I SA/Wa 662/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik Sędziowie WSA Gabriela Nowak WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) Protokolant referent stażysta Anna Głowacka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 sierpnia 2016 r. sprawy ze skargi [...] z siedzibą w [...] na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia 9 marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie nabycia nieruchomości z mocy prawa przez gminę 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. umarza postępowanie odwoławcze; 3. zasądza od Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej na rzecz [...] z siedzibą w [...] kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z [...] marca 2016 r., nr [...] utrzymała w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] marca 2014 r. nr [...] stwierdzającą nabycia przez Miasto P. z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. własności nieruchomości położonej w P. przy ul. [...]/, oznaczonej jako działka nr [...] z obrębu [...] o pow. [...] m2, opisanej na karcie inwentaryzacyjnej nr [...], stanowiącej integralną część decyzji. Powyższa decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym sprawy: Nieruchomość położona w [...] przy ul. [...] oznaczona aktualnie jako działka nr [...], pochodzi z dawnych parcel nr [...] i [...] stanowiących własność [...] w [...], które własnością Skarbu Państwa stały się w następstwie upływu 10 letniego okresu przedawnienia własności przewidzianego w art. 34 ust. 1 dekretu z dnia 8 marca 1946 r. – o majątkach opuszczonych i poniemieckich (Dz.U. Nr 13, poz. 87 ze zm.), co stwierdzone zostało postanowieniem Sądu Powiatowego w [...] z dnia [...] lutego 1961 r. [...]. Natomiast protokołem zdawczo odbiorczym z [...] lipca 1951 r. Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...], będąc posiadaczem i administratorem tej nieruchomości, przekazało ją w zarząd i użytkowanie X w [...] –poprzednika prawnego Y w [...]. Następcą prawnym tego przedsiębiorstwa w następstwie przekształceń organizacyjnoprawnych i własnościowych stała się spółka Skarbu Państwa [...] - obecnie w likwidacji. W dziale III prowadzonej dla nieruchomości księgi wieczystej nr [...], ujawniono prawo zarządu Y w [...], wykreowane powyższym protokołem. Protokół ów sporządzony został w trybie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 sierpnia 1949 r. w sprawie przekazywania nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz.U. Nr 47, poz. 345), będącym aktem wykonawczym do dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz.U z 1952 r., Nr 4, poz. 31). Decyzją z [...]marca 2014 r. Wojewoda [...] działając na podstawie art. 18 ust. 1 i art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. przez Miasto P. powyższej nieruchomości. Zdaniem organu wojewódzkiego na ww. datę przedmiotowa nieruchomość, będąc mieniem państwowym, należała do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Nie był ona bowiem w formie prawem przewidzianej (decyzją, umową) przed dniem 27 maja 1990 r. przekazana Y. Spełnione zatem zostały przesłanki z art. 5 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające (....). Wojewoda odwołał się przy tym do poglądu wyrażonego w orzecznictwie, iż w sytuacji gdy określony składnik mienia ogólnonarodowego należał do przedsiębiorstwa w sensie faktycznym a nie prawnym, gdyż nie legitymowało się ono odpowiednim tytułem prawnym do jego użytkowania, to takie mienie podlegało komunalizacji na podstawie art. 5 ust. 1 powołanej ustawy. Ocenił jednocześnie, że w sprawie nie wystąpiła żadna z negatywnych przesłanek komunalizacji wskazanych w art. 11 tej ustawy. Decyzją z [...] marca 2014 r. W kontekście natomiast protokołu zdawczo odbiorczego z 1951 r. oddającego nieruchomość w zarząd i użytkowanie Wojewoda zwracał uwagę, na podstawę prawną jego wydania, tj. akt wykonawczy do dekretu o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych, a także fakt, iż w dacie jego sporządzania Skarb Państwa nie był właścicielem nieruchomości. W konsekwencji nie mogła ona podlegać działaniom art. 3 ww. dekretu, na podstawie którego wydano wspomniany akt wykonawczy. W związku z czym, w ocenie Wojewody, Skarb Państwa nie miał uprawnień do przekazania nieruchomości przedsiębiorstwu. Po dacie natomiast uzyskania własności Przez Skarb Państwa (w 1955 r.), przedsiębiorstwo nie pozyskało tytułu prawnego do przedmiotowej działki w formie prawem przewidzianej. Od decyzji tej odwołanie wniosła spółka [...] SA w likwidacji, zarzucając jej naruszenie zarówno przepisów postępowania administracyjnego jak i przepisów prawa materialnego. W toku postępowania odwoławczego swój udział w nim zgłosiła spółka [...]. z siedzibą w [...] podnosząc, że aktem notarialnym z dnia [...] marca 2010 r. rep. [...] nabyła od [...] w likwidacji przedsiębiorstwo w rozumieniu art. 551 k.c., w tym roszczenia o uwłaszczenie przedsiębiorstwa z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przedmiotową nieruchomością. W następstwie rozpoznania powyższego odwołania Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z [...] marca 2016 r. utrzymała w mocy decyzję Wojewody [...]. Komisja podzieliła stanowisko organu pierwszej instancji, iż z akt sprawy nie wynika, by w prawnie przepisanej formie zarząd lub użytkowanie przedmiotową nieruchomością został powierzony Y w [...]; akceptując przy tym stanowisko Wojewody, że protokół zdawczo-odbiorczy z [...] lipca 1951 r. prawa do nieruchomości ( w formie zarządu lub użytkowania) nie mógł skutecznie przenieść na przedsiębiorstwo z tego względu, że w dacie jego sporządzenia Skarb Państwa nie był jeszcze właścicielem nieruchomości. Zgodnie natomiast z art. 3 ust. 1 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. w zarząd mogły być przekazane jedynie te nieruchomości, które stanowiły własność Skarbu Państwa lub osób prawnych wymienionych w art. 2 dekretu. Podnoszone zaś w odwołaniu zarzuty uznawała za niezasadne. W końcowej części wywodów Komisja stwierdziła, że [...]., która zgłosiła swój udział w postępowaniu, nie jest jego stroną, gdyż z aktu notarialnego przez nią przedłożonego wynika, iż nie nabyła ona żadnych praw do nieruchomości i jedynie na stronie 37 tego aktu zawarta jest informacja o trwających postępowaniach o nabycie prawa użytkowania wieczystego do szeregu nieruchomości, w tym przedmiotowej. Na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła [...]., zarzucając jej naruszenie: 1. art. 28 k.p.a. w zw. z art. 552 i w zw. z art. 551 k.c. poprzez błędne przyjęcie, że § 4 ust. 1 i 2 oraz § 5 ust. 1 aktu notarialnego rep. [...] i art. 200 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie stanowiły podstawy nabycia przez [...]. prawa użytkowania wieczystego nieruchomości należących do [...] w likwidacji, w tym nieruchomości w stosunku do których nadal toczą się postępowania uwłaszczeniowe, w tym działki nr [...], a w konsekwencji przyjęcie, że skarżąca nie jest stroną postępowania, gdyż nie nabyła żadnych praw do tej nieruchomości; 2. art. 552 w zw. z art. 551 k.c. , polegające na ich pominięciu, a w konsekwencji przyjęcie, że skarżąca nie nabyła od [...] w likwidacji prawa użytkowania wieczystego gruntu należącego do tej spółki do dnia 5 grudnia 1990 r, a w konsekwencji nie jest stroną postępowania komunalizacyjnego; 3. art. 3 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece w zw. z art. 200 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami i § 4 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych, poprzez ich pominięcie przy wydawaniu rozstrzygnięcia wpisu w dziale III księgi wieczystej nr [...] prawa zarządu i użytkowania nieruchomością przysługującego X w [...]; 4. art.5 ust. 1 pkt 1 ustawy Przepisy wprowadzające (...), polegające na jego niewłaściwym zastosowaniu, tj. zastosowaniu do nieruchomości, która na dzień 27 maja 1990 r. znajdowała się zarządzie Y w [...] jako następcy prawnego X w [...]; 5. art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy Przepisy wprowadzające (...) polegające na jego pominięciu, pomimo że nieruchomość znajdowała się w dniu 27 maja 1990 r. w zarządzie ww. Przedsiębiorstwa. Ponadto podniosła zarzut poczynienia przez organ błędnych ustaleń faktycznych stanowiących podstawę rozstrzygnięcia.’ W oparciu o tak sformułowane zarzuty, rozwinięte w uzasadnieniu skargi, [...] wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji jak też poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...], względnie o ich uchylenie oraz zasadzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skarga jest zasadna, aczkolwiek z innych względów niż w niej podniesione. Materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej stanowił art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) regulujący tzw. komunalizację mienia państwowego, a więc przeniesienie z mocy prawa na rzecz gminy własności określonych składników mienia państwowego należącego w dniu wejścia w życie tej ustawy (27 maja 1990 r.) do: 1) rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego; przedsiębiorstw państwowych, dla których organy określone w pkt 1 pełnią funkcję organu założycielskiego, 3) zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych organom określonym w pkt 1. Decyzja ta została wydana w następstwie rozpoznania odwołania firmy [...] z siedzibą w [...] w likwidacji, z inicjatywy której przed Wojewodą [...] prowadzone jest równolegle postępowanie o uwłaszczenie z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r., w trybie art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. – o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2015r. poz.1774) poprzednika prawnego owej spółki (Y w [...]) stanowiącą przedmiot komunalizacji nieruchomością położoną w [...] przy ul. przy ul. [...] , oznaczoną jako działka nr [...] z obrębu [...] o pow. [...] m2. W pierwszym rzędzie zatem obowiązkiem organu odwoławczego była weryfikacja interesu prawnego wymienionej spółki, uprawniającej ją do udziału w sprawie o komunalizację mienie w charakterze strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Takiej weryfikacji organ jednak zaniechał. Tymczasem miało to kluczowe znaczenie dla dalszego procedowania sprawy i podjętego w niej rozstrzygnięcia. Godzi się bowiem zauważyć, że tylko strona, jest osobą legitymowaną do wniesienia odwołania od decyzji administracyjnej, co wprost wynika z treści art. 127 § 1 k.p.a., a tym samym tylko podmiot mający tenże status może skutecznie doprowadzić do merytorycznego rozpoznania sprawy administracyjnej w postępowaniu odwoławczym. Wniesienie zaś odwołania przez osobę, która nie ma legitymacji strony oznacza, że w sprawie wystąpiła przeszkoda o charakterze podmiotowym uniemożliwiająca prowadzenie wszczętego tym odwołaniem postępowania przed organem drugiej instancji i merytorycznego rozpoznania sprawy, a to prowadzić musi do jego umorzenia w oparciu o art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. Zważyć przy tym należy, iż o przymiocie strony postępowania administracyjnego, nie decyduje wola organu prowadzącego to postępowanie. Samo więc faktyczne uczestniczenie określonego podmiotu w postępowaniu administracyjnym przed organem pierwszej instancji, mimo nielegitymowania się opartym na przepisie prawa materialnego interesem prawnym (a z taką sytuacją mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie), nie jest przesłanką uzyskania przez niego statusu strony. Z tego też względu fakt uznawania przez Wojewodę [...] w likwidacji za stronę postępowania komunalizacyjnego, nie obligował organu odwoławczego do zaakceptowania stanowiska Wojewody i merytorycznego rozpoznania wniesionego przez ów podmiot odwołania. Jednym bowiem z podstawowych obowiązków organu, do którego wniesiono odwołanie jest ustalenie, czy środek ten został wniesiony przez podmiot legitymowany nie tylko w sensie formalnym, jako adresata doręczonego mu rozstrzygnięcia, ale również czy pochodzi on od strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Przymiot strony w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 i art. 18 ust. 1 przywołanej wyżej ustawy mają natomiast, jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, co do zasady Skarb Państwa - jako dotychczasowy właściciel mienia oraz właściwa miejscowo gmina, na rzecz której następuje przeniesienie własności tego mienia. Inny podmiot może być stroną postępowania komunalizacyjnego tylko wówczas, gdy wykaże, że mienie stanowiło jego własność, a zatem nie powinno być skomunalizowane (por. wyrok WSA z 17 lutego 2012 r. I SA/Wa 1794/11 Lex nr 1137317). Prezentowany jest przy tym pogląd, który skład orzekający w niniejszej sprawie podziela, że stroną postępowania administracyjnego dotyczącego nabycia nieruchomości, jest również podmiot ubiegający się o nią w innym postępowaniu (por. wyrok NSA z 19 października 2006 r. I OSK 1397/2005 Lex nr 281269). W konsekwencji w postępowaniu komunalizacyjnym za strony postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. uznaje się także podmioty, które dochodzą - na zasadzie art. 200 ustawy o gospodarce nieruchomościami - uwłaszczenia z mocy prawa na nieruchomości stanowiącej przedmiot komunalizacji, powołując się na przynależny im zarząd nieruchomością (por. wyrok WSA z 26 marca 2008 r. I SA/Wa 48/08 Lex nr 511489). W okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy natomiast poza sporem jest, że [...] w likwidacji nie legitymuje się i nie legitymował w przeszłości tytułem pawnorzeczowym do nieruchomości podważającym przynależny do niej na dzień 27 maja 1990 r. tytuł Skarbu Państwa. Spółka ta była jedynie - jak już wyżej wspomniano - inicjatorem zawisłego przed Wojewodą [...] odrębnego postępowanie w przedmiocie uwłaszczenia z mocy prawa przedmiotową nieruchomością swojego poprzednika prawnego, które to postępowanie do chwili obecnej nie zostało zakończone ostateczną decyzją. To z kolei mogłoby ją uprawniać do udziału w sprawie komunalizacyjnej w charakterze strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Na takim też stanowisku prawdopodobnie stała Komisja, a wcześniej organ wojewódzki, prowadząc postępowaniu z udziałem wymienionej spółki, choć nie zostało to wprost wyrażone w uzasadnieniu decyzji. Godzi się jednak zwrócić uwagę, że już w roku 2010 [...] w likwidacji zbyła należące do niej przedsiębiorstwo w rozumieniu art. 551 k.c., w tym także roszczenie o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości obejmującej aktualną działkę nr [...], na rzecz spółki [...] . w [...] (vide § 4 ust. 3 lit.B aktu notarialnego z dnia 31 marca 2010 r. rep. [...]). To zaś oznacza, że w zarówno w dacie wydawania przez Wojewodę [...] deklaratoryjnej decyzji komunalizacyjnej, a wiec także w dacie wnoszenia od niej odwołania ([...] kwietnia 2014 r.) wyżej wymieniona spółka nie tylko nie legitymowała się tytułem prawnorzeczowym do przedmiotowej nieruchomości, ale również jakimikolwiek roszczeniami, w tym roszczeniami objętymi regulacją art. 200 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W tym stanie rzeczy rozstrzygnięcie Wojewody [...] z [...] marca 2014 r w żaden sposób nie mogło i nie oddziaływało na sferę jej praw czy obowiązków. Nie legitymowała się ona zatem, mającym źródło w normach prawa materialnego interesem prawnym, uprawniającym ją do udziału w tym postępowaniu i z tego względu nie mogła także skutecznie zakwestionować w toku instancji wydanej w nim decyzji. Okoliczności te uszły uwadze Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej, co jak się wydaje było efektem pobieżnego przeanalizował treści aktu notarialnego z [...] marca 2010 r. i z tego powodu nieuprawnionym przyjęciem, iż akt ów jedynie zawierał "informację o trwających postępowaniach o nabycie prawa użytkowania wieczystego do szeregu nieruchomości, w tym przedmiotowej", natomiast samego roszczenia o uwłaszczenie na spółkę [...] nie przenosił. Podczas gdy roszczenie to explicite wymienione zostało w § 4 ust. 3 lit. B tego aktu, jako element przedsiębiorstwa objętego transakcją sprzedaży. To z kolei implikowało nieuprawnione w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy uznanie skuteczności wniesionego przez [...] środka prawnego jako pochodzącego od strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., jego merytoryczne rozpoznanie i zastosowanie w sprawie przez Komisję art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Tymczasem obowiązkiem organu było w świetle prawidłowo poczynionych ustaleń stanu faktyczno-prawnego umorzenie postępowania odwoławczego na zasadzie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a., jako zainicjowanego przez podmiot ku temu nieuprawniony i z tej przyczyny bezprzedmiotowego. To zaś oznacza, że zakwestionowana skargą decyzja organu odwoławczego podjęta została z istotnym naruszeniem ww. przepisów postępowania administracyjnego. Z tych też względów podlegać musi ona uchyleniu, o czym Sąd -na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U z 2016 r. poz. 718 ze zm.) - orzekł w punkcie 1 sentencji wyroku. Ze względu zaś na bezprzedmiotowość postępowania odwoławczego, Sąd działając na podstawie art. 145 § 3 powołanej ustawy, orzekł o jego umorzeniu (pkt 2 sentencji wyroku). W przedmiocie kosztów postępowania orzeczono natomiast na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 tej ustawy. Uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie prowadzonego przed Krajową Komisją Uwłaszczeniową postępowania odwoławczego czyni zbędnym odnoszenie się przez Sąd do merytorycznych zarzutów skargi dotyczących kwestii legalności nabycia ex lege przez Miasto P. własności nieruchomości przy ul. [...] w [...]. Te bowiem aspekty sprawy mogły by stanowić przedmiot oceny i rozważań Sądu, gdyby zaskarżona decyzja została wydana w postępowaniu zainicjowanym przez podmiot mający w nim przymiot strony.