II SA/Gl 1283/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Sędziowie Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), Protokolant Starszy referent Anna Cyganek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 kwietnia 2009 r. sprawy ze skargi Z. M. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Z. z dnia [...] r. nr [...], 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia [...] r. skarżący Z. M. zwrócił się do Starostwa Powiatowego w Z. o zwrot działki nr [...] k.m. [...] usytuowanej przy ulicy strumień w Z. w związku z nabyciem spadku po zmarłej J. T. W uzasadnieniu wskazał, iż istniejący stan prawny powstał w wyniku odłączenia części gruntu od działki oznaczonej w księdze wieczystej nr kw [...] o powierzchni [...] m2 . W wyniku tego powstały dwie działki: jedna o powierzchni [...] m 2 (nr [...]) i druga o powierzchni [...] m 2 (nr [...]), z których mniejszą na mocy decyzji Prezydenta Miasta Z. z dnia [...]r. pozostawiono dotychczasowej właścicielce tj. J. T. Swój wniosek skarżący w piśmie z dnia [...]r. rozszerzył o zwrot również działki nr [...] i nr [...]. Wskazać przy tym przyjdzie, że postępowanie w przedmiotowej sprawie wszczęte zostało jeszcze przed śmiercią byłej właścicielki J. T., która wnioskiem z dnia [...]r. zwróciła się do Urzędu Rejonowego w Z. o zwrot nieruchomości. Starosta Powiatowy w Z. decyzją z dnia [...]r. wydaną na podstawie art. 142 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 261, poz. 2603 z 2004 r. z późn. zm.), zwaną dalej u.g.n., umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie zwrotu nieruchomości położonej w Z. oznaczonej nr geodezyjnym [...] k.m. [...]. W jej uzasadnieniu wskazał, iż decyzją Prezydenta Miasta Z. z dnia [...]r. wywłaszczono na rzecz Skarbu Państwa część nieruchomości od J. T., w skład której wchodziła m.in. działka nr [...] k.m. [...] położona w Z., co zostało ustalone w trakcie prowadzonego postępowania. Organ podniósł, iż z zebranych informacji i akt sprawy wynika, że aktem notarialnym nr rep. [...] z dnia [...]r. Gmina Z. sprzedała E. S. ww. działkę. Wobec powyższego w przypadku zbycia nieruchomości w drodze cywilnej na rzecz osoby trzeciej brak jest podstawy prawnej do wydania decyzji administracyjnej o zwrocie takiej nieruchomości. W wyniku rozpoznania odwołania złożonego przez skarżącego Wojewoda [...] decyzją z dnia [...]r. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż wobec uznania, iż nie mają zastosowania przepisy wyłączające roszczenie o zwrot nieruchomości, obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie jest ustalenie, czy zostały spełnione materialnoprawne przesłanki dokonania zwrotu. Nadto w ocenie organu II instancji, w niniejszej sprawie przymiot strony ma także aktualny właściciel spornej nieruchomości, a zatem winien on zostać uczestnikiem postępowania, mieć w nim zapewniony udział i winna mu zostać doręczona decyzja. Dodatkowo podniósł, iż przedmiot postępowania wyznacza treść żądania strony. W trakcie postępowania wnioskodawca rozszerzył swój pierwotny wniosek, domagając się także zwrotu działki nr [...] i nr [...], natomiast organ I instancji orzekł tylko w sprawie zwrotu działki nr [...], w żaden zaś sposób nie odnosząc się do pozostałej części nieruchomości. Dlatego też nie można mówić, iż postępowanie jest bezprzedmiotowe. Starosta Z. po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z dnia [...]r. orzekł o odmowie zwrotu na rzecz Z. M. spadkobiercy po J. T. nieruchomości - działki nr [...] o pow. [...] m2 k.m. [...] oraz działek nr [...] o pow. [...] m2 i nr [...] o pow. [...] m2 położonych w Z., stanowiących część nieruchomości położonej w Z., oznaczonej dawnym numerem geodezyjnym [...] k.m. [...] wywłaszczonej decyzją Prezydenta Miasta Z. z dnia [...]r. nr [...] od J. T. Jako podstawę rozstrzygnięcia wskazał art. 142, art. 9a w zw. z art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1 pkt 2, ust. 2 i art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 104 i 156 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U Nr 98, poz. 1071 z 2000 z późn. zm.). W uzasadnieniu podniósł, iż J. T. była właścicielką niezabudowanej działki położonej w Z. pomiędzy ulicami [...] i [...], oznaczonej na mapie [...] numerem [...] o pow. [...] m2 . Nieruchomość ta weszła w skład osiedla domów jednorodzinnych "[...]" i została objęta decyzją Prezydenta Miasta Z. z dnia [...]r., nr [...] o ustaleniu terenu budowlanego i jego podziale na normatywne działki budowlane, ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym [...] w K. nr [...], poz. [...] z dnia [...]r. Zgodnie z rejestrem ewidencji gruntów działka nr [...] miała powierzchnię [...] m2, natomiast w księdze wieczystej nr [...] figurowała powierzchnia [...] m2 . W wyniku podziału geodezyjnego z powyższej nieruchomości zostały utworzone dwie działki budowlane ozn. nr [...] o pow. [...] m2 i nr [...] o pow. [...] m2. Powstała różnica powierzchni działki była wynikiem rozgraniczeń wykonanych na gruncie w [...]r. w związku z przygotowaniem podkładów kartograficznych dla projektowanego ówcześnie osiedla "[...]" . Wpisu do kw nr [...] dokonano w roku [...] czyli przed nowymi pomiarami. Poza tym organ podniósł, iż część przedmiotowej działki najprawdopodobniej zajęto pod regulację ulic [...] i [...] - co miało miejsce po roku [...] - pomiędzy którymi jest działka J. T. Wyżej wskazana samowolnie ogrodziła swoją nieruchomość zajmując część sąsiednich działek budowlanych, będących własnością Skarbu Państwa. Usytuowana przy ulicy [...] działka nr [...] stanowiła już wówczas wieczyste użytkowanie, jako działka zamienna wywłaszczonemu pod osiedle [...] L. M. J. T. nie wyraziła zgody na dobrowolne przesunięcie ogrodzenia do faktycznej granicy swojej nieruchomości, w związku z czym wprowadzono zmiany do projektu podziału osiedla "[...]" tj. przesunięto granice działki nr [...], a co za tym idzie również działek nr [...] i [...], przyjmując niezmienną powierzchnię działki nr [...]. Dodatkowe rozgraniczenie spowodowało powiększenie powierzchni działek ozn. nr [...] i [...] o bezpodstawnie zajęty teren Skarbu Państwa przez J. T. W związku z powyższym działka nr [...]- dotychczas o pow. [...] m2 - obecnie posiada pow. [...] m2 , natomiast działka nr [...]-dotychczas o pow. [...] m2 - obecnie posiada pow. [...] m2. Organ I instancji zwrócił również uwagę, iż zaproponowano byłej właścicielce zatrzymanie jednej działki budowlanej - zachowując istniejące ogrodzenie. Do ewentualnego nadania drugiej działki budowlanej brakowało powierzchni, ewentualnie dwóch działek o powierzchni sprzed zmiany planu, jednakże wówczas J. T. byłaby zobowiązana do przesunięcia ogrodzenia do granic swojej nieruchomości. J. T. nie przystała na żadną z przedstawionych propozycji oraz nie przyjęła do wiadomości, iż działka nr [...] posiada pow. [...] m2, a nie [...] m2 jak również, że nieprawidłowo ogrodziła swoją nieruchomość. W związku z powyższym, Prezydent Miasta Z. decyzją z dnia [...]r. nr [...] stwierdził na rzecz J. T. własność działki budowlanej ozn. nr [...] o pow. [...] m k.m. [...], natomiast decyzją z dnia [...]r. nr [...] nadał jej matce W. G. działkę ozn. nr [...] o pow. [...] m2. Z kolei pas gruntu pomiędzy granicami powyższych działek, stanowiący mienie Skarbu Państwa Prezydent Miasta zdecydował wydzierżawić ww. osobom, jednocześnie informując strony, iż w przypadku uchylania się od zawarcia umowy dzierżawy zostanie naliczona należność za bezumowne korzystanie z terenu Skarbu Państwa. Od powyższych decyzji odwołanie złożyły J. T. i W. G., jak również złożyły rezygnację z nadania działki budowlanej nr [...] o pow. [...] m 2 dla W. G. W końcowym efekcie decyzją Prezydenta Miasta Z. z dnia [...]r. nr [...] nr [...] z dn. [...]r. z nieruchomości położonej przy ulicy [...] w Z. ozn. Nr [...] o pow. [...] m 2 k.m. [...] została wywłaszczona część działki o powierzchni [...] m 2 na zasadach ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach oraz na podstawie ustawy o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości. Natomiast na podstawie decyzji Prezydenta Miasta Z. z dnia [...]r. J. T. otrzymała na własność działkę nr [...], która stanowi pozostałą część ww. działki nr [...]. Nieruchomość będąca przedmiotem postępowania została skomunalizowana, a następnie aktem notarialnym z dnia [...]r. repertorium [...] nr [...] działki położone w Z., stanowiące własność Gminy Z., oznaczone nr geodezyjnym [...],[...],[...] o łącznej powierzchni [...] m2 zostały sprzedane E. S. Z powyższą decyzją nie zgodził się skarżący i pismem z dnia [...]r. złożył od niej odwołanie. Zaskarżonej decyzji zarzucił brak wskazania przez organ jakichkolwiek podstaw prawnych w postaci przepisów ustawowych lub orzecznictwa dotyczącego rozpatrywanej problematyki oraz brak rozstrzygnięcia odnośnie zasadności roszczenia o zwrot, które jest niezbędne dla dochodzenia roszczeń na drodze cywilnoprawnej. Zdaniem Z. M. w rozpatrywanej sprawie całkowicie pominięto zagadnienia wchodzące w zakres postępowań zwrotowych. Organ I instancji nie udzielił odpowiedzi na podstawowe kwestie niniejszego postępowania, a mianowicie czy wywłaszczona nieruchomość stała się zbędna w związku z brakiem realizacji tego celu w konkretnie określonym ustawowo terminie i czy nie zachodzi negatywna przesłanka zwrotu, o której mówi art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Skarżący podniósł również, iż sprzedaż po wejściu w życie aktualnie obowiązującej ustawy o gospodarce nieruchomościami i na dodatek po wszczęciu postępowania o zwrot nie ma znaczenia, tym samym organ prowadzący postępowanie nie może od takiej sytuacji uzależniać rozstrzygnięcia sprawy oraz wiązać z tym jakichkolwiek skutków. Podstawą orzekania o zwrocie jest przecież, w opinii skarżącego, sytuacja nieruchomości - jej stan prawny i faktyczny - w dniu złożenia wniosku o zwrot. Skarżący dodał także, iż problem tzw. "przesuwania działek" sprowadzał się w istocie do nałożenia fragmentu mapy geodezyjnej nr [...] na mapę [...] i dotyczył wąskiego pasa gruntu pomiędzy ulicami [...] a [...] na granicy nieruchomości J. T. z działkami [...] i [...]. W związku z czym żadnego zajęcia pod ulicę nie było i zostało to rozstrzygnięte przed wywłaszczeniem oraz potwierdzone w trakcie postępowania zwrotowego jeszcze w latach dziewięćdziesiątych. Skarżący podniósł również, iż korekta działek [...] i [...] była przywróceniem stanu prawidłowego zgodnego z prawem, albowiem działka [...] została skorygowana jeszcze przed wydaniem decyzji wywłaszczeniowej i niezwłocznie po tej korekcie formalnie włączona do działki nr [...]. Odnośnie działek nr [...] i [...], w ocenie skarżącego, również powinny zostać, podobnie jak działka [...] z [...] scalone z działką [...] poprzez włączenie. Na koniec wskazał, iż nigdy nie zawężał ani nie rozszerzał swojego roszczenia, albowiem postępowanie od początku dotyczyło całej wywłaszczonej nieruchomości. Po rozpoznaniu ww. odwołania Wojewoda [...] decyzją z dnia [...]r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu i instancji. W jej uzasadnieniu wskazał, iż zgodnie z art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami roszczenie o zwrot nie przysługuje jeśli przed dniem wejścia w życie ustawy tj. 1 stycznia 1999 r. nieruchomość została sprzedana lub ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osób trzecich, a prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. A zatem wobec faktu, iż przedmiotowa nieruchomość została sprzedana po 1 stycznia 1999 r. ww. przepis nie ma zastosowania. Dodatkowo organ podniósł, iż zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest możliwy w dwóch przypadkach: gdy nieruchomość stała się zbędna w rozumieniu art. 137 ustawy oraz gdy aktualny w chwili orzekania stan prawny nieruchomości nie stanowi przeszkody dla jej zwrotu poprzedniemu właścicielowi. Podkreślił także, iż okoliczność czy przedmiotowa nieruchomość jest wykorzystywana zgodnie z celem na jaki została wywłaszczona czy też wykorzystano ją na inny cel bądź w ogóle nie wykorzystano nie może mieć znaczenia dla wyniku sprawy, skoro sam fakt utraty władania tą nieruchomością przez podmiot publicznoprawny stanowił negatywną przesłankę dla orzeczenia o jej zwrocie. Nie sposób bowiem, orzec o zwrocie nieruchomości, która znajduje się już całkowicie poza dyspozycją organu. Wskazał przy tym na wyrok NSA z dnia 11 sierpnia 1998 r., sygn. akt IV SA 1687/96 oraz z dnia 27 czerwca 1991 r. sygn. akt SA/Ka 60/9. Dodatkowo organ zwrócił uwagę na fakt, iż dla oceny zgodności z prawem decyzji zwrotu nieruchomości nie ma znaczenia to, że wniosek o zwrot został złożony jeszcze przed sprzedażą nieruchomości na rzecz osoby trzeciej, bowiem organ zobligowany jest brać pod uwagę aktualny stan faktyczny i prawny. Sytuacji takiej nie przewidział ustawodawca ustanawiając generalny zakaz użycia nieruchomości wywłaszczonej na inny cel, niż na który nastąpiło wywłaszczenie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, jak również w dalszych pismach procesowych, skarżący zakwestionował powyższą decyzję, podtrzymując przy tym argumenty podnoszone w toku postępowania i w odwołaniu od decyzji I instancji. Dodatkowo na ich poparcie przytoczył szereg orzeczeń sądów administracyjnych oraz stanowisko doktryny. Zarzucił przewlekłość postępowania wskazując, że gdyby było prowadzone terminowo, to orzeczenie o zwrocie nieruchomości zapadłoby przed jej sprzedażą. Zaznaczył, że w sprawie orzekał Starosta Powiatu Z., który w dacie sprzedaży nieruchomości był Prezydentem Miasta Z. i reprezentował Gminę w umowie sprzedaży. Zwrócił uwagę, iż na skutek jego powództwa o stwierdzenie nieważności umowy sprzedaży, Sąd Rejonowy w Z. wyrokiem z dnia [...]r., sygn. akt [...], oddalił powództwo, a następnie Sąd Okręgowy w C. wyrokiem z dnia [...]r., sygn. akt [...], oddalił apelację. Z uzasadnienia tych orzeczeń wynika w jego ocenie, że powództwo było przedwczesne, albowiem nie zostały w sposób jednoznaczny ustalone przesłanki zwrotu nieruchomości w postępowaniu administracyjnym. Sądy orzekające w tej sprawie poddały również w wątpliwość możliwość korzystania ze skarżącego z prawa wytoczenia powództwa o ustalenie w sytuacji, gdy nie zostało zakończone postępowanie administracyjne w przedmiocie zwrotu nieruchomości. Dopiero po zakończeniu postępowania administracyjnego możliwe będzie rozważenie roszczeń powoda. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o oddalenie skargi powtarzając przy tym twierdzenia podnoszone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Kontrolowana w niniejszej sprawie decyzja, jak również poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji, wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa, skutkującym koniecznością ich uchylenia. Naruszenie to dotyczy zarówno przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jak również prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania. Na wstępie zgodzić się przyjdzie z tym zarzutem skarżącego, który dotyczy wyłączenia Starosty Z. od udziału w postępowaniu w niniejszej sprawie. W dacie orzekania przez ten organ Starostą Z. był (i jest do nadal) R. M. Ta sama osoba w dacie sprzedaży spornej nieruchomości ([...]r.) była Prezydentem Miasta Z. i reprezentowała Gminę Z. przy zawieraniu umowy sprzedaży. Do dnia sprzedaży Gmina Z. była (a w zasadzie powinna była być) stroną postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Zgodnie z art. 24 § 1 pkt 4 kpa pracownik organu polega wyłączeniu m.in. w sprawie, w której był przedstawicielem jednej ze stron. Okoliczność, że w dacie orzekania Gmina Z. nie posiadała już przymiotu strony pozostaje przy tym bez znaczenia, albowiem powołany przepis odnosi się również do stanów przeszłych, które miały miejsce w tym konkretnym postępowaniu. Niezależnie od tej przesłanki wyłączenia, Starosta Z. podlegał również wyłączeniu z urzędu w oparciu o art. 24 § 3 kpa. W ocenie Sądu jest bowiem oczywiste, że okoliczności sprawy, a w szczególności tożsamość obecnego Starosty i ówczesnego Prezydenta Miasta, wywołują wątpliwości co do jego bezstronności. W takiej sytuacji Wojewoda winien był z urzędu wyłączyć go od udziału w sprawie. Z obowiązku wyłączenia Starosty nie zwalnia okoliczność, że decyzje i pozostałe pisma w sprawie były podpisywane przez osoby inne, niż sam Starosta. Osoby te działały bowiem z jego upoważnienia. Mając na uwadze powyższe, jak również pozycję, jaką z mocy prawa zajmuje starosta w systemie organów administracji publicznej, wyłączeniu podlegać będą wszyscy podlegli Staroście Z. pracownicy, co skutkować będzie koniecznością wyznaczenia przez Wojewodę innego organu do załatwienia sprawy. Już z samych powyższych względów decyzje organów obu instancji podlegały uchyleniu na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.s.a., albowiem zgodnie z art. 145 § 1 pkt 3 kpa wydanie decyzji przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu, stanowi podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Przechodząc natomiast do merytorycznej oceny kontrolowanych decyzji stwierdzić przyjdzie, iż wydane one zostały bez wyjaśnienia, czy w istocie w stosunku do spornej nieruchomości służy skarżącemu roszczenie o jej zwrot. Ustalenie tej okoliczności jest podstawowym zadaniem organu w postępowaniu w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości bez względu na to, jaki w efekcie będzie ostateczny wynik sprawy. Zauważyć bowiem należy, że zgodnie z art. 136 ust. 3 u.g.n. materialnoprawną przesłanką zwrotu wywłaszczonej nieruchomości na rzecz jej byłego właściciela lub następcy prawnego jest zbędność nieruchomości na cel wywłaszczenia. Takiego materialnoprawnego wymogu nie stanowi zaś kwestia władania nieruchomością. Podstawowe znaczenie dla toku postępowania ma zatem ustalenie, czy wywłaszczona nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, a więc czy w dniu złożenia przez uprawnionego wniosku został zrealizowany cel wskazany w decyzji wywłaszczeniowej. Natomiast to, iż Skarb Państwa lub gmina nie władają wywłaszczoną nieruchomością, ma tylko takie znaczenie, że organ orzekający nie może do czasu przejęcia jej we władanie wydać decyzji pozytywnej, tj. orzekającej o zwrocie. Takie stanowisko znalazło poparcie w dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych, a jego konsekwencją jest obowiązek organu do przeprowadzenia postępowania w sposób pozwalający na ustalenie przesłanek z art. 136 ust. 3 u.g.n. (por. wyroki NSA z dnia 29 sierpnia 2006 r., sygn. akt I OSK 879/05; z dnia 10 lipca 2008 r., sygn. akt I OSK 557/07; z dnia 6 listopada 2008 r., sygn. akt I OSK 1477/07; z dnia 28 stycznia 2009 r., sygn. akt I OSK 219/08, a także prawomocny wyrok WSA w Warszawie z dnia 16 października 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 646/08 – wszystkie dostępne w internecie na stronie: www.cbois.nsa.gov.pl). Zasadny jest zatem zarzut naruszenia prawa materialnego tj. art. 136 ust. 1 i 3 w związku z art. 137 ust. 1 pkt. 2 u.g.n. poprzez błędną ich wykładnię polegającą na przyjęciu, że nieruchomość pozostająca we władaniu innej osoby aniżeli gmina nie podlega zwrotowi - podczas gdy z przepisów tych jednoznacznie wynika, że przesłanką zwrotu nieruchomości nie jest władanie nią przez gminę lecz jej zbędność na cele wywłaszczeniowe. Wskazać przyjdzie, że na gruncie przepisów u.g.n. roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości w sytuacji określonej w art. 136 ust. 3 tej ustawy wygasa względnie nie przysługuje jedynie w okolicznościach wymienionych w art. 136 ust. 5 i w art. 229 u.g.n. W rozpatrywanej sprawie te przypadki nie miały miejsca. W ocenie Sądu jeżeli roszczenie poprzedniego właściciela nie wygasło stosownie do art. 136 ust. 5 oraz art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami, to należy prowadzić sprawę o zwrot nieruchomości zgodnie z zasadami postępowania administracyjnego. Jeżeli więc organ orzekający w sprawie stwierdzi stosownie do dyspozycji art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami , że nieruchomość stała się zbędna na cel wywłaszczenia i istnieją przesłanki do jej zwrotu, to stosownie do art. 97 § 1 pkt. 4 kpa ma on obowiązek zawiesić postępowanie w sprawie zwrotu nieruchomości do czasu uregulowania w ramach dostępnych środków prawnych, sprawy nieruchomości której dotyczy zwrot, a następnie usunąć przeszkody powodujące zawieszenie postępowania. Niewątpliwie więc z dyspozycji art. 136 ust. 3 u.g.n. wynika , że materialnoprawną przesłanką zwrotu wywłaszczonej nieruchomości na rzecz byłego właściciela lub jego następcy prawnego jest zbędność nieruchomości na cel wywłaszczenia. Okoliczność, że w odniesieniu do żądania skarżącego w kwestii stwierdzenia nieważności zawartej przez Gminę umowy sprzedaży, sąd powszechny prawomocnie oddalił powództwo, pozostaje bez wpływu na powyższe rozważania. Jak bowiem wynika z motywów zawartych w uzasadnieniach powołanych wyżej wyroków Sądu Rejonowego w Z. i Sądu Okręgowego w C., rozpoznanie sprawy z powództwa skarżącego byłoby możliwe pod innym kątem, o ile w czasie jej rozpoznawania zakończone byłoby postępowanie o zwrot nieruchomości, w toku którego ustalonoby, że skarżącemu roszczenie takie przysługuje. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd wyrażony w uzasadnieniach powołanych wyroków, że jedynie w postępowaniu administracyjnym jest możliwe jednoznaczne ustalenie, czy spełnione zostały przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. W tej sytuacji obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie jest ustalenie tych przesłanek jeszcze przed zawieszeniem postępowania. Stwierdzić przyjdzie ponadto, że m.in. z uwagi na fakt oddalenia powództwa przez sąd powszechny inicjatywa co do dalszego postępowania odnośnie skutków umowy sprzedaży spoczywać będzie głównie na organach administracyjnych. Skarb Państwa lub gmina, które z naruszeniem zakazu przewidzianego w art. 136 ust. 1 u.g.n. utraciły własność wywłaszczonej nieruchomości, nie mogą skutków tych niezgodnych z prawem działań przerzucać wyłącznie na byłego właściciela (następcę prawnego) nieruchomości. To przede wszystkim na organie spoczywa obowiązek doprowadzenia do stanu, w którym Skarb Państwa lub gmina na powrót władają i są właścicielami nieruchomości podlegającej zwrotowi. Przyjęcie stanowiska organów administracji, że brak własności nieruchomości po stronie Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego uzasadnia decyzję o odmowie zwrotu nieruchomości legalizowało by w istocie bezprawne działania organów Państwa , jeżeli nieruchomość zbyto z naruszeniem art. 136 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. To zaś pozostaje w oczywistej sprzeczności z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, stanowiącym, że Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Powyższe naruszenia, jako mające wpływ na wynik sprawy również powodowało konieczność uchylenia decyzji obu instancji na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.s.a. Orzeczenie o niewykonalności zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku oparto na przepisie art. 152 p.s.a. O kosztach postępowania, obejmujących wpis sądowy w kwocie [...] zł oraz zwrot kosztów jednokrotnego przejazdu skarżącego na rozprawę na trasie Z. – G. – Z., orzeczono na wniosek skarżącego po myśli art. 200, art. 205 § 1 i art. 209 p.s.a. Wskazówki co do dalszego postępowania wynikają wprost z naprowadzonych wyżej wywodów. Organ odwoławczy przed przekazaniem sprawy organowi pierwszej instancji, wyznaczy do prowadzenia sprawy inny organ, aniżeli Starostę Z. zgodnie z poczynionymi wyżej uwagami. Niezależnie od powyższego wskazać przyjdzie, iż postępowanie prowadzone było z rażącym naruszeniem przez organ pierwszej instancji przepisów o terminach załatwiania spraw (art. 35 i nast. kpa). Jakkolwiek to naruszenie, po dacie sprzedaży spornej nieruchomości pozostawało bez istotnego wpływu na wynik sprawy, to nie można wykluczyć, że w dalszym toku postępowania wpływ taki będzie miało, co również organy orzekające winny mieć na uwadze.