problemu, samoistnej, pozaustawowej przesłanki tamującej zwrot. Konkludując, uznać należy, iż zaniechanie należytego ustalenia przez organ I instancji okoliczności stanu faktycznego w zakresie przesłanek zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, w tym przede wszystkim celu nabycia nieruchomości i jego realizacji stanowiło wystarczającą przesłankę do uchylenia przez organ odwoławczy decyzji pierwszoinstancyjnej. Niewątpliwie bowiem kwestia ponownego, prawidłowego i niebudzącego wątpliwości określenia wystąpienia w realiach rozpoznawanej sprawy przesłanek warunkujący zwrot wywłaszczonej nieruchomości i związana z tym potrzeba przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części przekracza zakres uzupełniającego postępowania, które mógłby przeprowadzić organ II instancji. Mając zatem powyższe na względzie i kierując się dyspozycją z art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji.