II OSK 2829/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz Protokolant starszy inspektor sądowy Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 20 listopada 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. sp. z o.o. w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 17 sierpnia 2016 r. sygn. akt II SA/Wr 425/16 w sprawie ze skargi A. sp. z o.o. w L. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia, że przedsięwzięcie polegające na budowie zespołu 47 elektrowni wiatrowych przebiega etapowo oraz aktualne są warunki realizacji przedsięwzięcia oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 17 sierpnia 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę A. sp. z o.o. z siedzibą w L. (dalej jako "Spółka") na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z [...] kwietnia 2016 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia, że przedsięwzięcie polegające na budowie zespołu 47 elektrowni wiatrowych przebiega etapowo oraz aktualne są warunki realizacji przedsięwzięcia. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że Spółka wniosła do Wójta Gminy U. o wydanie postanowienia stwierdzającego, że warunki realizacji przedsięwzięcia określonego w decyzji Wójta Gminy U. z [...] listopada 2009 r. o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia polegającego na "Budowie zespołu 47 elektrowni wiatrowych o mocy od 1,5 do 3,0 MW, wraz z drogami dojazdowymi, placami manewrowymi i infrastrukturą elektroenergetyczną zlokalizowanych na działkach i obrębach szczegółowo wskazanych w tej decyzji, nie uległy zmianie, a realizacja przedsięwzięcia przebiegać będzie etapowo. Postanowieniem z [...] grudnia 2015 r. Wójt Gminy U. zajął stanowisko, że przedsięwzięcie przebiega etapowo oraz, że aktualne są warunki realizacji przedsięwzięcia zawarte w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach z [...] listopada 2009 r. Jako podstawę rozstrzygnięcia organ wskazał art. 72 ust. 4 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2013 r. poz. 1235, ze zm. – dalej jako "ustawa środowiskowa"). Zażalenie na to postanowienie wniósł uczestnik postępowania A.C. Postanowieniem z [...] kwietnia 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu uchyliło zaskarżone postanowienie w całości i odmówiło stwierdzenia, że przedsięwzięcie przebiega etapowo oraz że aktualne są warunki realizacji przedsięwzięcia określone w decyzji z [...] listopada 2009 r. Organ odwoławczy wyjaśnił, że w toku obecnie prowadzonego postępowania konieczne było ustalenie, czy aktualne są warunki realizacji przedsięwzięcia określone w decyzji środowiskowej, ponieważ etapowa realizacja przedsięwzięcia została już przesądzona w toku wcześniejszego postępowania sądowoadministracyjnego (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 5 listopada 2014 r. sygn. akt II SA/Wr 489/14). Organ odwoławczy wyjaśnił, że w obrębie D. w latach 2011–2014 sporządzona została "Prognoza oddziaływania na środowisko dotycząca projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru obrębu D.". Prognoza jest informacją na temat stanu środowiska w obrębie D.. Obecnie niemożliwe jest stwierdzenie, że aktualne są warunki realizacji przedsięwzięcia określone w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Decyzja Wójta Gminy U. z [...] listopada 2009 r. nie przewidywała bowiem obowiązku wyłączeń turbin w okresach okresowej migracji karlika malutkiego, który według sporządzonego wówczas raportu miał występować jedynie "potencjalnie". Obecnie już wiadomo, że występuje on w pobliżu miejsca posadowienia turbin i to w "największym poziomie aktywności". Ponadto w latach 2011-2014 sporządzona została również prognoza oddziaływania na środowisko dla obrębu G.. Organ odwoławczy uznał, że również w odniesieniu do tego obrębu G. nie może stwierdzić, że obecnie aktualne są warunki realizacji przedsięwzięcia. Decyzja z [...] listopada 2009 r. nie przewidywała bowiem obowiązku wyłączeń turbin w okresach okresowej migracji nietoperzy, które według sporządzonego wówczas raportu miały występować jedynie "potencjalnie". Obecnie już wiadomo, że występują w pobliżu miejsca posadowienia turbin. W ocenie Kolegium także w obrębie K. nieaktualne są już warunki realizacji przedsięwzięcia określone w powoływanej decyzji – w odniesieniu do turbiny I.EW/7, zlokalizowanej na działce nr [...] (załącznik nr 1 do Prognozy oddziaływania na środowisko dotyczącej projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru obrębu K.). Zgodnie ze znajdującą się w aktach sprawy decyzją Starosty Średzkiego z 19 października 2012 r., na działce nr [...] planowany jest etap XVIII przedsięwzięcia Spółki. Turbina położona jest na terenie, na którym rejestrowano bardzo wysoką aktywność karlików malutkich i nocka rudego. W celu minimalizacji potencjalnego negatywnego oddziaływania turbiny wiatrowej w prognozie oddziaływania na środowisko dla tego obrębu zalecono wyłączanie jej pracy w okresie od 8 lipca do 30 września. Decyzja z [...] listopada 2009 r. takiego wymogu nie zawierała. Organ odwoławczy wskazał, że analogicznie decyzja środowiskowa straciła aktualność dla obrębu P. w związku z zarejestrowaną podwyższoną aktywnością nietoperzy (załącznik graficzny nr 1 do Prognozy oddziaływania na środowisko dotycząca projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru obrębu P.). Ponadto, w ocenie organu odwoławczego, aktualne nie są warunki realizacji przedsięwzięcia zawarte w decyzji z [...] listopada 2009 r., w której jedynym warunkiem było prowadzenie na etapie realizacji i eksploatacji przedsięwzięcia rocznego monitoringu wiatrowego na awifaunę i przedkładanie sprawozdań Wójtowi Gminy U. (pkt 3 b osnowy decyzji środowiskowej). W zakresie wymagań dotyczących ochrony środowiska koniecznych do uwzględnienia w projekcie budowlanym w decyzji z [...] listopada 2009 r. ograniczano się do stwierdzenia: "na etapie projektu budowlanego planowanego przedsięwzięcia zastosować takie rozwiązania techniczne, technologiczne i organizacyjne, które nie spowodują zagrożenia i zniszczeń środowiska" (pkt 4 osnowy decyzji). Skargę na powyższe postanowienie wniosła Spółka. Oddalając skargę Sąd I instancji ocenił, że wydanie postanowienia zostało poprzedzone przez szczegółowe, wnikliwe i wszechstronne rozpatrzenie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, który został uzupełniony przez organ odwoławczy m.in. o prognozy oddziaływania na środowisko dotyczące projektów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego dla obszarów, na których planowana jest lokalizacja przedmiotowego przedsięwzięcia. Sąd I instancji podzielił stanowisko organu sformułowane na tej podstawie. Sąd I instancji wskazał, że stwierdzenie aktualności warunków realizacji przedsięwzięcia oznacza, że wyprowadzona z informacji o stanie środowiska obecna potrzeba jego ochrony nie wymaga uzupełnienia tych warunków przez wprowadzenie nowych form ochrony czy rozszerzenie ich zakresu. Sąd I instancji uznał za prawidłowe stanowisko organu, że decyzja Wójta Gminy U. z [...] listopada 2009 r. nie zawiera klauzul ochronnych, które są konieczne ze względu na obecny stan środowiska i jego elementy (w tym dobowe i sezonowe wyłączenia turbin ze względu na okresowe migracje nietoperzy). Nie można zatem stwierdzić, że aktualne są warunki określone w tej decyzji. Sąd I instancji podkreślił, że uzyskane przez organ odwoławczy informacje o stanie środowiska nie zostały w żaden sposób podważone przez Spółkę. Dokumenty uzyskane przez organ odwoławczy zostały opracowywane w latach 2012–2014 i były też przedmiotem analizy organu I instancji. Sąd I instancji nie podzielił zarzutu Spółki dotyczącego możliwości orzekania przez organ o aktualności części decyzji środowiskowej. W ocenie Sądu I instancji, nie ma podstaw dla przyjęcia "podzielności" przedsięwzięcia i orzeczenia zgodnego z wnioskiem w odniesieniu do niektórych jego części. Sąd I instancji podzielił stanowisko organu, że konieczne jest odróżnienie "etapowości" od "podzielności", a treść osnowy decyzji nie pozwala na tego rodzaju techniczne wyodrębnienie części przedsięwzięcia. Sąd I instancji odniósł się do pojęcia "salami slicing" i wskazał, że "podzielność" przedsięwzięcia musiałaby wynikać wprost z decyzji środowiskowej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Spółka. W pierwszej kolejności Spółka zarzuciła naruszenie przepisów postępowania. Po pierwsze, art. 91 § 2 oraz art. 65 § 1 i § 2 w związku z art. 33 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 – dalej jako "p.p.s.a.") przez brak zawiadomienia przez Sąd I instancji o rozprawie oraz brak doręczenia w toku sprawy pism procesowych oraz pism sądowych w odniesieniu do stron postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem zaskarżonego postanowienia innych niż Spółka, organ oraz A.C. Stanowiło to naruszenie praw procesowych tych osób jako stron (uczestników) postępowania i uniemożliwiło im udział w postępowaniu zakończonym wydaniem zaskarżonego wyroku. Po drugie, niezastosowanie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. oraz błędne zastosowanie art. 151 p.p.s.a. i oddalenie skargi. W ocenie Spółki, skarga powinna zostać uwzględniona z uwagi na naruszenie przez organ odwoławczy art. 49 k.p.a. oraz art. 74 ust. 3 oraz art. 74 ust. 4 ustawy środowiskowej. Zdaniem Spółki, w postępowaniu w trybie art. 74 ust. 4 ustawy środowiskowej nie można korzystać ze szczególnego trybu doręczenia zawiadomienia w drodze obwieszczenia, ponieważ art. 74 ust. 3 ustawy środowiskowej dotyczy wyłącznie postępowania o wydanie decyzji środowiskowej. Po trzecie, art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz w związku z art. 72 ust. 4 ustawy środowiskowej przez brak rozważenia wszystkich okoliczności sprawy oraz wyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia. W szczególności polegało to na braku rozważenia oraz wyjaśnienia, na jakiej podstawie Sąd I instancji przyjął, że nie znajduje podstaw dla przyjęcia "podzielności" przedmiotowego przedsięwzięcia (dla celów zajęcia stanowiska określonego w art. 72 ust. 4 ustawy środowiskowej). Ponadto Sąd I instancji nie wskazał, na jakiej podstawie uznał, że organ administracji publicznej w ramach procedury określonej w art. 72 ust. 4 ustawy środowiskowej ma kompetencję do ponownego badania dopuszczalności realizacji przedsięwzięcia, a więc merytorycznej kontroli prawomocnej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Ponadto Spółka zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 72 ust. 4 ustawy środowiskowej i przyjęcie, że zawarte w tym przepisie sformułowanie "aktualne są warunki realizacji przedsięwzięcia określone w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach" upoważnia organ do przeprowadzenia pełnego postępowania w przedmiocie (ponownej) oceny oddziaływania na środowisko danego przedsięwzięcia. Zmiana fragmentu tego przepisu dokonana ustawą z 24 lipca 2015 r. o zmianie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2015 r. poz. 1211) miała wyłącznie charakter redakcyjny. Niezależnie od tego organ zajmujący stanowisko w trybie art. 72 ust. 4 ustawy środowiskowej nie ma kompetencji do przeprowadzania oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, ale bada wyłącznie, czy faktycznie i prawnie możliwa jest realizacja warunków określonych w decyzji środowiskowej. Ponadto, zdaniem Spółki, naruszenie art. 72 ust. 4 ustawy środowiskowej polegało na jego błędnej wykładni i przyjęciu, że w przypadku gdy realizacja przedsięwzięcia przebiega etapowo, a warunki realizacji przedsięwzięcia określone w decyzji środowiskowej nie są aktualne, lecz wyłącznie w odniesieniu do części przedsięwzięcia, właściwy organ zobowiązany jest do odmowy przedłużenia okresu obowiązywania decyzji środowiskowej w odniesieniu do całości przedsięwzięcia. Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz Spółki kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Po pierwsze, chybiony jest zarzut kasacyjny, który podnosi naruszenie przez Sąd I instancji art. 91 § 2 oraz art. 65 § 1 i § 2 w związku z art. 33 § 1 p.p.s.a. z powodu braku zawiadomienia przez Sąd I instancji o rozprawie i braku doręczenia w toku sprawy pism procesowych oraz pism sądowych innym stronom postępowania niż skarżąca kasacyjnie Spółka, właściwy organ oraz A.C. Wynika to z tego, że Spółka nie posiada żadnego pełnomocnictwa procesowego do występowania w imieniu innych stron postępowania, co jednoznacznie wynika z akt sprawy. Ponadto tylko strona, która uważa, że nie była należycie reprezentowana lub jeżeli wskutek naruszenia przepisów prawa była pozbawiona możliwości działania może wystąpić o wznowienie postępowania sądowego na podstawie art. 271 pkt 2 p.p.s.a., czyli nie może za nią tego dokonać inna strona postępowania. Z kolei w postępowaniu administracyjnym w tej sprawie miał zastosowanie art. 49 k.p.a. w związku z art. 74 ust. 3 ustawy środowiskowej, ponieważ liczba stron postępowania przekracza 20, natomiast przepis art. 49 k.p.a. jednoznacznie stanowi, że jeżeli przepis szczególny tak stanowi, to zawiadomienie stron następuje w formie publicznego obwieszczenia, co także wystąpiło w tej sprawie wbrew zarzutom kasacyjnym. Po drugie, nie jest także zasadny zarzut kasacyjny, który podnosi niezastosowanie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. oraz błędne zastosowanie art. 151 p.p.s.a. i oddalenie skargi. Sąd I instancji prawidłowo bowiem stwierdził, że w tej sprawie ma zastosowanie art. 74 ust. 3 w związku z art. 49 k.p.a., ponieważ ten tryb postępowania należy także stosować w przypadku wydania postanowienia przez właściwy organ w przedmiocie potwierdzenia lub odmowy potwierdzenia, że dane przedsięwzięcie przebiega etapowo oraz że aktualne są warunki jego realizacji określone w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Z kolei zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art. 74 ust. 4 ustawy środowiskowej jest także niezasadny, ponieważ przepis ten stanowi jedynie, że organ wydający decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach doręcza ją niezwłocznie organom, których opinia lub uzgodnienie były wymagane przed jej wydaniem, co w tej sprawie nastąpiło. Po trzecie, chybione są również zarzuty kasacyjne, które podnoszą naruszenie przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a. jak i w związku z art. 72 ust. 4 ustawy środowiskowej z powodu braku błędnej wykładni art. 72 ust. 4 tejże ustawy w stanie faktycznym tej sprawy poddanym prawidłowej kontroli przez Sąd I instancji. Wynika to z tego, że przesłanka konieczna do wydania pozytywnego dla wnioskodawcy postanowienia na podstawie art. 72 ust. 4 cyt. ustawy, także uwzględniającego jego nowelizację ustawą z 24 lipca 2015 r. musi bowiem wykazać, że dalej aktualne są warunki realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia ustalone w ostatecznej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach lub postanowieniu, o którym stanowi art. 90 ust. 1 tej ustawy, jeżeli oczywiście to postanowienie było wydane. Natomiast w tej sprawie w świetle ustaleń "Prognozy oddziaływania na środowisko dotyczącej projektu planu miejscowego obszaru obrębu [...]" warunki określone w decyzji środowiskowej z [...] listopada 2009 r. nie są w całości dalej aktualne. Należy bowiem podkreślić, że osnowa decyzji środowiskowej nie wprowadziła obowiązku wyłączeń w okresach migracji karlika malutkiego, który w świetle wówczas obowiązującego raportu miał występować tylko "potencjalnie". Natomiast obecnie występuje on już w pobliżu miejsca posadowienia turbin i to w "największym poziomie aktywności". Natomiast w latach 2011–2014 opracowana została również prognoza oddziaływania na środowisko dla obrębu G. Z kolei w odniesieniu do tego obrębu Rościsław nie są także aktualne warunki realizacji przedsięwzięcia. Osnowa decyzji środowiskowej nie wprowadzała bowiem obowiązku wyłączeń turbin w okresach masowej migracji nietoperzy, które według opracowanego raportu miały występować tylko również "potencjalnie", lecz obecnie już występują w pobliżu miejsca posadowienia turbin. Także w obrębie K. nie są już aktualne warunki realizacji przedsięwzięcia ustalone w rozstrzygnięciu decyzji środowiskowej, które dotyczą turbiny I EW/7 usytuowanej na działce nr [...]. Wynika to z treści załącznika nr 1 do Prognozy oddziaływania na środowisko projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru obrębu K.. Ponadto w świetle będącej w aktach sprawy decyzji Starosty Średzkiego z 19 października 2012 r., na działce nr [...] planowany jest etap XVIII przedsięwzięcia Spółki. Natomiast przedmiotowa turbina jest zlokalizowana na terenie, na którym rejestruje się bardzo wysoką aktywność karlików malutkich i nocka rudego. Dlatego też w celu minimalizacji potencjalnego negatywnego oddziaływania turbiny wiatrowej w prognozie oddziaływania na środowisko dla powyższego obrębu jednoznacznie zaleca się wyłączanie jej pracy w okresie od 8 lipca do 30 września, a osnowa decyzji środowiskowej takiego wymogu nie zawiera. Ponadto osnowa decyzji środowiskowej nie jest aktualna także co do warunków realizacji przedsięwzięcia na obszarze obrębu P. z powodu ustalonej podwyższonej aktywności nietoperzy w świetle załącznika graficznego nr 1 do Prognozy Oddziaływania na środowisko dotyczącej projektu planu miejscowego dla obrębu P.. Należy także podkreślić, że nie są także aktualne warunki realizacji przedsięwzięcia określone w osnowie decyzji środowiskowej, a dotyczące obowiązku prowadzenia podczas realizacji i eksploatacji przedsięwzięcia tylko rocznego monitoringu wiatrowego w zakresie awifauny i przesyłanie w tym zakresie sprawozdań organowi I instancji. Z kolei osnowa w pkt 4 decyzji środowiskowej ograniczała się tylko do ogólnego stwierdzenia, że już na etapie projektu budowlanego dla planowanego przedsięwzięcia należy zastosować wyłącznie rozwiązania techniczne, technologiczne i organizacyjne, które nie wywołują zagrożenia jak i zniszczeń środowiska. Po czwarte, prawidłowe jest także stanowisko Sądu I instancji, że nie jest możliwe w stanie prawnym i faktycznym tej sprawy orzekanie przez właściwe organy o aktualności tylko części decyzji środowiskowej na podstawie art. 72 ust. 4 ustawy środowiskowej, biorąc pod uwagę podnoszoną przez Spółkę "podzielność" danego przedsięwzięcia. Należy bowiem odróżnić etapowość realizacji danego przedsięwzięcia od możliwości "podzielności" osnowy decyzji środowiskowej, której treść nie pozwala na postulowany przez skarżącą Spółkę podział jej osnowy w celu chociaż zachowania jej aktualności w części, biorąc pod uwagę dyspozycję art. 63 ust. 1 w związku z art. 66 ust. 1 ustawy środowiskowej. Oznacza to, że ewentualna możliwość takiej "podzielności", która nie jest w postaci salami slicing musiałaby wynikać wprost z osnowy decyzji środowiskowej, biorąc pod uwagę rodzaj danego przedsięwzięcia, co w tej sprawie nie wystąpiło. Z tych względów i na podstawie art. 184 ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.