IV SA/Wa 1756/16

Dnia 17 sierpnia 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Szymańska, po rozpoznaniu w dniu 17 sierpnia 2016 roku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi L. W. na decyzję Ministra Zdrowia z dnia [...] stycznia 2016r., znak [...] w przedmiocie odwołania z funkcji Dyrektora Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w [...] postanawia: odrzucić skargę. Minister Zdrowia pismem z dnia [...] stycznia 2016r., znak [...] na podstawie art. 70 § 1 i § 2 ustawy z dnia 26 czerwca 1974r. Kodeks pracy (Dz. U. 2014, poz. 1502 j.t.) oraz na podstawie art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 30 kwietnia 2010r. o instytutach badawczych (Dz. U. 2016, poz. 371 j.t.) odwołał L. W. z dniem [...].01.2016r. z funkcji Dyrektora [...] w [...]. W piśmie zostało zawarte pouczenie o możliwości wniesienia odwołania od decyzji Ministra Zdrowia do Sądu Rejonowego w [...] [...] Wydziału Pracy i Ubezpieczeń Społecznych. L. W. pismem z dnia 22 lutego 2016 roku powołując się na regulacje art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 30 kwietnia 2010r. o instytutach badawczych wezwał Ministra Zdrowia do usunięcia naruszenia prawa. W odpowiedzi na powyższe wezwanie Minister Zdrowia pismem z dnia 5 kwietnia 2016r. poinformował skarżącego, iż odwołanie dyrektora instytutu badawczego stanowi sprawę z zakresu prawa pracy i nie jest ono aktem lub czynnością, o której mowa w art. 3 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, wobec czego w sprawie nie znajduje zastosowania art. 52 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu - w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa. Sąd, po wniesieniu skargi, może uznać, że uchybienie tego terminu nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznać skargę. L. W., pismem z dnia 27 maja 2016r., wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Ministra Zdrowia z dnia [...] stycznia 2016r. w przedmiocie odwołania skarżącego z dniem [...].01.2016r. z funkcji Dyrektora [...] w [...]. Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności w całości zaskarżonej decyzji, ewentualnie o jej uchylenie. Uzasadniając dopuszczalność wniesienia skargi skarżący podniósł, że wydanie decyzji w przedmiocie odwołania z funkcji Dyrektora [...] w [...] jest czynnością, o której mowa w art. 3 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a dopuszczalność wniesienia odwołania w zakresie stosunku pracy do sądu powszechnego nie stanowi negatywnej przesłanki do wzruszenia zaskarżonej decyzji w trybie przewidzianym w art. 52 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W odpowiedzi na skargę Minister Zdrowia wniósł o odrzucenie skargi, ewentualnie o jej oddalenie. Podniósł, że odwołanie dyrektora instytutu badawczego stanowi czynność z zakresu prawa pracy i nie jest aktem lub czynnością, o których mowa w art. 3 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest niedopuszczalna. Zakres właściwości rzeczowej Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wyznaczają przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2016, poz. 718 t.j.) - dalej również p.p.s.a. Z treści art. 3 § 1 i 2 pkt 1 - 9 p.p.s.a. wynika, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg, które mogą dotyczyć aktu administracyjnego, wydanego w postępowaniu administracyjnym (decyzje i postanowienia - pkt 1 i 2) oraz w postępowaniu egzekucyjnym lub zabezpieczającym (postanowienia, na które służy zażalenie - pkt 3). Ponadto zaskarżalne są inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa - pkt 4, pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach – pkt 4a, akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej - pkt 5, inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej - pkt 6, akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego - pkt 7, bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania - pkt 8 i pkt 9. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. W wyroku z dnia 3 listopada 2010r. (sygn. akt I OSK 1067/10) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "W orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowany jest pogląd, według którego akt odwołania ze stanowiska kierowniczego administracji państwowej osoby powołanej na to stanowisko, nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego i na ten akt nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego (por. postanowienia NSA z dnia 21.10.1981r., sygn. akt II SA 670/81 i z dnia 16.01.1991r., sygn. akt II SA 807/90). Odwołanie ze stanowiska dotyczy sfery organizacji służby, jest ono elementem stosunku wynikającego z podległości organizacyjnej pomiędzy organem administracji publicznej, a osobą zatrudnioną". W niniejszej sprawie L. W. przedmiotem skargi uczynił pismo Ministra Zdrowia z dnia [...] stycznia 2016r. stanowiące zawiadomienie o odwołaniu z funkcji Dyrektora [...] w [...]. Należy stwierdzić, że akt odwołania z funkcji dyrektora [...], nie mieści się w wyżej wskazanym katalogu spraw należących do kognicji sądu administracyjnego. Zaskarżone rozstrzygnięcie nie jest decyzją administracyjną, postanowieniem administracyjnym ani innym aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej. Zgodnie z 24 ust. 2 ustawy z dnia 30 kwietnia 2010r. o instytutach badawczych (Dz. U. 2016, poz. 371 j.t.) minister nadzorujący powołuje dyrektora na okres 4 lat, po zasięgnięciu opinii rady naukowej. Kandydata na dyrektora przedstawia ministrowi nadzorującemu komisja konkursowa w trybie określonym w przepisach wydanych na podstawie art. 25 ust. 6. Zgodnie natomiast z art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 30 kwietnia 2010r. o instytutach badawczych minister nadzorujący może odwołać dyrektora w przypadku działania niezgodnego z zasadami praworządności, rzetelności i gospodarności w czasie zajmowania stanowiska. Jak wynika z akt sprawy, Minister Zdrowia z dniem [...] maja 2015r. powołał skarżącego L. W. na stanowisko Dyrektora [...] w [...] na okres czteroletniej kadencji do dnia 22 maja 2019r. Natomiast z dniem [...] stycznia 2016r. Minister Zdrowia odwołał skarżącego z powierzonej funkcji. Zasadnicze znaczenie dla oceny dopuszczalności drogi sądowoadministracyjnej ma podstawa prawna, w oparciu o którą doszło do obsadzenia stanowiska i zwolnienia z niego. Powołanie, jako sposób nawiązania stosunku zatrudnienia, znane jest w prawie pracy i w prawie administracyjnym. W pierwszym z nich powołanie kreuje stosunek pracy, stanowi bowiem odrębną od umowy o pracę podstawę nawiązania stosunku pracy. Stosunek pracy na podstawie powołania nawiązuje się tylko w przypadkach określonych w odrębnych przepisach – art. 68 § 1 Kodeksu pracy (Dz. U. 2014, poz. 1502 j.t.) – dalej k.p., natomiast powołanie w prawie administracyjnym stanowi sposób nawiązania stosunku służbowego pomiędzy organem administracji publicznej, a funkcjonariuszem określonej służby. Ocena w zakresie charakteru powołania na określone stanowisko przesądza o właściwości sądu w przypadku odwołania ze stanowiska. Zgodnie z art. 68 § 1 k.p. stosunek pracy nawiązuje się na podstawie powołania w przypadkach określonych w odrębnych przepisach. Przepis art. 68 § 11 k.p. stanowi zaś, że stosunek pracy, o którym mowa w § 1, nawiązuje się na czas nie określony, a jeżeli na podstawie przepisów szczególnych pracownik został powołany na czas określony, stosunek pracy nawiązuje się na okres objęty powołaniem. Mając na względzie treść powyższych przepisów wskazać należy, iż powołanie jest wyjątkowym sposobem nawiązania stosunku pracy. Sam termin "powołanie" jest używany w dwóch znaczeniach, jako nawiązanie stosunku pracy i jako powierzenie funkcji. Każdy zatem przepis posługujący się tym terminem musi podlegać wykładni przy uwzględnieniu podwójnego znaczenia pojęcia "powołanie". W literaturze przedmiotu podkreśla się, że przepis odrębny musi wprost określać, że powołanie jest nie tylko powierzeniem danej osobie funkcji kierowniczej, ale powoduje również nawiązanie stosunku pracy. Regulacja art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 30 kwietnia 2010r. o instytutach badawczych stanowi "odrębny przepis" w rozumieniu art. 68 k.p. Ustalenie w powołanym przepisie ustawy z dnia 30 kwietnia 2010r. o instytutach badawczych czteroletniej kadencji dyrektora instytutu jest także uzasadnione treścią art. 68 ust. 11 k.p. Oznacza to, że źródłem powierzenia skarżącemu funkcji dyrektora instytutu nie jest stosunek administracyjnoprawny, a akt odwołania nie jest decyzją administracyjną, co podnosi skarżący. Reasumując stwierdzić należy, iż akt odwołania z funkcji dyrektora instytutu, a tym bardziej pismo informacyjne w sprawie odwołania, nie jest decyzją administracyjną, postanowieniem, czy też innym aktem lub czy czynnością z zakresu administracji podlegającym zaskarżeniu do sądu administracyjnego, stąd skarga jako niedopuszczalna podlega odrzuceniu. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 oraz § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji postanowienia.