I OSK 703/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Kiermaszek (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędzia del. WSA Rafał Wolnik Protokolant st. asystent sędziego Joanna Ukalska po rozpoznaniu w dniu 27 lutego 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 sierpnia 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 659/16 w sprawie ze skargi D. M. i J. M. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję Wojewody [...], 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz J. M. kwotę 900 (słownie: dziewięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wyrokiem z dnia 18 sierpnia 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 659/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę D.M. i J.M. (dalej określanych jako skarżący) na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2016 r., nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. Wyrok wydano w następujących okolicznościach stanu faktycznego i prawnego sprawy: Wnioskiem z dnia 16 stycznia 2015 r. [...] sp. z o.o. (dalej określana jako Spółka) wystąpiła do Prezydenta [...] o wydanie decyzji ograniczającej w trybie art. 124 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r. poz. 518, ze zm., obecnie Dz. U. z 2018 r. poz. 2204, ze zm., dalej powoływanej jako ustawa) sposób korzystania z należącej do skarżących nieruchomości położonej w W. przy [...], uregulowanej w księdze wieczystej [...] oznaczonej jako działka nr [...] z obrębu [...], poprzez zezwolenie na realizację inwestycji liniowej polegającej na budowie linii kablowej niskiego napięcia w celu zasilenia w energię elektryczną budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy [...], działki nr [...],[...] z obrębu [...]. Do wniosku załączono m.in. dokumentację z rokowań przeprowadzonych ze skarżącymi, mającymi na celu dobrowolne odstąpienie działki nr [...] w rozpatrywanym zakresie. Podczas rokowań Spółka poinformowała skarżących, że planowana inwestycja obejmuje budowę na ich działce linii elektromagnetycznej kablowej niskiego napięcia o długości 4 m i będzie wymagała rozebrania kostki brukowej z drogi wewnętrznej o wymiarach 3 m x 4 m wraz z podbudową, wykonanie wykopu do głębokości istniejącego kabla, wykonanie mufy trójnikowej, zasypanie terenu i odtworzenie powierzchni drogi (pismo z dnia 12 września 2014 r.). Z kolei skarżący podkreślili, że zgodnie z umową zawartą w formie aktu notarialnego nr repertorium A – [...] dnia [...] listopada 2001 r. Spółka uprawniona jest do wejścia na ich działkę i wykonania robót dotyczących konserwacji sieci, a nie wykonania przyłącza sieci. W § 2 umowy skarżący ustanowili na rzecz Spółki na czas nieokreślony nieodpłatne prawo użytkowania, ograniczając jego wykonanie do prawa wstępu, używania i korzystania z pasa gruntu o szerokości około 1,5 m wzdłuż przebiegu kabli elektroenergetycznych o długości około 45 m, usytuowanych na działce nr [...], biegnących od stacji transformatorowej przy [...]. Do wniosku załączono także kopię mapy zasadniczej z naniesionym na niej przebiegiem planowanej inwestycji. W jej świetle inwestycja, określona jako "Przyłączenie do sieci el-en. obiektu przy ul. [...], dz. [...]", ma być zlokalizowana na działce skarżących nr [...] w miejscu przyległym do punktu, w którym zbiegają się dwie granice działki nr [...], w tym jedna wspólna z granicą działki nr [...]. Za działką nr [...] znajduje się działka nr [...] z posadowionym na niej budynkiem, do którego ma prowadzić kabel zasilający go w energię elektryczną. W trakcie postępowania przeprowadzono oględziny, stwierdzając, że na granicy działek nr [...] oraz [...] (z mapy wynika, że chodzi o działkę [...]– dopisek Naczelnego Sądu Administracyjnego) znajduje się trwałe ogrodzenie na betonowej podmurówce, składające się ze słupków betonowych obłożonych cegłą klinkierową z metalowym wypełnieniem, stanowiące fragment gruntu utwardzonego kostką brukową. Obecny podczas oględzin przedstawiciel Spółki zapewnił, że planowana inwestycja nie naruszy konstrukcji ogrodzenia. Z kolei na rozprawie przeprowadzonej przed organem dnia 18 maja 2015 r. przedstawiciel ten poinformował, że inwestycja stanowi najkrótszą drogę do linii kablowej z dostępną mocą elektryczną. Zarząd [...]zaświadczeniem nr [...] z dnia [...] marca 2015 r. stwierdził, że budowa linii kablowej niskiego napięcia na działce nr [...] jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru W. – części I, zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta [...] nr [...] z dnia [...] lipca 2014 r. (Dziennik Urzędowy Województwa Mazowieckiego 2014 r. poz. 6889, ze zm.), wedle którego podstawową funkcją tego terenu jest funkcja mieszkaniowa jednorodzinna w zabudowie wolnostojącej. W § 12 ust. 1 uchwały ustalono dla całego obszaru objętego planem obowiązek wykonania uzbrojenia m.in. w zakresie sieci energetycznej średniego i niskiego napięcia (docelowo kablowej), zaś w § 12 ust. 8 pkt 1 zaopatrzenie w energię elektryczną z miejskiej sieci elektroenergetycznej poprzez istniejące i projektowane linie SN i NN, w dostosowaniu do potrzeb programowych (docelowo linie kablowe). Decyzją z dnia [...] lipca 2015 r., nr [...] Prezydent [...] na podstawie art. 124 ust. 1 ustawy orzekł o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] poprzez udzielenie zezwolenia na realizację inwestycji liniowej polegającej na budowie linii kablowej niskiego napięcia zgodnie z przywołanym planem miejscowym wraz z ustanowieniem strefy bezpieczeństwa wynoszącej 0,5 m po obu stronach projektowanej linii kablowej nn, w której nie wolno wykonywać nasadzeń drzew oraz układać infrastruktury technicznej po trasie kabla. Skarżący złożyli od tej decyzji odwołanie podnosząc m.in., że planowana inwestycja polega na budowie nie linii niskiego napięcia, lecz przyłącza, w związku z którym ograniczenie własności nieruchomości jest niedopuszczalne. Przywołaną wyżej decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r. Wojewoda [...] utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Wyraził pogląd, że w sprawie zachodziły wszystkie przesłanki zastosowania art. 124 ustawy, w szczególności budowa linii kablowej niskiego napięcia stanowi cel publiczny w rozumieniu art. 6 pkt 2 ustawy. Jego zdaniem jednak w świetle orzecznictwa byłoby tak również nawet gdyby przyjąć stanowisko skarżących, wedle którego planowana inwestycja sprowadza się do budowy przyłącza i zapewnienia zasilania w energię elektryczną budynku usytuowanego na działkach nr [...] i [...]. Skarżący wnieśli na tę decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając jej naruszenie art. 124 ust. 1 ustawy oraz art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, ze zm., obecnie Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, ze zm., dalej powoływanej jako K.p.a.). W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał dotychczasowe stanowisko i argumentację i wniósł o oddalenie skargi. W uzasadnieniu wyroku z dnia 18 sierpnia 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie najpierw nawiązał do art. 124 ustawy i zaznaczył, że przewiduje on ograniczenie korzystania z nieruchomości będące jedną z form wywłaszczenia nieruchomości w rozumieniu art. 112 ust. 2 ustawy i ingerencją w konstytucyjnie chronione prawo własności. Dlatego ograniczenie to może nastąpić wyłącznie w razie ziszczenia się określonych przesłanek, do których należy realizacja celu publicznego wyszczególnionego w art. 6 ustawy, niezależnie od tego, jaki podmiot ten cel realizuje. Sąd uznał, że poza sporem pozostaje, iż w sprawie spełnione są pozostałe przesłanki, związane z brakiem zgody właścicieli nieruchomości na ograniczenie oraz zgodnością ograniczenia z planem miejscowym. W jego ocenie inwestycja, polegająca – stosownie do wniosku Spółki oraz załączonej do niego mapy do celów projektowych – na budowie odcinka linii kablowej niskiego napięcia, stanowi inwestycję celu publicznego określoną w art. 6 ust. 2 ustawy, niewątpliwie o zasięgu lokalnym, chociaż ograniczającym się do zasilenia w energię elektryczną budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Rozwijając ten wątek Sąd odwołał się do stanowiska wyrażonego przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 sierpnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1133/11 (LEX nr 1068960), według którego art. 6 ust. 2 ustawy nie zawęża ani kręgu inwestorów, ani rodzaju zamierzeń budowlanych, jakim służyć mają projektowane przewody i urządzenia. Powołał zarazem zamieszczoną w art. 3 pkt 11 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. - Prawo energetyczne (Dz. U. z 2012 r. poz. 1059, ze zm., obecnie Dz. U. z 2018 r. poz. 755, ze zm.) definicję sieci energetycznej, w myśl której tworzy ona zwarty system obejmujący indywidualnych odbiorców energii elektrycznej. W efekcie budowa lub rozbudowa sieci na potrzeby przyłączania nowych odbiorców energii jest elementem koniecznym, planowym infrastruktury sieciowej, a przez to musi być traktowana jako inwestycja celu publicznego. Sąd podkreślił, że organy administracji publicznej nie pominęły dowodu w postaci projektu przyłącza, skoro znajdował się on w aktach sprawy, oraz że Spółka nie ukrywała, iż budowa odcinka linii kablowej ma służyć przyłączeniu do sieci energetycznej nowego odbiorcy. Część tej inwestycji, czyli odcinek linii kablowej niskiego napięcia oraz mufa (element osprzętu kablowego służący do połączenia dwóch odcinków kabli i wykonania ich odgałęzienia), ma wszelako przebiegać przez działkę należącą do skarżących. W powyższym kontekście Sąd przytoczył definicję przyłącza wynikającą z § 2 pkt 15 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 4 maja 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków funkcjonowania systemu elektroenergetycznego (Dz.U. Nr 93, poz. 623, ze zm.), określającą go jako odcinek lub element sieci służący do połączenia urządzeń, instalacji lub sieci podmiotu z pozostałą częścią sieci przedsiębiorstwa energetycznego świadczącego na rzecz podmiotu przyłączanego usługę przesyłania lub dystrybucji energii elektrycznej. Tym samym ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości skarżących ma związek z budową odcinka linii kablowej, która umożliwi dopiero wykonanie przyłącza do sąsiadującego budynku. Niemniej nawet gdyby przyjąć, że te dwa odrębne odcinki sieci stanowią jednak przyłącze w szerokim znaczeniu, to i tak, jako elementy sieci, zyskują one ten sam status co sieć energetyczna i mieszczą się w pojęciu inwestycji celu publicznego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skonstatował zatem, że nie doszło do naruszenia ani art. 124 ust. 1 ustawy, ani zasad postępowania, ponieważ stan faktyczny został ustalony prawidłowo, a zgromadzony materiał, poddany wszechstronnej analizie, stanowił wystarczającą podstawę do rozstrzygnięcia sprawy. Z tych powodów oddalił skargę zgodnie z art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718, ze zm., obecnie Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, ze zm., dalej powoływanej jako P.p.s.a.). Skarżący J.M., reprezentowany przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, wniósł skargę kasacyjną od wyroku z dnia 18 sierpnia 2016 r., zaskarżając go w całości. Skarga kasacyjna zawiera zarówno zarzut materialnoprawny, sformułowany w pierwszej kolejności, jak i zarzut procesowy. Najpierw pełnomocnik zarzucił niewłaściwe zastosowanie art. 6 pkt 2 w związku z art. 124 ust. 1 ustawy poprzez ustalenie, że planowane zamierzenie realizuje cel publiczny o znaczeniu lokalnym (gminnym). Z kolei zarzut proceduralny odniesiono do art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 75 § 1 i art. 77 § 1 K.p.a. W tym zakresie pełnomocnik stwierdził, że Sąd pierwszej instancji w wyniku nieprawidłowej kontroli legalności działalności administracji publicznej pominął to, iż nie przeprowadzono dowodów zmierzających do wykazania rzeczywistego przedmiotu inwestycji. W związku z tym pełnomocnik wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentu – wspomnianego aktu notarialnego z dnia [...] listopada 2011 r. Dowód ten ma wykazać, że linia kablowa "została już pociągnięta" i nie ma potrzeby jej budowy, a co za tym idzie – że planowane zamierzenie nie stanowi celu publicznego. W oparciu o powyższe podstawy kasacyjne pełnomocnik wniósł natomiast o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik skarżącego wyraził pogląd, że Sąd pierwszej instancji bezzasadnie zaaprobował wadliwe ustalenia organów, w tym brak wyjaśnienia rozbieżności pomiędzy dowodami znajdującymi się w aktach sprawy. W tym kontekście zwrócił uwagę, że wniosek Spółki dotyczy budowy linii kablowej niskiego napięcia, podczas gdy w świetle załączonej do niego mapy projektowej przedmiotem inwestycji ma być przyłączenie do sieci elektro-energetycznej obiektu znajdującego się na działce nr [...]. Organy nie dokonały zatem żadnej weryfikacji bezpośredniego i rzeczywistego celu inwestycji w sytuacji, gdy nie wynika on ze zgromadzonego materiału dowodowego, np. nie powołały biegłego i nie przesłuchały architekta w charakterze świadka. Następnie pełnomocnik wyraził pogląd, że materiał ten potwierdza, iż budowa planowanej linii kablowej nie jest potrzebna. Według niego na działce nr [...] został bowiem pociągnięty do stacji transformatorowej przy [...] kabel elektroenergetyczny o długości około 45 metrów, wobec czego "istnieje możliwość przyłączenia do sieci elektryczno-energetycznej działkę nr [...] bez naruszania drogi skarżącego, przy wykorzystaniu istniejącej stacji transformatorowej i przeprowadzając wszelkie prace niezbędne do podłączenia działki nr [...] poza terenem działki skarżącego". Pominięcie tej możliwości świadczy o niezrozumiałym nierównym traktowaniu interesów właścicieli obu działek poprzez przyznanie priorytetu interesowi właściciela działki sąsiedniej. Pełnomocnik odwołał się do art. 6 pkt 2 ustawy oraz art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r. poz. 778, ze zm., obecnie Dz. U. z 2018 r. poz. 1945, ze zm.) oraz do orzecznictwa i skonstatował, że na pojęcie inwestycji celu publicznego składają się dwa elementy: określenie przedmiotu inwestycji, jakim musi być realizacja celu publicznego w rozumieniu art. 6 ustawy, i przypisanie inwestycji znaczenia lokalnego lub ponadlokalnego, stosownie do przywołanego art. 2 pkt 5. Tymczasem inwestycja planowana w niniejszej sprawie służy wyłącznie zaspokojeniu interesu prywatnego właściciela działki sąsiedniej do działki skarżącego. Pełnomocnik podtrzymał przekonanie, że realizacja spornego przyłącza nie wymaga naruszenia interesu skarżącego, w tym należącej do niego drogi pokrytej kostką brukową. Zaakcentował zarazem, że przewidziany w planie miejscowym obowiązek uzbrojenia terenu, m.in. w zakresie sieci energetycznej, został opatrzony zastrzeżeniem, iż wykonanie tego uzbrojenia ma być konieczne. Rozwinął tę myśl m.in. z nawiązaniem do literatury i zamknął ją wnioskiem, wedle którego w sprawie nie przeprowadzono dokładnej analizy pod kątem celu publicznego. Na rozprawie pełnomocnik [...] sp. z o.o. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej wyjaśniając. że zmianie uległa nazwa Spółki. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna okazała się zasadna, choć nie oznacza to ani że została ona skonstruowana w sposób wolny od mankamentów, ani że prezentowane w niej stanowisko zasługuje na uwzględnienie w całości. I tak podczas redagowania skargi kasacyjnej profesjonalny pełnomocnik, bo tylko taki może ją sporządzić, musi mieć na względzie, że zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. w jej granicach Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie wymienione w § 2 tego przepisu przesłanki nieważności postępowania sądowego. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami kasacyjnymi łączy się z koniecznością dokładnego ich oznaczenia w skardze kasacyjnej, ponieważ Sąd ten nie może uwzględnić innych przepisów niż te, które zostały wyraźnie powołane jako naruszone (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 508/12, LEX nr 1375116). Tymczasem podstawy kasacyjne rozpoznawanej skargi kasacyjnej nie obejmują tych wszystkich przepisów, do których nawiązano w jej uzasadnieniu, skoro pomijają art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W efekcie przepis ten znajduje się poza granicami skargi kasacyjnej i nie może stać się wzorcem kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku, mimo że wynikająca z niego przesłanka inwestycji celu publicznego w postaci lokalnego (gminnego) znaczenia podejmowanych działań była ważnym punktem odniesienia dla argumentacji przywołanej przez pełnomocnika skarżącego. Wyrok ten nie może jednak pozytywnie przejść takiej kontroli dokonanej jedynie pod kątem przepisów objętych zarzutami, chociaż zostały one naruszone w sposób nieco inny niż podano w skardze kasacyjnej. Nie można bowiem podzielić tezy kluczowej dla zapatrywań wyrażonych w jej uzasadnieniu, że art. 124 ust. 1 ustawy zastosowano nieprawidłowo z tego powodu, iż inwestycja, w związku z którą na jego podstawie ograniczono prawo własności skarżącego, nie stanowiła celu publicznego w rozumieniu art. 6 pkt 2 ustawy. W konsekwencji również przepisów powołanych w ramach zarzutu procesowego, w szczególności art. 7, art. 75 § 1 i art. 77 § 1 K.p.a., nie naruszono poprzez niedostateczne wyjaśnienie tej kwestii w toku postępowania dowodowego. Wbrew twierdzeniom pełnomocnika skarżącego, materiał dowodowy sprawy nie pozostawia wątpliwości co do tego, co jest przedmiotem wspomnianej inwestycji, czyli jakie działania mają być w jej trakcie wykonane. Jest przecież poza sporem, że chodzi o połączenie kablowe budynku znajdującego się na działce nr [...] z linią elektroenergetyczną biegnącą pod ziemią wzdłuż granicy należącej do skarżących działki nr [...] z działką nr [...] celem zasilenia tego budynku w energię elektryczną. Wynika to niezbicie z mapy projektowej załączonej do wniosku o ograniczenie prawa własności skarżących, przy czym pełnomocnik skarżącego wcale tego faktu nie kwestionuje, podnosząc jedynie, że we wniosku tym, a następnie w decyzji, którym go uwzględniono, nieprawidłowo oznaczono to zamierzenie inwestycyjne jako budowę linii kablowej. Odnosząc się do tego zagadnienia zauważyć trzeba, iż przesądzające znaczenia dla określenia rodzaju i parametrów inwestycji mają obiektywne dane odzwierciedlone w dokumentacji projektowej, nie zaś nazwa, jaką inwestycję opatrzono. Nazwa ta w rozpatrywanym przypadku jest zresztą tylko częściowo nieadekwatna i nie pozostaje w istotnej sprzeczności z rzeczywistym stanem rzeczy, którego ustalenie, i to w sposób niepozostawiający jakichkolwiek wątpliwości, nie wymaga przeprowadzania dalszych dowodów, w tym tych wskazanych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Jak trafnie zaznaczył Sąd pierwszej instancji, przyłącze, które według pełnomocnika skarżącego miało stanowić przedmiot inwestycji wskazany w projekcie, zgodnie z § 2 pkt 15 rozporządzenia Ministra Gospodarki w sprawie szczegółowych warunków funkcjonowania systemu elektroenergetycznego jest odcinkiem lub elementem sieci służącym do połączenia urządzeń, instalacji lub sieci z pozostałą częścią sieci. Podstawy skargi kasacyjnej pomijają ten przepis, skądinąd tak samo jak powołany w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku art. 3 pkt 11 ustawy-Prawo energetyczne, definiujący taką sieć jako pewną całość, obejmującą instalacje połączone i współpracujące ze sobą i służące m.in. do przesyłania energii. Niewątpliwie do instalacji takich należy przyłącze, wedle przytoczonego § 2 pkt 15 zapewniające tego rodzaju połączenie różnych części sieci, wobec czego budowa przyłącza jest budową czy rozbudową sieci, polegającą na wzbogaceniu jej o kolejny składnik, przyłączany przecież do "pozostałej części sieci" w celu uzyskania całości złożonej z połączonych instalacji. Ponadto całość ta, według art. 3 pkt 11 ustawy-Prawo energetyczne, ma służyć przesyłaniu energii. W związku z tym odnotowania wymaga, że w art. 6 pkt 2 ustawy do celów publicznych zaliczono m.in. budowę przewodów i urządzeń służących do przesyłania energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, z kolei w art. 124 ust. 1 ustawy uprawniono starostę wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej do ograniczenia w drodze decyzji sposobu korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości tych przewodów i urządzeń. Trudno uznać, że inwestycja planowana w niniejszej sprawie nie mogła stanowić przedsięwzięcia tego typu, skoro w jej wyniku miał powstać kabel doprowadzający energię elektryczną oraz urządzenie służące jego połączeniu z siecią elektroenergetyczną (mufa). W skardze kasacyjnej nie zakwestionowano przy tym poglądu Sądu pierwszej instancji, że spełnione są pozostałe przesłanki przewidziane w rozpatrywanym przepisie, mianowicie że po pierwsze właściciele nieruchomości nie wyrazili zgody na to ograniczenie, które – po drugie – pozostaje w zgodzie z planem miejscowym. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie wyciągnął wszelako właściwych wniosków ze spostrzeżenia, które trafnie przyjął za punkt wyjścia wywodu przeprowadzonego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku – że instytucja uregulowana w art. 124 ust. 1 ustawy jest formą wywłaszczenia w rozumieniu ustawy. Spostrzeżenie to znajduje potwierdzenie w treści art. 124 ust. 2 ustawy, w myśl którego wywłaszczenie nieruchomości polega nie tylko na pozbawieniu, ale i ograniczeniu w drodze decyzji prawa własności, prawa użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego na nieruchomości. W tym kontekście przywołania wymaga zasada sformułowana już w następnym przepisie, art. 112 ust. 3 ustawy, w myśl której wywłaszczenie nieruchomości może być dokonane, jeżeli cele publiczne nie mogą być zrealizowane w inny sposób niż przez pozbawienie albo ograniczenie praw do nieruchomości. Zasada ta warunkuje zatem dopuszczalność każdego wywłaszczenia, niezależnie od dalszych jego przesłanek, w tym tych określonych w art. 124 ust. 1 ustawy. Oznacza to, że decyzja ograniczająca właściciela w wykonywaniu jego prawa musi być poprzedzona zbadaniem możliwości uniknięcia konieczności odjęcia lub ograniczenia własności (tak wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 października 2009 r., sygn. akt I OSK 74/09, LEX nr 571058). Ustalenia te muszą przy tym przybrać postać aktywnego i rzetelnego poszukiwania takich wariantów realizacji celu publicznego, które nie naruszą przysługujących innym podmiotom praw rzeczowych do nieruchomości, a w przypadku gdy naruszenie to okaże się jednak niezbędne – rozwiązań pozwalających zminimalizować jego skutki w najwyższym możliwym stopniu. Innymi słowy, organ powinien odmówić wywłaszczenia, jeśli po przeprowadzeniu postępowania dowodowego stwierdzi, że cel publiczny można osiągnąć bez odjęcia lub ograniczenia prawa rzeczowego. Decyzję tej treści powinien wydać również wtedy, gdy postępowanie to wykaże, że ograniczenie prawa rzeczowego jest wprawdzie konieczne, lecz wnioskodawca nie wskazał, także poprzez zmianę projektu dołączonego do wniosku, takiego sposobu realizacji celu publicznego, który byłby najmniej uciążliwy dla podmiotu wywłaszczonego. W rozpatrywanej sprawie nie dokonano tego rodzaju ustaleń, toteż w skardze kasacyjnej trafnie zarzucono naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 75 § 1 i art. 77 § 1 K.p.a. przez brak dokładnej analizy pod kątem celu publicznego. Analiza ta powinna bowiem obejmować, i to w pierwszej kolejności, kwestie zamykające się w pytaniu o to, czy realizacja celu publicznego rzeczywiście wymaga częściowego wywłaszczenia skarżących, a jeśli tak, to, czy zaproponowany przez Spółkę sposób wywłaszczenia jest dla nich najbardziej korzystny, jako ingerujący w ich prawa jedynie w tym zakresie, jaki istotnie można ocenić jako konieczny, by ten cel zrealizować. Tymczasem w sprawie nie rozważono tego zagadnienia, nie sprawdzając nawet zasadności twierdzeń skarżących, którzy konsekwentnie utrzymują, że zasilenie budynku znajdującego się na działce [...] w energię elektryczną może nastąpić inaczej niż poprzez wykonanie inwestycji opisanej we wniosku Spółki. W skardze kasacyjnej nawiązano do aktu notarialnego z dnia [...] listopada 2001 r. ustanawiającego na rzecz Spółki prawo do korzystania z nieruchomości skarżących, które według pełnomocnika skarżącego umożliwia osiągnięcie celu publicznego bez wywłaszczenia ich działki nr [...]. Naczelny Sąd Administracyjny nie przeprowadził dowodu z tego dokumentu, gdyż po pierwsze nie było to niezbędne do rozpoznania skargi kasacyjnej i po drugie organy miały ten dokument w polu widzenia, odnotowując, że skarżący powołali się na niego podczas rokowań poprzedzających złożenie wniosku o wywłaszczenie. Powinien on więc stać się przedmiotem ustaleń w trakcie postępowania administracyjnego, tym bardziej że wniosków wynikających z jego treści nie można skonfrontować z materiałem dowodowym, jaki dotąd został w tym postępowaniu zebrany, znajdując odzwierciedlenie w aktach sprawy. Otóż prawo użytkowania ustanowione na jego mocy dotyczyło działki skarżących o numerze [...], której nie można dostrzec na żadnej z map dołączonych do akt. Nie wiadomo zatem, jaki jest dokładny przebieg kabli elektroenergetycznych, w związku z którymi Spółka to prawo uzyskała (odnośnie do pasa gruntu około 1,5 m wzdłuż tego przebiegu). Z treści aktu notarialnego z dnia [...] listopada 2001 r. wynika wyłącznie, że kable te mają długość około 45 m i usytuowane są na tej "nieznanej" działce nr [...], biegnąc do stacji transformatorowej przy [...]. Jak już była o tym mowa, ustalenia faktyczne poprzedzające wywłaszczenie nie mogą się wszelako ograniczać do samej konieczności wywłaszczenia, ale – o ile tę konieczność potwierdzą – muszą obejmować też stopień dopuszczalnej ingerencji w prawa skarżących. W związku z tym zauważyć trzeba, że Sąd pierwszej instancji przeszedł do porządku nad tym, iż organy nie zbadały w ogóle możliwości innej lokalizacji projektowanego przyłącza, chociaż skarżący podczas rokowań oraz postępowania administracyjnego podważali zasadność planowanej inwestycji w tym zakresie. Organy w ogóle nie weryfikowały natomiast wypowiedzi przedstawiciela Spółki, który w trakcie rozprawy administracyjnej zapewniał, że "planowana inwestycja stanowi najkrótszą drogę do linii kablowej z dostępną mocą elektryczną". Nie wzięły więc pod uwagę, że linia ta nie kończy się w miejscu, w którym zaplanowano przyłącze, lecz biegnie dalej wzdłuż granicy należącej do skarżących działki nr [...] z działką nr [...], a następnie wzdłuż granicy tej ostatniej działki z kolejną działką nr [...]. Uzasadniało to rozważenie zaprojektowania przyłącza w innym punkcie wspomnianej linii kablowej, w którym skutki mogłyby być mniej dotkliwe niż te, jakie wystąpią w punkcie wskazanym w projekcie, gdzie znajdują się ogrodzenie oraz droga utwardzona kostką. Oznacza to, że także zarzut naruszenia art. 124 ust. 1 ustawy w związku z art. 6 pkt 2 ustawy zasługuje na uwzględnienie, ponieważ przepisy te zastosowano przedwcześnie, w odniesieniu do stanu faktycznego, który nie został wystarczająco ustalony. Podsumowując, Sąd pierwszej instancji błędnie oddalił skargę, choć powinien ją uwzględnić, wobec czego trzeba zastosować w postępowaniu kasacyjnym art. 188 P.p.s.a. W świetle tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylając zaskarżone orzeczenie, rozpoznaje skargę, jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. Dlatego Naczelny Sąd Administracyjny zgodnie z art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję, przyjmując, że powyższe wskazania co do ponownego postępowania administracyjnego mogą być wykonane podczas rozpatrywania odwołania i nie wymagają uchylenia w wyniku kontroli sądowej również decyzji, od której to odwołanie złożono. O kosztach orzeczono zgodnie z art. 200 i art. 203 pkt 1 P.p.s.a.