I OSK 553/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.) Sędziowie sędzia NSA Iwona Bogucka del. WSA Arkadiusz Blewązka Protokolant starszy asystent sędziego Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 17 sierpnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H.J.-P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 23 października 2014 r. sygn. akt IV SA/Gl 1436/13 w sprawie ze skargi H.J.-P. na postanowienie Śląskiego Kuratora Oświaty z dnia 25 października 2013 r. nr [..] w przedmiocie nadania stopnia awansu zawodowego nauczyciela mianowanego oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 23 października 2014 r., sygn. akt IV SA/Gl 1436/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę H. J. - P. na postanowienie Śląskiego Kuratora Oświaty z dnia 25 października 2013 r. nr [..] w przedmiocie nadania stopnia awansu zawodowego nauczyciela mianowanego. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Prezydent Miasta Bielska-Białej postanowieniem z dnia 23 sierpnia 2013 r. nr [..], działając na podstawie art. 61a K.p.a., odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia uzyskania z mocy prawa stopnia nauczyciela mianowanego przez H. J.-P.. W uzasadnieniu podniesiono, iż pismem z dnia 2 kwietnia 2013 r. strona wniosła o nadanie jej z mocy prawa stopnia nauczyciela mianowanego. Jak ustalono w trakcie postępowania wyjaśniającego, decyzją Prezydenta Miasta Bielska- Białej z dnia 18 października 2002 r. odmówiono H. J.-P. nadania stopnia awansu zawodowego nauczyciela mianowanego. Wobec tego, zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a., żądanie strony dotyczące sprawy załatwionej decyzją ostateczną, powoduje konieczność odmowy wszczęcia postępowania w sprawie nadania skarżącej z mocy prawa stopnia nauczyciela mianowanego. Organ wyjaśnił merytoryczne powodowy uznania sprawy za załatwioną. Wnioskodawczyni nie spełnia przesłanek do uzyskania z mocy prawa stopnia nauczyciela mianowanego określonych w ustawie z dnia 18 lutego 2000 r. o zmianie ustawy Karta Nauczyciela oraz zmianie innych niektórych ustaw (Dz, U. z 2000 r. Nr 19, poz. 239 z późn. zm.) oraz w kolejnej ustawie z dnia 23 sierpnia 2001 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty, ustawy – przepisy wprowadzające reformę ustroju szkolnego, ustawy Karta Nauczyciela oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 111, poz. 1194 ze zm.). W zażaleniu strona zakwestionowała zasadność wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, bowiem jej zdaniem spełniała przesłanki do uzyskania z mocy prawa stopnia nauczyciela mianowanego. Postanowieniem z dnia 25 października 2013 r. Śląski Kurator Oświaty utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu wskazał, iż w świetle akt sprawy żądanie strony dotyczyło sprawy rozstrzygniętej decyzją ostateczną Prezydenta Miasta Bielska- Białej z dnia 18 października 2002 r. Ponowne rozstrzygnięcie w sprawie załatwionej decyzją ostateczną, ze względu na powagę rzeczy osądzonej, byłoby dotknięte wadą nieważności. W skardze z dnia 20 listopada 2013 r. H. J.-P. wniosła o uchylenie postanowienia Śląskiego Kuratora Oświaty z dnia 25 października 2013 r. oraz poprzedzającego go postanowienia Prezydenta Miasta Bielska-Białej z dnia 23 sierpnia 2013 r. W odpowiedzi na skargę Śląski Kurator Oświaty powtarza argumenty podnoszone w kwestionowanym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd I instancji wskazał, iż odmowa wszczęcia postępowania wynikała z przeszkody w postaci res iudicata (rzeczy osądzonej), ze względu na decyzję Prezydenta Miasta Bielska-Białej z dnia 18 października 2002 r. o odmowie nadania H. J.-P. stopnia nauczyciela mianowanego. Decyzja ta została utrzymana w mocy rozstrzygnięciem Śląskiego Kuratora Oświaty w Katowicach z dnia 10 grudnia 2002 r. Podstawę prawną wskazanych decyzji stanowiły przepisy art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 26 grudnia 1982 r. – Karta Nauczyciela (t.j. Dz.U. z 1997r., Nr 56, poz. 357 ze zm.) w związku z art. 28 ustawy z dnia 23 sierpnia 2001 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty, ustawy – przepisy wprowadzające reformę ustroju szkolnego, ustawy Karta Nauczyciela oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 111, poz. 1194 ze zm.). Wniosek złożony przez skarżącą odnosił się do stanu prawnego i faktycznego sprawy uprzednio rozstrzygniętej. Sąd I instancji zauważył, że wniosek skarżącej z dnia 1 sierpnia 2013 r. o wydanie decyzji administracyjnej w sprawie nadania jej stopnia nauczyciela mianowanego, poprzedzony wcześniejszymi pismami dotyczącymi tej samej kwestii (m.in. pismo z dnia 2 kwietnia 2013 r. oraz z dnia 4 lipca 2013 r.), podobnie jak i zażalenie z dnia 29 sierpnia 2013 r. oraz sama skarga wskazują, iż treścią jej żądania było nadanie wskazanego stopnia awansu zawodowego na podstawie przepisów wprowadzających awans zawodowy nauczycieli tj. ustawy z dnia 18 lutego 2000 r. o zmianie ustawy Karta nauczyciela oraz o zmianie ustawy o systemie oświaty i ustawy – przepisy wprowadzające reformę ustroju szkolnego, ustawy Karta Nauczyciela oraz niektórych innych ustaw. Zatem, aczkolwiek tego wyraźnie nie sprecyzowała, miała na uwadze normę zawartą w art. 1 pkt. 11 ustawy z dnia z dnia 18 lutego 2000 r. o zmianie ustawy - Karta Nauczyciela oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 19, poz. 293), wprowadzającą zmianę do ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. - Karta Nauczyciela (Dz. U. z 1997 r. Nr 56, poz. 357 ze zm.). W istocie rzeczy chodzi o przepis art. 10 ust. 2 ustawy - Karta Nauczyciela w brzmieniu obowiązującym na dzień 5 kwietnia 2000 r. Natomiast drugi przepis, wskazany przez skarżącą, zawarty jest w art. 28 ustawy z dnia 23 sierpnia 2001 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty, ustawy – przepisy wprowadzające reformę ustroju szkolnego, ustawy Karta Nauczyciela oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 111, poz. 1194 ze zm.). Sąd I instancji podkreślił, iż skarżąca żąda nadania jej stopnia awansu zawodowego nauczyciela mianowanego na tej samej podstawie prawnej, w oparciu o którą odmówiono jej tegoż nadania. Stan prawny sprawy pozostaje tożsamy ze stanem prawnym leżącym u podstaw decyzji Prezydenta Miasta Bielska-Białej z dnia 18 października 2002 r. Nie uległ również zmianie stan faktyczny sprawy. Skarżąca nie powołuje się na nowe okoliczności, natomiast polemizuje z ustaleniami faktycznymi poczynionymi przez Prezydenta Miasta Bielska-Białej w trakcie postępowania zmierzającego do wydania decyzji z dnia 18 października 2002 r. Sąd zaznaczył, że w przypadku wydania decyzji ostatecznej obowiązuje zasada trwałości, która oznacza, iż w niezmienionym stanie faktycznym (wobec stanu przyjętego za podstawę decyzji) i prawnym nie może ona zostać wzruszona. Jedynie w sytuacji, w której zaszły istotne zmiany w stanie faktycznym (w odniesieniu do faktów prawotwórczych) bądź w stanie prawnym możliwa jest weryfikacja decyzji. W ocenie Sądu I instancji, ze względu na rozstrzygnięcie sprawy nadania skarżącej awansu zawodowego nauczyciela mianowanego decyzją Prezydenta Miasta Bielska-Białej z dnia 18 października 2002 r. oraz brak zmian w stanie faktycznym i prawnym sprawy w stosunku do stanu przyjętego za podstawę tej decyzji zachodziła przeszkoda do wszczęcia kolejnego postępowania w tej samej sprawie, co z kolei obligowało organ pierwszej instancji do odmowy wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a K.p.a. z uzasadnionej przyczyny w postaci res iudicata. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła H. J.-P., zaskarżając go w całości zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. 1) art. 61a §1 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie skutkujące przyjęciem, że w niniejszej sprawie zachodzą uzasadnione przyczyny odmowy wszczęcia postępowania. Ponadto skarżąca kasacyjnie zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego tj. 1) art. 10 ust. 2 pkt 7 ustawy Karta Nauczyciela w brzmieniu nadanym mu przez art. 1 pkt 11 ustawy z dnia 18 lutego 2000 r. o zmianie ustawy Karty Nauczyciela oraz zmianę niektórych innych ustaw, poprzez jego niewłaściwą wykładnię i zastosowanie skutkujące uznaniem, że skarżąca nie spełniała wskazanych tam wymogów warunkujących nabycie z mocy prawa stopnia awansu zawodowego nauczyciela mianowanego. W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do przepisu art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki powodujące nieważność postępowania, dlatego Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył się do oceny powołanych w skardze kasacyjnej podstaw. W skardze kasacyjnej podniesiono zarzuty zarówno naruszenia przepisów postępowania jak i prawa materialnego. Zatem w pierwszej kolejności należało odnieść się do tych pierwszych. Jednak należy zwrócić uwagę na to, że podstawy skargi kasacyjnej w większości zostały sformułowane w sposób nieprawidłowy. Pełnomocnik skarżącej wskazał jako naruszony zaskarżonym wyrokiem wymieniony w skardze kasacyjnej przepis Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 61a § 1). W tej sytuacji wyjaśnić należy, że rozpatrując skargę sądy administracyjne nie stosują przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego jako przepisów proceduralnych, ponieważ postępowanie przed sądami administracyjnymi zostało uregulowane w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Nie mógł więc Sąd I instancji uchybić powołanym w skardze kasacyjnej przepisom kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż ich nie stosował. Skuteczne zakwestionowanie prawidłowości kontroli sprawowanej przez sąd administracyjny I instancji jest możliwe w przypadku wskazania przepisów prawa, które naruszył ten sąd, a następnie powiązania zarzutów z nimi związanych z odpowiednimi normami prawa procesowego, które wadliwie zastosowano w postępowaniu administracyjnym. Skarga kasacyjna jest wnoszona bowiem od wyroku sądu I instancji i dlatego wymienione w niej zarzuty winny dotyczyć wyroku wydanego przez ten sąd a nie kontrolowanej przez sąd administracyjny decyzji organu administracyjnego. Jeśli zatem strona postępowania w skardze kasacyjnej chce zakwestionować ocenę sądu I instancji dotyczącą prawidłowości zastosowania przez organ administracji przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, to powinna w zarzutach skargi kasacyjnej powołać odpowiednie przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna nie spełnia tych wymogów. Dostrzegając wspomniane nieprawidłowości natury formalnej Naczelny Sąd Administracyjny kierował się względami przedstawionymi w uzasadnieniu uchwały NSA w pełnym składzie z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09 (ONSAiWSA z 2010 r. nr 1 poz. 1) i stwierdził, że pomimo błędów konstrukcyjnych środka odwoławczego, jego treść - powołane zarzuty i ich uzasadnienie, pozwala na ustalenie granic postępowania kasacyjnego i dokonanie merytorycznej oceny zgodności z prawem zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. W skardze kasacyjnej zakwestionowano prawidłowość zastosowania przepisu art. 61a § 1 K.p.a., wskazując na brak istnienia przesłanki do odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego, w postaci zapadłego już rozstrzygniecia odmawiającego skarżącej nadania jej z mocy prawa awansu zawodowego nauczyciela mianowanego. Zgodnie z tą regulacją, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 K.p.a. (a zatem żądanie wszczęcia postępowania) zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Powołany przepis przewiduje zatem dwie sytuacje uzasadniające odmowę wszczęcia postępowania. Pierwsza z nich ma miejsce, gdy żądanie wszczęcia postępowania pochodzi od osoby niebędącej stroną tego postępowania, co w przedmiotowej sprawie nie zachodzi. Natomiast druga występuje, gdy postępowanie administracyjne nie może zostać wszczęte przez organ z innych uzasadnionych przyczyn, przy czym przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane. Do takich przyczyn należą sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygniecie. Należy przy tym zauważyć, że aby organ mógł odmówić wszczęcia postępowania na podstawie przepisu art. 61a § 1 K.p.a., wystarczające jest ziszczenie się choćby jednego z wyżej przedstawionych warunków. W przedmiotowej sprawie organ odmawiając skarżącej wszczęcia postępowania powołał się na przesłankę wystąpienia "innych uzasadnionych przyczyn" uniemożliwiających zainicjowanie postępowania administracyjnego, wskazując, że skarżąca wystąpiła z wnioskiem z dnia 2 kwietnia 2013 r., o nadanie jej z mocy prawa awansu zawodowego nauczyciela mianowanego, który został już prawomocnie rozpoznany, a żądanie strony dotyczyło sprawy rozstrzygniętej decyzją ostateczną Prezydenta Miasta Bielsko- Biała z dnia 18 października 2002 r. Skoro zaś poprzedni wniosek został merytorycznie rozpatrzony (poprzez odmowę nadania skarżącej stopnia awansu nauczyciela mianowanego), a zapadłe w tej sprawie rozstrzygnięcie jest ostateczne, to nie ma podstaw do ponownego rozpoznawania tej samej sprawy. Ze stanowiskiem tym, zaaprobowanym przez Sąd I instancji należy się zgodzić. Przepis art. 61a § 1 K.p.a. stanowi podstawę prawną do odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego m.in. w sytuacji, gdy kierowane do organu administracji publicznej żądanie dotyczy sprawy już wcześniej rozstrzygniętej (tożsamość sprawy). Tak przyjmuje się zarówno w literaturze przedmiotu (por. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz; Warszawa 2011 r.; teza 6 do art. 61a), jak i w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. wyrok NSA z dnia 30 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 1385/11). Ponadto nie budzi wątpliwości fakt, że tożsamość spraw wyrażająca się w tożsamości podmiotowej, przedmiotowej oraz podstawy faktycznej i prawnej żądania, jak też niezmienionego stanu prawnego i faktycznego sprawy nowej oraz poprzedniej, rozstrzygniętej ostateczną decyzją, sprzeciwia się wydaniu merytorycznego rozstrzygnięcia w nowej sprawie. Naruszałoby to bowiem zasadę trwałości decyzji administracyjnych, określonej w art. 16 § 1 K.p.a. i stanowiłoby przesłankę nieważności z art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. Podkreślić należy, że ewentualne ponowne rozstrzygnięcie przez organ sprawy załatwionej wcześniej decyzją ostateczną, możliwe jest tylko po uchyleniu pierwotnej decyzji w ustalonym przez prawo trybie (por. M. Jaśkowska (w:), M. Jaśkowska, B. Wróbel, "Kodeks Postępowania Administracyjnego - Komentarz", Kraków 2005 r., s. 968). Natomiast z akt sprawy nie wynika, aby skarżąca zaskarżyła decyzję Śląskiego Kuratora Oświaty w Katowicach z dnia 10 grudnia 2002 r., którą to organ utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta Bielska- Białej z dnia 18 października 2002 r. W niniejszej sprawie nie może również budzić wątpliwości, że wniosek skarżącej z dnia 2 kwietnia 2013 r. dotyczył tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym. Z akt sprawy wynika bowiem, iż skarżąca we wniosku powołała się na ta samą podstawę prawną oraz przesłanki, które musiała spełniać na dzień 5 kwietnia 2000 r., a zatem stan faktyczny nie mógł ulec zmianie. W tej sytuacji za nietrafny uznać należało podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 61a § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zupełnie niezasadny okazał się również zarzut prawa materialnego tj. art. 10 ust. 2 pkt 7 ustawy Karta Nauczyciela, bowiem przepis taki nie istnieje (ust. 2 art. 10 powołanej ustawy nie zawiera jednostek redakcyjnych w postaci pkt). Niedopuszczalne jest konstruowanie zarzutu przez powoływanie przepisu o złożonej budowie, jeśli skarga kasacyjna nie spełnia wymogu dokładnego sprecyzowania zarzutów i każdy z tych zarzutów nie jest należycie uzasadniony. Obowiązkiem skarżącego kasacyjnie jest ścisłe określenie jednostki redakcyjnej aktu normatywnego, wobec którego zawiera się w treści skargi kasacyjnej zarzuty (wyrok NSA z: 5.10.2010 r., I GSK125/09; 23.11.2010 r., II FSK 1165/09; 1.12.2010 r., II FSK 1507/09; 8.12.2010 r., I GSK 619/09; 19.7.2013 r., I OSK 2766/09, aprobowane przez J. Drachala, A. Wiktorowską, R. Stankiewicza w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu administracyjnym. Komentarz, C.H. Beck 2015, s. 689-690, nb 16). Ponadto należy zauważyć, że na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadził postępowania administracyjnego i nie rozstrzygał sprawy co do jej istoty, a zatem ani organy ani Sąd I instancji nie stosowały przepisów prawa materialnego. W tej sytuacji należy przyjąć, że w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 K.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się aktem formalnym, a nie merytorycznym. Wobec tego Sąd I instancji nie mógł naruszyć powoływanego przepisu, bowiem go nie stosował. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.