II SA/Sz 577/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Jankowski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj, Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska, Protokolant starszy sekretarz sądowy Teresa Zauerman, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 sierpnia 2016 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Regionalnej sprawy ze skargi J. O. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego w sprawie budowy ganku przy budynku mieszkalnym nr [...], bez wymaganego prawem zgłoszenia, wobec nieprzedłożenia przez zobowiązanego dokumentów wymaganych postanowieniem z dnia [...] r., na podstawie art. 49b ust. 1 w zw. z ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, nakazał J.O. rozbiórkę ww. ganku. Od ww. decyzji J.O. złożył odwołanie, w którym podniósł, iż zaskarżona decyzja jest niezgodna z przepisami art. 49b ustawy Prawo budowlane. W ocenie odwołującego się, organ powiatowy "postępuje nie fair posługując się określeniami "ganek" i "garaż" ", oraz powinien przypomnieć sobie o zastrzeżeniach skarżącego co do użytego nazewnictwa podczas podpisywania protokołu z kontroli. Powołując się na wyrok WSA z dnia 9.03.2011 r. sygn. akt II SA/Gl 1249/10, strona wskazała na rozbieżność zaistniałą w uzasadnieniu postanowienia i zaskarżonej decyzji tj. "rozbudowę budynku mieszkalnego o ganek" oraz "rozbiórkę samowolnie wybudowanego ganku przy budynku mieszkalnym nr [..]" oraz wyjaśniła, że wykonane roboty nie są rozbudową a jedynie zabezpieczeniem przed warunkami atmosferycznymi, oraz mają zastosowanie do hodowli rozsad warzywnych i przechowywania sortowanych odpadów. Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 stycznia 2013 r. sygn. akt II OSK 627/2012 J.O. wskazał, iż robót budowlanych nieingerujących w konstrukcję obiektu nie można zakwalifikować jako przebudowy. Dodatkowo, odwołujący się sprzeciwił się nazwaniu go inwestorem, powołując się na definicję inwestora w Wikipedii oraz przepisy ustawy Prawo budowlane, w tym art. 17 i 28. Wskazał, iż jest stroną przy uzyskaniu pozwolenia, ale nie jest i nie może zostać uczestnikiem procesu budowlanego. Odwołujący się wniósł uwagi do przepisów art. 29, art. 30, art. 49b, art. 3 pkt 1 i pkt 3-4 ustawy Prawo budowlane oraz wyroku Sądu Najwyższego z dnia 25 marca 1998 r. sygn. akt II CKN 653/97 oraz przytoczył komentarz do art. 3 Prawa budowlanego z "Budownictwo i zagospodarowanie przestrzenne Działy tematyczne Słowniczek - definicje w Prawie budowlanym S. M., radca prawny". Ponadto, wyjaśnił, że do przedmiotowego obiektu wchodzi się przez drzwi balkonowe, z którego podwójne drzwi prowadzą do budynku mieszkalnego. Obiekt pokryty jest styropianem i pomalowany putzem, wykonanym we własnym zakresie, z dbałością m.in. o estetykę budynku. Obiekt posadowiony jest na schodach wejściowych do budynku, posiada ścianę z oknem od strony zachodniej o wymiarach: dł. mm x wys. mm, liczonej od podstawy wejścia do budynku, ściany z drzwiami balkonowymi od strony północnej dł. mm i wys. mm liczonej od podstawy wejścia do budynku oraz dach na belkach kryty deskami, papą i blachą trapezową, która łączy całość. Dwie ściany obiektu dostawione są do istniejącej ściany sąsiada usytuowanej na granicy, w celu ochrony przed trudnymi warunkami atmosferycznymi, które wynikają z usytuowania garaży sąsiada i szopy - stodoły strony, które od strony zachodniej tworzą komin powietrzny. Dalej, strona wskazała, że podana "na gorąco" data powstania tego obiektu jest inna niż r., co wynika z faktu, iż nieruchomość została zakupiona późną jesienią r. Obiekt powstał w latach, w ok. r. został pokryty styropianem, a ok. 1 - 2 lata później pokryty putzem. Prace związane z obiektem były rozłożone w czasie z uwagi na brak środków finansowych, wykorzystanych na rzecz budynku mieszkalnego. Obiekt nie jest budynkiem, gdyż całość nie jest własnością odwołującego się i nią nie rozporządza, nie jest również budowlą, gdyż nie stanowi całości techniczno-użytkowej wraz z instalacjami i urządzeniami. Odwołujący się wskazał ponadto, że sąsiedzi nie wnieśli żadnych uwag do wykonanych robót, które nie stanowią samowoli budowlanej, gdyż nie powstała żadna budowla, budynek mieszkalny się nie powiększył, oraz nikomu tym działaniem nie wyrządził szkody, zaś negatywne konsekwencje wykonania tych robót dla osób trzecich i ich nieruchomości kwalifikują się jako szkoda w myśl Kodeksu cywilnego, którą rozstrzyga sąd powszechny. Strona wyjaśniła, że wykonała adaptację budynku na podstawie dokumentacji zatwierdzonej przez Wójta Gminy oraz, że do r. istniało przekonanie, że decyzja o pozwoleniu na budowę dotyczyła tylko budynku mieszkalnego, natomiast budowle wykonywane były sposobem gospodarczym jako nie wymagające szczególnych uprawnień budowlanych. Odwołujący się zamierzał zgłosić przedmiotowy obiekt w PODGIK, jednakże uzyskał informację, iż jest to wiatrołap, który zostanie zinwentaryzowany. Starostwo Powiatowe nie zgłosiło także sprzeciwu do zgłoszenia dotyczącego wymiany pokrycia dachowego na wskazanych obiektach, pomimo, iż posiada dokumentację umożliwiającą stwierdzenie nieprawidłowości. Odwołujący się zobowiązał się do dobrowolnego odbycia kary ograniczenia wolności lub rozbiórki obiektu. Decyzją z dnia [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r. poz. 23) oraz art. 49b ust. 1 w zw. z ust. 3 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r. poz. 290), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję PINB . W uzasadnieniu decyzji organ II instancji wskazał, że z akt sprawy wynika, że w dniu [..] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego przeprowadził wizję lokalną i sporządził protokół z kontroli nieruchomości nr [..] , należącej do G. i J. O. Jak wynika z protokołu z kontroli na ww. nieruchomości znajduje się budynek mieszkalny, do którego (od strony podwórza) oraz do istniejącej ściany (od strony dz. nr 90) dobudowano dwie ściany i wykonano zadaszenie. W wyniku ww. robót powstał obiekt o wym. m i wys. do okapu m, który posiada dach jednospadowy, odprowadzenie wód opadowych poprzez zamontowane orynnowanie, oraz zamontowane dwa okna, w tym okno balkonowe. Obiekt powstał [..] lat temu. Inwestor - J.O. oświadczył do protokołu z oględzin, iż istniejącą ścianę budynku wykonał właściciel sąsiedniej części budynku. Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z zastrzeżeniem art. 29-31 ww. ustawy, które określają jakich obiektów budowa i wykonanie jakich robót budowlanych nie wymaga pozwolenia na budowę oraz które spośród wymienionych można rozpocząć, dokonując zgłoszenia właściwemu organowi zamiaru ich wykonania, a ten w terminie 30 dni od dnia doręczenia nie zgłosi sprzeciwu. Organ odwoławczy stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie przedmiotowy obiekt powstał w wyniku wybudowania dwóch ścian i zadaszenia przy istniejącym wejściu do budynku i "istniejącej ścianie" wcześniej pełniącej funkcję muru na granicy między sąsiednimi działkami i pełni funkcję dodatkowego pomieszczenia przy budynku mieszkalnym, z którego prowadzi wejście do budynku. Obiekt ten pełni zatem funkcję przydomowego ganku, na wybudowanie którego inwestor nie uzyskał stosownego pozwolenia właściwego organu administracji architektoniczno - budowlanej. W świetle art. 30 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 29 ust. 1 pkt 2 tej ustawy, w brzmieniu obowiązującym od dnia 28.06.2015 r., zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno - budowlanej, wymaga budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych w tym garaży, altan oraz przydomowych ganków i oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde m2 powierzchni działki. J.O. - inwestor nie legitymuje się dokumentem potwierdzającym legalną budowę przedmiotowego obiektu. Zgłoszenie wykonania robót w Starostwie Powiatowym z dnia [..] r., dotyczyło robót obejmujących wymianę części pokrycia dachowego na budynku mieszkalnym nr [..] oraz wymianę pokrycia dachowego na budynku gospodarczym na dz. nr . Powyższe zgłoszenie nie obejmowało zakresem budowy ganku. Wobec powyższego, zdaniem organu II instancji, w rozpatrywanej sprawie zastosowanie mają przepisy art. 49b ustawy Prawo budowlane, w myśl których właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo, w przypadku jego braku, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno - budowlanych, właściwy organ wstrzymuje postanowieniem - gdy budowa nie została zakończona - prowadzenie robót budowlanych oraz nakłada na inwestora obowiązek przedłożenia w terminie 30 dni określonych dokumentów. W przypadku niespełnienia ww. obowiązku, właściwy organ nakazuje rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia. Mając na względzie ww. przepisy, w oparciu o ustalony stan faktyczny, zasadne było wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie samowolnej budowy ganku przy budynku mieszkalnym nr [..] w m. , gm., a następnie postanowieniem z dnia [..] r. wydanym na podstawie przepisów art. 49b ust. 2 ustawy Prawo budowlane, zobligowanie J.O. do przedłożenia w ustawowym terminie 30 dni od daty otrzymania postanowienia dwóch egzemplarzy odpowiednich szkiców lub rysunków z częścią opisową wykonanego ganku; projektu zagospodarowania działki lub terenu; zaświadczenia Wójta Gminy o zgodności przedmiotowej budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego oraz oświadczenia złożonego pod rygorem odpowiedzialności karnej o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zobowiązany nie przedłożył żadnego z wymaganych ww. postanowieniem dokumentów, wobec czego organ powiatowy , po upływie wyznaczonego terminu, był obowiązany na podstawie przepisów art. 49b ust. 1 w związku z ust. 3 ustawy Prawo budowlane nakazać J.O. rozbiórkę samowolnie wykonanych robót budowlanych związanych z wybudowaniem ww. ganku. Z treści art. 52 ustawy Prawo budowlane wynika, że rozbiórkę obiektu budowlanego nakazaną w decyzji, o której mowa w art. 49b ustawy ma obowiązek wykonać na swój koszt inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Z tym, że w pierwszej kolejności obowiązek dokonania rozbiórki na własny koszt ciąży na inwestorze mającym tytuł prawny do obiektu, natomiast w przypadku braku takiego podmiotu adresatem decyzji może być właściciel lub działający w jego imieniu zarządca. Mając na względzie ww. przepisy oraz zgromadzony materiał dowodowy w rozpatrywanej sprawie, z którego wynika, że inwestorem budowy przedmiotowego obiektu jest J.O., organ odwoławczy stwierdził, iż organ I instancji zasadnie wydał nakaz rozbiórki na wyżej wskazaną stronę, będącą jednocześnie współwłaścicielem nieruchomości nr, na której zlokalizowany jest przedmiotowy ganek. Pismem z dnia 26 kwietnia 2016 r. J.O. wniósł skargę na wyżej opisaną decyzję ZWINB do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, uzupełnioną pismami z dnia 6 i 14 lipca 2016 r., zarzucając jej naruszenie art. 6, 7, 8 i 10 k.p.a. oraz art. 49b Prawa budowlanego, poprzez błędną interpretacje Prawa budowlanego, niepodjęcie działań zmierzających do dokładnego wyjaśnienia sprawy mając na względzie słuszny interes obywatela, niewykazanie się starannością w zrozumieniu argumentacji przedstawionej w postępowaniu, nieotrzymanie protokołu z przeprowadzonej kontroli, niewyjaśnienie zasadności przesłanek, którymi organ kierował się przy załatwieniu sprawy. W uzasadnieniu skargi strona wskazała te same powody uznania zaskarżonej decyzji za niezgodną z prawem, które przytoczyła uprzednio w odwołaniu, a które dotyczyły decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, mocą której utrzymano w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego orzekającą wobec J.O. nakaz rozbiórki obiektu pełniącego funkcję ganku usytuowanego przy budynku mieszkalnym nr [..] w m., gm. , którego budowa – zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 29 ust. 1 pkt 2 tej ustawy Prawo budowlane – wymagała zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno – budowlanej. Oceniając legalność zaskarżonej decyzji należy jednoznacznie wskazać, że organy nadzoru budowlanego w takim zakresie, który był niezbędny dla możliwości legalnego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, zgromadziły pełny materiał dowodowy i ustaliły stan faktyczny sprawy w następstwie jego wszechstronnej oceny. Tym samym należycie wywiązały się z obowiązków nałożonych przepisami procesowymi rządzącymi gromadzeniem i oceną materiału dowodowego - art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Jak ustaliły organy orzekające w niniejszej sprawie J.O. - inwestor wybudował przedmiotowy ganek przy budynku mieszkalnym nr [..] w m. bez wymaganego zgłoszenia. W tym miejscu należy podkreślić, że zgłoszenie wykonania robót w Starostwie Powiatowym z dnia [..] r. dotyczyło robót obejmujących wymianę części pokrycia dachowego na budynku mieszkalnym nr [..] oraz wymianę pokrycia dachowego na budynku gospodarczym na dz. nr . Należy zgodzić się więc ze stanowiskiem organu II instancji, że powyższe zgłoszenie nie obejmowało zakresem budowy ww. ganku. Podstawą prawną orzeczonej rozbiórki był przepis art. 49b ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290), zwanej dalej Prawem budowlanym, zgodnie z którym właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Przedmiotowa rozbiórka była efektem przeprowadzonego w trybie art. 49 ust. 2 Prawa budowlanego postępowania legalizacyjnego. Stosownie do treści tego przepisu jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo, w przypadku jego braku, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, właściwy organ wstrzymuje postanowieniem - gdy budowa nie została zakończona - prowadzenie robót budowlanych oraz nakłada na inwestora obowiązek przedłożenia w terminie 30 dni określonych dokumentów. Spełnienie przez zobowiązanego ww. obowiązku umożliwia przeprowadzenie dalszych działań w procesie legalizacyjnym obiektu. Natomiast w przypadku niespełnienia obowiązku, o którym mowa w ust. 2, stosuje się przepis ust. 1, czyli właściwy organ nakazuje rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że kwestionowane decyzje wydane zostały po przeprowadzeniu procedury legalizacyjnej, a orzeczona rozbiórka jest skutkiem nieprzedłożenia przez samowolnego inwestora dokumentów wymaganych do legalizacji. W toku postępowania administracyjnego J.O. zobowiązany został postanowieniem z dnia 16 listopada 2015 r. do przedłożenia w ustawowym terminie 30 dni od daty otrzymania postanowienia: dwóch egzemplarzy odpowiednich szkiców lub rysunków z częścią opisową wykonanego ganku; projektu zagospodarowania działki lub terenu; zaświadczenia Wójta Gminy o zgodności przedmiotowej budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego oraz oświadczenia złożonego pod rygorem odpowiedzialności karnej o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Skarżący nie przedłożył w oznaczonym terminie wymaganych dokumentów, nie pozostawiając organom nadzoru budowalnego innej możliwości niż orzeczenie rozbiórki. Sąd uznał, że w kontrolowanym postępowaniu organy nadzoru budowlanego dokonały prawidłowych ustaleń w zakresie przesłanek nałożenia nakazu rozbiórki w stosunku do spornego obiektu w postaci ganku i w tej kwestii niezasadne są zarzuty skargi wskazujące na naruszenie art. 6, 7, 8 i 10 k.p.a. Z przedstawionych względów sąd nie dopatrzył się również naruszenia art. 49b Prawa budowlanego. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem i oddalił skargę jako bezzasadną na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718).