IV SAB/Wr 111/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Henryk Ożóg (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska Sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków po rozpoznaniu w Wydziale IV w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 sierpnia 2016 r. sprawy ze skargi Fundacji A we W. na bezczynność Okręgowej Rady Adwokackiej we W. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Okręgową Radę Adwokacką we W. do załatwienia wniosku strony skarżącej z dnia 15 kwietnia 2016 w terminie 14 dni od daty otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy; II. stwierdza, że bezczynność Okręgowej Rady Adwokackiej we W. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Okręgowej Rady Adwokackiej we W. na rzecz strony skarżącej kwotę 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. E-mailem z dnia 15 kwietnia 2016 r. Fundacja A wniosła do Okręgowej Rady Adwokackiej we W. o udostępnienie informacji publicznej poprzez podanie imiennego wykazu wszystkich adwokatów, którzy prowadzili zajęcia w ramach szkolenia aplikantów adwokackich w roku 2015 wraz z każdorazowym podaniem wysokości wynagrodzenia (brutto) z tego tytułu. Podobną drogą w dniu 19 kwietnia 2016 r. Wicedziekan ORA poinformował Fundację, że nie jest to informacja publiczna, dlatego nie zostanie udostępniona. Z własnej woli odpowiadający dodał, że prowadził zajęcia z aplikantami z postępowania sądowoadministracyjnego i skargi do WSA, a z tego tytułu otrzymał wynagrodzenie brutto w kwocie 29 885 zł za cały 2015 rok. Pismem z dnia 4 maja 2016 r. pełnomocnik Fundacji wniosła skargę na bezczynność organu w sprawie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 15 kwietnia 2016 r.; domagała się zobowiązania organu do załatwienia wniosku i zasądzenia od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania wg norm przypisanych. Skarżąca podniosła, że samorząd zawodowy (samorząd adwokacki) jest podmiotem utworzonym przez Państwo na podstawie ustawy, obowiązanym konstytucyjnie do udostępniania informacji o swojej działalności, co wynika wprost z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP. W demokratycznym państwie prawa działanie tego samorządu powinna cechować transparentność zwłaszcza w aspekcie finansowym. Szkolenie aplikantów adwokackich jest ustawowym zadaniem tego samorządu. Wnioski o udostępnienie informacji wymagają załatwienia ich w sposób prawem przewidziany, albo przez dokonanie czynności materialno-technicznej udostępnienia żądanej informacji albo przez wydanie stosownych decyzji. W odpowiedzi na skargę Okręgowa Rada Adwokacka, reprezentowana przez jej wicedziekana wniosła o oddalenie tego środka prawnego. Uwzględnienie skargi bowiem byłoby sprzeczne z przepisami: a) art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. 2014 r. poz. 782) dalej ustawa w zw. z art. 61 ust. 1 zd. 2 Konstytucji, ponieważ w świetle tych przepisów "podanie imiennego wykazu wszystkich adwokatów, którzy prowadzili zajęcia w ramach szkolenia aplikantów adwokackich w roku 2015 wraz z każdorazowym podaniem wysokości wynagrodzenia (brutto) z tego tytułu", nie stanowi informacji publicznej; b) art. 3 pkt 4 w zw. z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze (Dz.U. z 2015 r. poz. 615), ponieważ "kształcenie aplikantów adwokackich" nie jest zadaniem władzy publicznej; c) art. 3 pkt 4 w zw. z art. 3 pkt 6 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze, ponieważ finansowanie "kształcenia aplikantów adwokackich" nie stanowi gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa; d) art. 1 ust. 1 ustawy w zw. z art. 2 i art. 61 ust. 3 Konstytucji, ponieważ w świetle tych przepisów z prawa dostępu do informacji publicznej nie może korzystać osoba, która prawa tego nadużywa z niejasnych pobudek, naruszając wolności innych osób jak i postępując sprzecznie z klauzulą porządku publicznego; e) art. 2 ust. 2 ustawy, ponieważ na mocy tego przepisu nie wolno wprawdzie od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego, co jednak nie oznacza, że osoba taka może żądać informacji jako informacji publicznej w sytuacji, kiedy prima facie nie ma interesu prawnego w jej uzyskaniu tak, jak to ma miejsce w niniejszej sprawie. Następnie w szerokich wywodach uzasadniała swoje stanowisko. Niejako w reasumpcji odpowiadająca Rada wniosła by w uzasadnieniu orzeczenia, w przypadku uwzględnienia skargi zechciał Sąd odnieść się szczegółowo do przedstawionych przez nią zarzutów wyrażając pogląd, czy dostępu do informacji publicznej może nadużywać każda osoba, z prywatnych i osobistych pobudek, paraliżując poprzez nadużycie tego prawa działalność instytucji, od której dostępów do różnego rodzaju informacji publicznej się domaga. Powołując się natomiast na jedno z orzeczeń NSA (wyrok z dnia 18 lutego 2015 r., I OSK 796/14), a także Trybunału Konstytucyjnego (wyrok z dnia 20 kwietnia 2006 r., sygn. akt K 17/05, OTK-A 2006, nr 3 poz. 30) podniosła, że udostępnienie informacji o wynagrodzeniu danej osoby wymaga by organ każdorazowo analizował czy jest ona niezbędna z punktu widzenia celów prawa do informacji publicznej, a także czy nie narusza godności i intymności osoby, której taka informacja dotyczy. Należy zwrócić również uwagę, że udzielenie informacji o wysokości środków publicznych wydatkowanych na wynagrodzenie określonego pracownika jednostki publicznej, a taka, jak wskazano wyżej, informacja ma charakter informacji publicznej, nie zawsze będzie oznaczało ujawnienie rzeczywiście wypłaconego wynagrodzenia, na które może składać się wiele elementów, jak też mogą być z niego dokonywane potrącenia z różnych tytułów.". Skoro Naczelny Sąd Administracyjny i Trybunał Konstytucyjny zakładają możliwość uznania, że w konkretnym przypadku żądanie imiennej informacji o wynagrodzeniu funkcjonariusza publicznego nie stanowi informacji publicznej, tym bardziej ochrona taka przysługuje wykładowcom szkolącym aplikantów adwokackich, którzy funkcjonariuszami publicznymi nie są. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Skarżąca Fundacja wniosła do Okręgowej Rady Adwokackiej we W. o podanie imiennego wykazu wszystkich adwokatów, którzy prowadzili zajęcia w ramach szkolenia aplikantów adwokackich w roku 2015 wraz z każdorazowym podaniem wysokości wynagrodzenia (brutto) z tego tytułu. W związku z tym niezbędne jest ustalenie, czy w stanie faktycznym tej sprawy podmiot, do którego skierowano wniosek o udzielenie informacji jest podmiotem zobowiązanym do jej udostępniania w rozumieniu ustawy. Niezbędne jest przy tym również rozstrzygnięcie, czy dane, o których udostępnienie zwróciła się strona skarżąca, stanowią informację publiczną, bowiem charakter żądanej informacji determinuje formę udzielonej odpowiedzi. Jak wynika z ustawy, podmiot, do którego został złożony wniosek, w zależności od tych okoliczności, zobowiązany jest: - udostępnić - w formie czynności materialno-technicznej - żądaną informację publiczną, w terminie wskazanym w art. 13 ustawy; - wydać decyzję o odmowie udostępnienia informacji (art. 16 ust. 1 ustawy), bądź - wydać decyzję o umorzeniu postępowania (art. 14 ust. 2 ustawy). Zgodnie zaś z art. 4 ust. 1 ustawy obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej, 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych, 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominująca w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. W wyroku z dnia 20 sierpnia 2015 r., sygn. akt IV SAB/Wr 152/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu stwierdził, że wyliczenie zawarte w powołanym przepisie nie ma wyczerpującego charakteru; wskazuje na intencje ustawodawcy dotyczące określenia kategorii podmiotów objętych obowiązkiem udzielenia informacji. Do drugiej kategorii podmiotów wskazanych w cytowanym art. 4 ust. 1 ustawy należą organy samorządów gospodarczych i zawodowych (art. 4 ust.1 pkt 2 ustawy). Jest to zgodne z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, który stanowi, że podmiotowe prawo do uzyskiwania informacji obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego. Przywołać w tym miejscu należy przepis art. 17 ust. 1 Konstytucji RP, który powierza samorządom zawodowym pieczę nad należytym wykonywaniem zawodów zaufania publicznego w granicach interesu publicznego i dla jego ochrony. Przy czym jako zawody zaufania publicznego należy rozumieć "zawody, w których pomyślność powszechna i dobro społeczne są powierzone pewnej grupie zawodowej, a w związku z tym wymagają one wysokiego poziomu etycznego. [...]. Osoby wykonujące takie zawody podlegają swoistym kodeksom deontologicznym. Działają one w interesie publicznym i dla ochrony pewnych dóbr publicznych" ( zob. J. Smarż, Definiowanie pojęcia "zawód zaufania publicznego", Studia Prawnicze 2012/3/123-155). Nie budzi zatem wątpliwości zasadność zaliczenia adwokatów do zawodu zaufania publicznego, o którym mowa w art.17 ust. 1 Konstytucji RP (zob. glosa P. Sarneckiego do wyroku SN z dnia 29 maja 2001 r. I CKN 1217/98, Palestra 2002/5-6/185). W doktrynie wskazuje się, że zakres, w jakim państwo przekazuje władztwo publiczne samorządowi zawodowemu obejmuje: 1/ przymusowe reprezentowanie interesów określonych zawodów wobec władz państwowych; 2/ nadzór nad należytym wykonywaniem zawodu; 3/ dopuszczenie do wykonywania zawodu i prowadzenie rejestru osób mających prawo wykonywania danego zawodu; 4/ czuwanie nad etyką wykonywania zawodu; 5/ doskonalenie zawodowe i określenie programów kształcenia w zawodzie; 6/ sądownictwo dyscyplinarne (zob. J. Hausner, D. Długosz. Tezy w sprawie zawodów zaufania publicznego, Warszawa 2002, s. 122). W związku z tym piecza samorządu zawodowego, o której mowa w art. 17 ust.1 Konstytucji, powinna być rozumiana w sposób możliwie szeroki, a mianowicie powinna obejmować nie tylko monitorowanie przez samorząd udzielania przez adwokatów porad prawnych, przyjmowanie do korporacji, organizowanie doskonalenia zawodowego adwokatów, ale również organizowanie szkolenia aplikantów adwokackich. Koresponduje z tym i potwierdza to również brzmienie art. 3 ust.1 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze (Dz.U. z 2014 r, poz. 635), wedle którego zadaniem samorządu zawodowego adwokatury jest: 1) tworzenie warunków do wykonywania ustawowych zadań adwokatury; 2) reprezentowanie adwokatury i ochrona jej praw; 3) sprawowanie nadzoru nad przestrzeganiem przepisów o wykonywaniu zawodu adwokata; 4) doskonalenie zawodowe adwokatów i kształcenie aplikantów adwokackich; 5) ustalanie i krzewienie zasad etyki zawodowej oraz dbałość o ich przestrzeganie; 6) sprawowanie zarządu majątkiem samorządu adwokackiego i rozporządzanie nim. Z powyższych regulacji wynika zatem, że kształcenie aplikantów adwokackich przez samorząd adwokacki nie jest objęte sferą niepubliczną (prywatną), lecz stanowi realizację ustawowego zadania tego samorządu zawodowego, wynikającego z art. 3 ust. 1 pkt 4 Prawa o adwokaturze w związku z art. 17 ust. 1 Konstytucji RP. Samorząd zawodowy wykonuje zatem w tym zakresie zadania publiczne i wiedza o ich działalności jest niewątpliwie informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy. Zadania publiczne mogą bowiem być wykonywane przez różne podmioty niebędące organami władzy i cechuje je nie tylko użyteczność dla ogółu, a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji lub w ustawie. W takim też kontekście ocenić należy informacje objęte wnioskiem Fundacji i w konsekwencji uznać, że dane nim objęte mają walor informacji publicznej w rozumieniu ustawy łącznie za sferę wynagrodzenia. Trzeba mieć na uwadze, że nie chodzi tu wynagrodzenie osób zatrudnionych w jednostkach finansowanych ze środków publicznych, których dotyczą cytowane orzeczenia NSA i TK ale osób wchodzących w skład określonego samorządu zawodowego. Nie sposób więc – przyjmując, że kształcenie aplikantów adwokackich przez samorząd adwokacki jest realizacją zadania publicznego, wyłączyć z niego kwestię wynagrodzenia osób kształcących tym bardziej, że czynione jest to ze składek organizowanych w tym celu. Ocena dotychczasowego zachowania adresata wniosku, w celu załatwienia wniosku strony skarżącej o udostępnienie informacji publicznej uzasadnia zarzut jego bezczynności. Podkreślić w tym miejscu należy, że bezczynność podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej w zakresie dostępu do informacji publicznej powstaje wówczas, gdy podmiot zobowiązany nie podejmuje żadnych działań po uzasadnienie wniosku o udzielenie takiej informacji lub odmawia udzielenia informacji w nieprzewidzianej dla tej czynności formie prawnej, względnie nie podejmuje innej czynności uzasadnionej przepisami powołanej ustawy. Taka sytuacja istnieje w analizowanej sprawie. Wprawdzie w ustawowym terminie, o którym mowa w art. 13 ust. 4 ustawy, adresat wniosku zareagował na niego i wystosował do uprawnionego pismo z dnia 19 kwietnia 2016 r. zawiadamiające, że żądane informacje nie mają waloru informacji publicznej. Treść wspomnianego pisma jednoznacznie wskazuje, że ma ono charakter pisma informacyjnego, będącego reakcją podmiotu zobowiązanego na wniosek strony złożony w trybie i na zasadach określonych w ustawie. Z jego treści wynika wprost, że adresat wniosku dokonał kwalifikacji prawnej żądanych przez stronę skarżącą informacji wskazując, że nie stanowią one informacji publicznej. Jeśli bowiem według oceny podmiotu zobowiązanego do udzielania informacji publicznej, informacja, której domaga się wnioskodawca nie ma takiego waloru, to odpowiedź na wniosek o udzielenie informacji publicznej powinna nastąpić w formie pisma informacyjnego. Jednakże z powodów, o których mowa wyżej, podmiot zobowiązany dokonał błędnej kwalifikacji żądanej informacji. Natomiast nie może o braku bezczynności w załatwieniu sprawy przesądzać jakakolwiek odpowiedź zredagowana przez adresata wniosku. Nie do zaakceptowania jest bowiem stanowisko, że niezależnie od treści i formy udzielonej odpowiedzi, jakikolwiek przejaw działania ze strony podmiotu zobowiązanego w sprawie udzielenia informacji wyklucza zarzut bezczynności. Z tych względów należy stwierdzić, że podmiot zobowiązany pozostaje w bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego z dnia 15 kwietnia 2016 r., bowiem do dnia orzekania w niniejszej sprawie nie zadziałał we właściwej prawnej formie, tj. formie przewidzianej w ustawie o dostępie do informacji publicznej (udzielił żądanych informacji (czynność materialno-techniczna) bądź uznając, że informacja - z uwagi na ograniczenia prawa dostępu do informacji publicznej nie może być udzielona - nie wydał decyzji o odmowie jej udostępnienia). Jednocześnie w ocenie Sądu stwierdzony stan bezczynności w załatwieniu wniosku strony skarżącej nie miał charakteru rażącego naruszenia prawa. Zachowanie podmiotu zobowiązanego w kontrolowanej sprawie świadczyło o błędnym interpretowaniu prawa i nie miało cech lekceważącego traktowania obowiązków nakładanych na niego mocą ustawy. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 poz.1271 ze zm.) Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji wyroku. O kosztach procesu orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. Konsekwencją niniejszego rozstrzygnięcia Sądu jest konieczność ponownego rozpatrzenia przez organ wniosku o udostępnienie informacji publicznej w zakresie wskazanym wyżej, z uwzględnieniem oceny prawnej i wskazań zawartych w uzasadnieniu wyroku, stosownie do treści art. 153 p.p.s.a. W szczególności uznając, że informacje, o które zwróciła się strona skarżąca, mają walor informacji publicznych należy udzielić ich, bądź odmówić ich udzielenia w formie decyzji administracyjnej. Można dodać, że tezy wyroku z dnia 20 sierpnia 2015 r., sygn. akt IV SAB/Wr 152/15 zostały zaakceptowane przez Naczelny Sąd Administracyjny, który wyrokiem z dnia 12 kwietnia 2016 r. oddalił skargę kasacyjną Okręgowej Rady Adwokackiej we W. od tego orzeczenia. NSA stwierdził, że prawo dostępu do informacji publicznej stanowi publiczne prawo przedmiotowe któremu odpowiada obowiązek udzielania obywatelom informacji publicznej przez podmioty wskazane w ustawie, do których należą m.in. organy samorządu adwokackiego w zakresie, w jakim wykonują zadania publiczne. Granice dopuszczalnej ingerencji w zakres omawianego prawa wyznacza art. 61 ust. 3 Konstytucji RP. Przepis ten wskazuje, że ograniczenie tego prawa może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach wartości, jakimi są: ochrona wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochrona porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego Państwa. Ograniczenia dostępu do informacji publicznej i kryteria ważenia kolidujących ze sobą wartości podlegają ocenie z punktu widzenia określonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP zasady proporcjonalności. Ograniczając pewną sferę wolności konstytucyjnej obywatela, przepis ustawy musi czynić to w sposób, który przede wszystkim nie naruszy jej istoty i nie spowoduje zachwiania relacji konstytucyjnego dobra, które jest ograniczane (prawo do informacji publicznej). Regulacja taka winna być także adekwatna do celu, jaki temu ograniczeniu przyświeca (np. ochrona prywatności). Przy czym cel ten musi być również kwalifikowany w kategoriach wartości konstytucyjnej (interes jednostki, interes Państwa). Niezbędne jest zatem prawidłowe wyważenie proporcji, jakie muszą być zachowane, by przyjąć, że dane ograniczenie wolności obywatelskiej nie narusza konstytucyjnej hierarchii dóbr. W niniejszej sprawie należało rozważyć, czy działanie Fundacji A we W. polegające na złożeniu wniosku z dnia 26 maja 2015 r., skierowanego do Okręgowej Rady Adwokackiej we W. o udostępnienie informacji w formie kserokopii lub skanu umowy/umów cywilnoprawnej zawartej w 2015 r. przez samorząd adwokacki z wicedziekanem tej Rady, której/których przedmiotem było odpłatne (z majątku samorządu zawodowego) przeprowadzenie zajęć z aplikantami adwokackimi, stanowiło nadużycie prawa. Zakaz nadużycia prawa wiąże się bowiem z wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP zasadą państwa prawnego. Jak wyżej stwierdzono, żądana przez Fundację informacja stanowi informację publiczną, a Okręgowa Rada Adwokacka jest podmiotem obowiązanym do jej udostępnienia. Podjęcie przez Fundację prawnie dozwolonego działania nie stanowiło nadużycia prawa. Tezę tę należy wprost przenieść na grunt niniejszej sprawy i przyjąć, że Fundacja nie nadużyła prawa wnosząc wniosek omówiony na wstępie uzasadnienia. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził też, że autor skargi kasacyjnej formułując zarzuty wprawdzie dostrzegł, iż w świetle art. 2 ust. 2 ustawy od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego, to jednak w sposób nieuprawniony, bez podania podstawy prawnej stwierdził, że obowiązkiem Sądu było zbadanie, czy w sprawie zachodził obiektywny interes prawny. Podobnie niezasadnie czyni Rada zarzucając to w odpowiedzi na skargę w niniejszej sprawie.