I OSK 156/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łuczaj (spr.) Sędziowie NSA Anna Łukaszewska-Macioch del. WSA Monika Nowicka Protokolant Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 12 listopada 2009r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 października 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 503/08 w sprawie ze skargi J. W. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego w sprawie dotyczącej zwrotu nieruchomości 1. oddala skargą kasacyjną; 2. odstępuje od zasądzenia od J. W. na rzecz Ministra Skarbu Państwa zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wyrokiem z dnia 2 października 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 503/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. W. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] 2008 r. [...] w przedmiocie odmowy rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego w sprawie dotyczącej zwrotu nieruchomości. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd podał, iż zaskarżoną decyzją Minister Skarbu Państwa -po rozpatrzeniu wniosku J. W. o ponowne rozpatrzenie sprawy - utrzymał w mocy decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] 2007r. Nr [...], odmawiającą rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego powstałego w związku z postępowaniem administracyjnym prowadzonym przez Prezydenta Miasta K. jako Starostę Grodzkiego realizującego zadania administracji rządowej, w sprawie dotyczącej zwrotu nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 1,265ha, obręb [...] jedn. ewid. [...], niewykorzystanej na cel jej nabycia (wywłaszczenia), oznaczonej sygn. [...]. Minister Skarbu Państwa podał, że od dnia 11 lipca 2001 r. prowadzone jest w trybie art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, postępowanie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, położonej w K., działka nr [...] o pow. 1,265ha. Postanowieniem z dnia [...] 2004 r. Prezydent Miasta K. zawiesił postępowanie do czasu rozstrzygnięcia przez sąd cywilny zagadnienia wstępnego polegającego na ustaleniu zgodności z prawem czynności cywilnoprawnej - umowy z dnia [...] 1998 r. przenoszącej prawo własności przedmiotowej nieruchomości. Wyrokiem Sądu Apelacyjnego w Krakowie z dnia 4 grudnia 2007 r., sygn. akt I ACa 475/07 rozstrzygnięta została kwestia ważności umowy z dnia [...] 1998 r., która była zagadnieniem prejudycjalnym - stanowiącym zagadnienie wstępne w postępowaniu administracyjnym toczącym się przed Prezydentem Miasta K. Sąd Apelacyjny nie zakwestionował prawnej dopuszczalności przekazania przez Ministra Skarbu Państwa nieruchomości Skarbu Państwa w drodze darowizny lub tytułem wkładu na rzecz [...]. Wobec powyższego organ uznał, że brak jest podstaw do wypowiadania się przez organ administracji, tj. Ministra Skarbu Państwa w powyższej kwestii. Jednocześnie organ wskazał, że żądanie formułowane jako "spowodowanie przeniesienia własności nieruchomości z powrotem na rzecz Skarbu Państwa w celu ich zwrotu", nie jest wnioskiem o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego w rozumieniu przepisu art. 100 § 1 k.p.a., ale żądaniem określonego - kształtującego prawo, zachowania się organu poprzez podjęcie czynności faktycznych i prawnych związanych z cofnięciem darowizny uczynionej na rzecz [...]. Zdaniem organu powoływane we wniosku wyroki sądów administracyjnych, nie mają zastosowania w sprawie, wobec ustalenia przez sąd cywilny, że brak jest podstaw do twierdzenia, iż wywłaszczona nieruchomość została użyta na inny cel, niż cel, na który została wywłaszczona. Wydanie wyroku z dnia 4 grudnia 2007 r. spowodowało ustanie przesłanki do zawieszenia postępowania toczącego się przed Prezydentem Miasta K. W skardze na powyższą decyzję J. W. podniósł, że przedstawione w uzasadnieniu decyzji wnioski i poglądy są niezgodne z przepisami obowiązującego prawa, ostatecznymi wyrokami sądów administracyjnych pozostających w obrocie prawnym oraz ze stanem faktycznym sprawy. Zdaniem skarżącego wyrok z dnia 4 grudnia 2007 r. nie jest rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego w sprawie prowadzonej przez Prezydenta Miasta K. Zdaniem J. W. zaskarżona decyzja narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego - zasadę działania organów administracyjnych zgodnie z obowiązującym prawem (art. 6 k.p.a.), zasadę dochodzenia prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) oraz zasadę czynnego udziału stron w każdym stadium postępowania administracyjnego (art. 10 § 1 k.p.a.). W odpowiedzi na skargę Minister Skarbu Państwa wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę za nieuzasadnioną. Sąd wskazał, że "zagadnienie wstępne" to zagadnienie prawne o charakterze materialnym, które wyłoniło się w toku postępowania w sprawie administracyjnej i do którego rozstrzygnięcia nie jest właściwy organ prowadzący postępowanie, ale inny organ lub sąd i rozstrzygnięcie tego zagadnienia jest koniecznym warunkiem wydania decyzji przez organ administracji. Sąd podzielił stanowisko Ministra Skarbu Państwa, że pismo skarżącego z dnia [...] 2007 r., nazwane wnioskiem o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego, w istocie wniosku takiego nie zawiera. Zagadnieniem wstępnym w postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez Prezydenta Miasta K. jest kwestia ważności umowy z dnia [...] 1998 r., Rep. A. [...], którą Minister Skarbu Państwa, częściowo tytułem wkładu, a częściowo jako darowizna, przekazał na rzecz [...] prawo własności działek wraz z budynkami o łącznej powierzchni 12 ha 40 ar 74 m - wywłaszczonych pod budowę Szpitala XXX - lecia PRL, która rozstrzygana była przez Sąd Okręgowy w Krakowie. Postępowanie toczące się przed Sądem Okręgowym w Krakowie, wszczęte z powództwa J. W. o stwierdzenie nieważności wskazanej umowy z dnia [...] 1998 r., stanowiło podstawę do zawieszenia z urzędu - na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. - postępowania w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Z tych względów Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Sąd nie stwierdził także naruszenia przez organ art. 6, art. 7 i art. 10 § 1 k.p.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł J. W., reprezentowany przez radcę prawnego J. S. Wyrok zaskarżono w całości, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: 1) art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez błędną i niepełną ocenę materiału dowodowego zawartego w aktach sprawy i przyjęcie, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa; 2) art. 145 § 1 pkt 1 "c" p.p.s.a., poprzez przyjęcie, iż zaskarżone postanowienie nie narusza prawa i w konsekwencji niezastosowanie tego przepisu prawa. W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne J. W. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz zwolnienie skarżącego z kosztów postępowania kasacyjnego i nieobciążanie skarżącego kosztami na rzecz strony przeciwnej w przypadku oddalenia skargi. W ocenie skarżącego Sąd dokonał niewłaściwej i selektywnej oceny zawartego w aktach sprawy materiału dowodowego. W szczególności Sąd nie odniósł się do żadnego z faktów i argumentów podniesionych w skardze oraz w piśmie procesowym z dnia 15 września 2008 r. Skarżący przytoczył treść art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. i stwierdził, że prawo dopuszcza i przewiduje rozstrzyganie zagadnienia wstępnego przez inne organy administracyjne, a umieszczenie przez prawodawcę organu administracyjnego przed sądem oznacza, że to przede wszystkim na innym organie administracji państwowej ciąży obowiązek rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, które wyłoniło się podczas postępowania administracyjnego. Skarżący podał, iż w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się w sposób jednoznaczny na obowiązek podjęcia przez organy administracyjne, a w szczególności przez Skarb Państwa, właściwych czynności procesowych celem usunięcia przeszkody powodującej zawieszenie postępowania wynikającego z istnienia przesłanek zwrotu wywłaszczonych nieruchomości i z utraty przez te organy prawa własności z naruszeniem zakazu przewidzianego w art.136 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. J. W. zaznaczył, że w toku postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie stwierdzono spełnianie przez wywłaszczoną (nabytą) nieruchomość przesłanek zwrotu wynikających z przepisu art.137 ust.1 pkt.2 ustawy o gospodarce nieruchomościami (postanowienie Wojewody M. z dnia [...] 2004 r. nr [...]). Jednak zwrot tej nieruchomości okazał się niemożliwy do zrealizowania, gdyż została przekazana przez Skarb Państwa jako wkład na rzecz [...]celem kontynuacji budowy szpitala, na cel którego została wywłaszczona. Fundacja budowy szpitala nie kontynuowała i od 2005 roku pozostaje w stanie likwidacji. Jeszcze przed postawieniem Fundacji w stan likwidacji J. W. wniósł do Sądu Okręgowego pozew o uznanie umowy przekazania jego dawnej nieruchomości przez Skarb Państwa na rzecz Fundacji za nieważną. Skarżący podkreślił, że wnosząc pozew do Sądu Okręgowego w Krakowie, nie zwracał się o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego w tej sprawie. W czasie wniesienia pozwu organy administracyjne nie ustaliły jeszcze przesłanki zbędności przedmiotowej nieruchomości na ceł jej wywłaszczenia. Sąd Okręgowy w Krakowie i Sąd Apelacyjny w Krakowie nie rozstrzygały zagadnienia wstępnego, ponieważ przesłanka zbędności nieruchomości na cel jej wywłaszczenia nie była przez te sądy w ogóle rozpatrywana i nikt nie zwracał się do tych sądów o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego. Faktu, że sądy te odmówiły uznania umowy przekazania nieruchomości za nieważną w żadnym przypadku nie można potraktować jako rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego w tej sprawie. Zagadnieniem wstępnym do rozstrzygnięcia w tej sprawie jest przywrócenie władania Skarbu Państwa nad przedmiotową nieruchomością spełniającą przesłanki zwrotu, a nie jak twierdzi Sąd pierwszej instancji kwestia ważności umowy z dnia [...] 1998 r., Rep. A. [...]. Skarżący prawidłowo i w sposób uprawniony sformułował wniosek o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego skierowany do Ministra Skarbu Państwa sugerując równocześnie możliwy i realny, prawnie uzasadniony, sposób załatwienia tego wniosku. Oddalając skargę Sąd naruszył w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy art.151 poprzez jego niewłaściwe zastosowanie oraz art. 145.§1 pkt 1 "c" p.p.s.a. poprzez niezastosowanie. W piśmie procesowym z dnia 26 października 2009 r., pełnomocnik skarżącego wskazał, iż Sąd Najwyższy wyrokiem z dnia 9 lipca 2009 roku, sygn. akt III CSK 182/09, oddalił skargę kasacyjną J. W. od wyroku Sądu Apelacyjnego w Krakowie z dnia 4 grudnia 2007 roku, sygn. akt I ACa 475/07; nadto Wojewoda M. decyzją z dnia [...] 2009r. nr [...] uchylił decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] 2004 r. nr [...] orzekającą o odmowie zwrotu przedmiotowej nieruchomości - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 18 września 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 1011/09 uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody M.. Nadto skarżący powołał się na motywy zawarte w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 25 września 2009 r. II Sa/Kr 1147/09 ( dotyczącym innych nieruchomości ), iż organ administracji powinien zawiesić postępowanie w sprawie zwrotu nieruchomości i podjąć wszelkie dopuszczalne środki prawne zmierzające do odzyskania własności nieruchomości, a po odzyskaniu władztwa nad nieruchomością podjąć zawieszone postępowanie i uruchomić procedurę zwrotu nieruchomości na rzecz osób uprawnionych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Skarbu Państwa wniósł o jej oddalenie. W ocenie organu wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego jest prawidłowy, a zarzuty skargi kasacyjnej są chybione. Organ podkreślił, iż wniosek skarżącego z dnia 23 kwietnia 2007 r. o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego takiego żądania nie zawierał, bowiem wnioskodawca nie sprecyzował takiego zagadnienia. Domaganie się przez skarżącego podjęcia określonych czynności faktycznych, czy też innych działań, które w szczególności nie dotyczą kwestii, która pojawiła się w toku postępowania nie może być uznane za zagadnienie wstępne. Zagadnieniem wstępnym nie jest uznawane przez skarżącego za możliwe działanie Ministra Skarbu Państwa w postaci spowodowania przeniesienia (przejęcia) własności przedmiotowych nieruchomości z powrotem na rzecz Skarbu Państwa. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Oznacza to związanie zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej. A zatem, zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia. Zaskarżonemu wyrokowi nie można skutecznie przypisać zarzutu naruszenia tak art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. jak i art. 151 p.p.s.a. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ustawa nie wymaga w tym przypadku, aby naruszenie przepisów postępowania miało wpływ na wynik sprawy. Wystarczy uznanie, że uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy (por. A. Kabat [w:] B.Dauter, B. Gruszczyński, A.Kabat, M.Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze 2005, s. 337). A zatem, aby Sąd pierwszej instancji mógł zastosować ten przepis ustawa wymaga stwierdzenia, iż organ administracji dopuścił się "innego naruszenia przepisów postępowania" i naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Pamiętać należy, iż przepis art. 145 p.p.s.a., podobnie jak przepis art. 151 p.p.s.a., łączy sposób rozstrzygnięcia sprawy ze stosowaniem przepisów prawa materialnego lub przepisów regulujących postępowanie administracyjne. Dlatego dla pełnego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia niezbędne jest odniesienie się także do tych przepisów. I tak też uczynił Sąd pierwszej instancji. Oceniając prawidłowość zaskarżonego aktu Sąd zobligowany jest uwzględnić stan prawny obowiązujący w dacie jego wydania. Dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia w tak zakreślonej kognicji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zasadnie uznał, że w sprawie nie wystąpiła przesłanka określona w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W myśl art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Pod pojęciem " zagadnienia wstępnego " rozumie się sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego. Oznacza to, że bez rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji w danej sprawie jest niemożliwe. A zatem, musi więc istnieć związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym. W przypadku braku takiego związku zawieszenie postępowania na tej podstawie nie jest dopuszczalne. Z tych względów organ, przed którym toczy się postępowanie w sprawie głównej musi ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym. O takiej zależności przesądza treść przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej. Powyższa zależność musi być bezpośrednia. Gdy w sprawie wyłania się zagadnienie, które wykazuje jedynie pośredni związek z rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji, nie ma ono charakteru zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Mogą wiązać się z nim określone skutki, ale powstanie takiego zagadnienia nie rodzi obowiązku zawieszenia postępowania administracyjnego. W niniejszej sprawie J. W. w treści przepisu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. upatruje obowiązek i kompetencję Ministra Skarbu Państwa do rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, jakim jest - według skarżącego - "przejęcie we władanie wywłaszczonej nieruchomości spełniającej przesłanki zwrotu", a więc doprowadzenie do stanu, gdy Skarb Państwa odzyska własność przedmiotowej nieruchomości. Takie żądanie skarżącego zostało zgłoszone we wniosku o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego, a to oznacza, że tak Minister Skarbu Państwa jak i Sąd pierwszej instancji nie miały uprawnień do zmiany wyraźnie sformułowanego żądania. Określenie żądania należy do strony, a gdy żądanie to nie zostało dostatecznie jasno sformułowane, organ administracji publicznej ma jedynie prawo wezwać stronę do jego skonkretyzowania. Rację ma zatem J. W., że Minister Skarbu Państwa i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie miały uprawnień do "zmiany" żądania skarżącego. Powyższa konstatacja pozostaje jednak bez wpływu na wynik sprawy, a to z poniższych względów. Skarżący J. W. zdaje się nie dostrzegać, iż inną kwestią jest zawieszenie postępowania administracyjnego, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd a inną rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego. Przepis art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., powołany przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną, ustanawia przesłanki zawieszenia postępowania administracyjnego. Przepis ten nie stanowi natomiast podstawy prawnej rozstrzygania przez określony organ zagadnienia wstępnego. W tym stanie rzeczy jedynie ubocznie zaznaczyć należy, że zgodnie z art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm. - dalej u.g.n.) materialnoprawną przesłanką zwrotu wywłaszczonej nieruchomości na rzecz jej byłego właściciela lub następcy prawnego jest zbędność nieruchomości na cel wywłaszczenia. Podstawowe znaczenie w postępowaniu zwrot wywłaszczonej nieruchomości ma zatem ustalenie, czy wywłaszczona nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Nawet jeśli nieruchomość nie pozostaje we władaniu Skarbu Państwa, a nie zachodzą przeszkody, o których mowa w art. 229 u.g.n., złożenie przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie wyłącza powinności organu administracji, do którego wpłynął wniosek, przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia, o której mowa w art. 137 ustawy. Okoliczność, że Skarb Państwa lub gmina nie władają wywłaszczoną nieruchomością, ma tylko takie znaczenie, że organ orzekający nie może do czasu przejęcia jej we władanie wydać decyzji orzekającej o zwrocie. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym podziela stanowisko prezentowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, iż w przypadku, gdy Skarb Państwa lub gmina z naruszeniem zakazu przewidzianego w art. 136 ust. 1 u.g.n. utraciły własność wywłaszczonej nieruchomości, to przede wszystkim na organie spoczywa obowiązek doprowadzenia do stanu, w którym Skarb Państwa lub gmina na powrót władają i są właścicielami nieruchomości podlegającej zwrotowi. Do czasu zakończenia takich działań postępowanie w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości powinno zostać zawieszone na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. ( por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 sierpnia 2006r., sygn. akt I OSK 879/05 - LEX nr 266491, z dnia 26 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 491/07 - LEX nr 505428, z dnia 28 stycznia 2009r., sygn. akt I OSK 219/08, z dnia 6 listopada 2008r., sygn. akt I OSK 1477/07 - Centralna baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; uchwała Sądu Najwyższego z dnia 22 grudnia 1993 r. o sygn. akt III AZP 24/93 ). Jeżeli zatem rozstrzygnięcie sprawy o zwrot wywłaszczonej nieruchomości stało się zależne od wcześniejszego doprowadzenia stosunków prawnych do stanu, w którym wykonalna stanie się decyzja o zwrocie nieruchomości, to zastosowanie znajduje w sprawie instytucja zawieszenia postępowania administracyjnego przewidziana w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie było postanowienie w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości ( o zawieszeniu lub odmowie zawieszenia ), ani decyzja w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości ( o zwrocie lub odmowie zwrotu ), ale postanowienie Ministra Skarbu Państwa odmawiające rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego. Skarżący J. W. we wniosku z kwietnia 2007r. nie domagał się zawieszenia postępowania w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., lecz wnosił "zgodnie z art. 100 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego, które wyłoniło się w toku postępowania administracyjnego prowadzonego przez Prezydenta Miasta K. jako Starosty Grodzkiego realizującego zadania z zakresu administracji rządowej w sprawie dotyczącej zwrotu nieruchomości niewykorzystanej na cel ich nabycia (wywłaszczenia), oznaczonej [...]". Powołując się na art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., J. W. wskazywał, iż skoro do rozstrzygnięcia zagadnienia prawnego o charakterze materialnym, które wyłoniło się w toku postępowania administracyjnego, właściwy jest inny organ administracji lub sąd, to również i inny organ administracji, jeżeli jest to możliwe, może rozstrzygnąć kwestię zagadnienia wstępnego. W niniejszym przypadku - zdaniem skarżącego - Minister Skarbu Państwa, jeśli jest w stanie wyrażać zgodę na sprzedaż nieruchomości Fundacji i całkowicie kontroluje nieruchomości będące we władaniu likwidowanej [...] ( mając większość swoich przedstawicieli w jej Radzie Nadzorczej ), to tym samym jest w pełni zdolny do rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego polegającego na przejęciu we władanie wywłaszczonej nieruchomości spełniającej przesłanki zwrotu, co pozwoli uniknąć kosztownego procesu cywilnego. Wbrew jednak stanowisku skarżącego, przepis art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. nie daje kompetencji określonemu organowi administracji publicznej do rozstrzygania zagadnienia wstępnego, gdyż - jak już wyżej wskazano - nie stanowi podstawy prawnej rozstrzygania przez określony organ zagadnienia wstępnego, lecz jedynie do zawieszenia postępowania administracyjnego. Podstawa materialnoprawna do rozstrzygnięcia danego zagadnienia wstępnego ( załatwienia takiej sprawy ) przez organ administracji publicznej musi wynikać z przepisów ustawy. W niniejszej sprawie Minister Skarbu Państwa nie posiada kompetencji do wydania orzeczenia (decyzji / postanowienia ) skutkującego odzyskaniem przez Skarbu Państwa własności przedmiotowej nieruchomości. Odrębnym zagadnieniem jest kwestia ważności umowy z dnia [...] 1998 r., Rep. A. [...], będąca we właściwości sądów powszechnych jak też możliwość podjęcia innych działań prawnych na gruncie prawa cywilnego, handlowego. Z tych względów nie można podzielić zarzutów skargi kasacyjnej o naruszeniu przez Sąd pierwszej instancji art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz art. 151 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oddalił skargę kasacyjną. Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.