II OSK 508/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędzia del.NSA Anna Żak (spr) Protokolant sekretarz sądowy Katarzyna Wielgosz po rozpoznaniu w dniu 25 czerwca 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 20 października 2011 r. sygn. akt II SA/Po 488/11 w sprawie ze skargi A. [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji o określeniu dopuszczalnego poziomu hałasu oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 20 października 2011r. w sprawie sygn. akt II SA/Po 488/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę A. [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] października 2010r. nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji o określeniu dopuszczalnego poziomu hałasu. Z akt sprawy wynika, że opisaną na wstępie decyzją została utrzymana w mocy decyzja Prezydenta Miasta P. z dnia [...] kwietnia 2009r. nr [...], którą organ ten, zmienił decyzję własną z dnia [...] września 2005r. określającą dopuszczalne normy hałasu, jakie mogą być emitowane do środowiska z Toru "[...]" przy ul. [...] w .P., eksploatowanego przez A. [...] w P.. W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] kwietnia 2009r. organ I instancji wskazał, że decyzją z dnia [...] września 2005r., wobec stwierdzenia przekroczenia wartości dopuszczalnego hałasu, określił dopuszczalne wartości poziomu hałasu, jakie może emitować do środowiska Tor "[...]". Następnie decyzją z dnia [...] czerwca 2008r. zmienił tę decyzję w ten sposób, że ustalił dla Toru "[...]", odmienne dopuszczalne poziomy hałasu dla wskazanych w tej decyzji terenów, jednak decyzja została w dniu [...] grudnia 2008r. uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej powoływane też jako SKO) w P. i sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu wskazano, że decyzja określająca dopuszczalny poziom hałasu musi dotyczyć emisji hałasu z Toru "[...]", a nie przez Tor "[...]", a ponadto że w osnowie decyzja powinna wyraźnie wskazywać A. [...], który jest użytkownikiem i administratorem tego toru, jako podmiot zobowiązany do dokonywania pomiarów hałasu. Prezydent Miasta P., zmieniając w dniu [...] kwietnia 2009r. decyzję własną z dnia [...] września 2005r., ustalił dla Toru "[...]", eksploatowanego przez A. [...], dopuszczalny poziom hałasu emitowany z tego Toru oddzielnie dla poszczególnych terenów wskazanych w tej decyzji. Jednocześnie zobowiązano adresata decyzji do wykonywania pomiarów hałasu każdorazowo podczas trwania treningów motocyklowych prowadzonych przez grupy zewnętrzne wynajmujące tor od A. [...], każdorazowo w wyznaczonych trzech punktach pomiarowych oraz do przedkładania w Wydziale Ochrony Środowiska wyników wyżej opisanych pomiarów w terminie 30 dni od ich wykonania. W tym zakresie organ I instancji powołał się na wyniki kontroli oraz pomiary poziomu hałasu przeprowadzone przez Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska w P. w III i IV kwartale 2007r. w otoczeniu Toru "[...]" podczas trwania treningów motocyklowych przez grupy zewnętrzne wynajmujące Tor od A. [...] – z których wynika, że emisja hałasu do środowiska, na granicy z terenem zabudowy mieszkaniowej sąsiadującej z Torem "[...]" od strony ul. [...] w P. powoduje przekroczenie wartości kryterialnych określonych w decyzji z dnia [...] września 2005r. o 7,6 dBA. Natomiast z rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. nr 120, poz. 826) wynika, ze zmianie uległa dotychczasowa klasyfikacja terenów, dla których ustalone są dopuszczalne poziomy hałasu. W rezultacie, uwzględniając przyjętą klasyfikację terenów sąsiadujących z Torem "[...]" oraz ww. wyniki pomiarów poziomu hałasu stwierdzono, że na granicy z terenem zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej sąsiadującej z torem od strony ul. [...] w P. występują przekroczenia wartości dopuszczalnych określonych w aktualnym rozporządzeniu w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku. Powyższe stało się podstawą do wydania decyzji na podstawie art. 115a ust. 7 pkt 2 i pkt 3 oraz ust. 4 pkt 2 i pkt 4 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn. Dz. U. z 2008r. nr 25, poz. 150 ze zm.), zwanej dalej ustawą. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., rozpatrując odwołanie A. [...], podkreśliło, że wbrew zarzutom w nim podnoszonym, organ I instancji jednoznacznie wskazał w rozstrzygnięciu, że adresatem decyzji jest odwołujący się, który eksploatuje Tor "[...]". Zakwestionowane rozstrzygnięcie, określające dopuszczalny poziom hałasu dotyczy bowiem emisji hałasu z Toru "[...]", a nie przez Tor "[...]", który jest zakładem w myśl przepisów ustawy. Natomiast pozostawienie w rozdzielniku decyzji Toru "[...]" jest bez znaczenia, bowiem adresatem wskazanym w rozstrzygnięciu i uzasadnieniu jest A. [...]. SKO w P. przytaczając art. 115a ustawy, stwierdziło, że organ I instancji trafnie, w granicach swoich kompetencji, ustalił kategorie terenów i wydał na tej podstawie normy emisji hałasu. W skardze do WSA w Poznaniu na decyzję organu odwoławczego, A. [...] wskazał na naruszenie: art. 29 k.p.a. poprzez uznanie, że decyzja organu I instancji została skierowana do podmiotu, który może być stroną w sprawie, art. 115a ustawy poprzez uznanie, że Tor "[...]" i A. [...] są podmiotami emitującymi hałas przekraczający dopuszczalne normy i powinny być adresatami decyzji, art. 107 § 1 k.p.a. w zw. z art. 61 k.p.a. poprzez uznanie, że decyzja organu I instancji została skierowana do wszystkich stron, art. 8 k.p.a. W odpowiedzi na skargę SKO w P. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, oddalając skargę A. [...], podzielił stanowisko SKO w P. o trafnym uznaniu strony skarżącej za adresata decyzji z dnia [...] kwietnia 2009r., zaznaczając przy tym, że ten właśnie podmiot eksploatuje Tor "[...]". Natomiast kierowanie decyzji do "zakładu" w rozumieniu ustawy, zdaniem Sądu I instancji, nie było potrzebne. Samo tylko wskazanie w rozdzielniku i wysłanie przez organ I instancji decyzji do przedmiotowo rozumianego zakładu Tor "[...]" – obok skierowania decyzji do A. [...] – nie miało wpływu na zmianę kręgu adresatów decyzji, zwłaszcza że taki podmiot nie istnieje, a pod adresem: Tor "[...]", ul. [...] w P. decyzję odebrał osobiście przedstawiciel A. [...]. Sąd podkreślił, że "zakład", o którym mowa w art. 115a ust. 1 i 3 ustawy to jedna lub kilka instalacji wraz z terenem, do którego prowadzący instalacje posiada tytuł prawny oraz znajdującymi się na nim urządzeniami (art. 3 pkt 48 ustawy). Brzmienie przywołanych przepisów prowadzi do wniosku, że dopuszczalne poziomy hałasu ustala się "dla danego zakładu" powodującego jego emisję, co oczywiście nie zmienia faktu, że decyzja – jako akt administracyjny nakładający określone obowiązki – kierowana jest do podmiotu prowadzącego instalacje (zakład). Ponadto dla interpretacji decyzji organu I instancji istotne znaczenie ma również przyjęta w niej formuła ,a mianowicie, w decyzji z dnia [...] kwietnia 2009r. ustalono "dla Toru »[...]« (...) eksploatowanego przez A. [...] (...) dopuszczalny poziom hałasu emitowany z Toru »[...]« do środowiska ...".Decyzję tę wysłano na adres A. [...] (pierwszy z podmiotów wymienionych w rozdzielniku decyzji) oraz na adres Toru "[...]" jako zakładu powodującego emisję. Sąd podkreślił, że w nagłówku decyzji nie wymieniono Toru "[...]" jako adresata decyzji, ale jako zakład, w odniesieniu do którego określa się dopuszczalny poziom hałasu. Podkreślono przy tym, że całościowa analiza treści rozstrzygnięcia nie nasuwa żadnych wątpliwości, iż Prezydent Miasta P. uznawał A. [...] za adresata wydanego aktu z przytoczonych poniżej przyczyn. Po pierwsze, zwrot "eksploatowanego przez" znalazł się decyzji określającej poziom hałasu dla zakładu nieprzypadkowo i był konsekwencją regulacji nakazującej tego rodzaju decyzję skierować do podmiotu prowadzącego instalację (zakład), powodującą emisję (art. 115a w zw. z art. 3 pkt 6 i pkt 48 ustawy). Po drugie, z uzasadnienia decyzji wynika, że eksploatującym instalację powodującą hałas jest A. [...]. Co więcej, decyzję skierowano i doręczono na adres rejestrowy A. [...] w P.. W dalszej części uzasadnienia Sąd podkreślił, że postępowanie w tej sprawie prowadzone było wobec A. [...], który poinformowano o wszczęciu postępowania i umożliwiono przed wydaniem decyzji zapoznanie się z aktami sprawy. Sąd wyjaśnił, że wbrew twierdzeniom skarżącego decyzja nie powinna być kierowana do podmiotów wynajmujących "Tor" od A. [...] na cele treningów motocyklowych, których to działalność zdaniem skarżącego powoduje przekroczenie dopuszczalnych norm hałasu. Sąd stwierdził, że adresatem decyzji w przedmiocie określenia dopuszczalnego poziomu hałasu powinien być A. [...] prowadzący instalacje, z których emitowany jest hałas, nie zaś bliżej niezidentyfikowani kontrahenci skarżącego, komercyjnie korzystający z Toru "[...]". Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł A. [...] wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 29 k.p.a poprzez uznanie, że decyzja organu I instancji została skierowana do podmiotu, który może być stroną w sprawie oraz zarzucono naruszenie przepisu prawa materialnego tj. art. 115a ustawy Prawo ochrony środowiska przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że Tor "[...]" i A. [...] są podmiotami emitującymi hałas przekraczający dopuszczalne normy i powinny być adresatami decyzji. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej ponownie wskazano, powołując się na art. 29 k.p.a., że decyzja organu I instancji została skierowana do podmiotu nie posiadającego zdolności administracyjno-prawnej Toru "[...]". Zdaniem skarżącego oznaczenie adresata decyzji winno być jasne i niebudzące wątpliwości, nie zaś niefortunne i możliwe do ustalenia na drodze interpretacji akt postępowania, w tym potwierdzeń odbioru pism w sprawie (które nie stanowią części decyzji). Skarżący podniósł, że nie można uznać, aby adresatem decyzji był A. [...], gdyż konkretyzacja adresata decyzji wydanej w postępowaniu administracyjnym – i to adresata posiadającego szereg numerów ewidencyjnych – nie może nastąpić poprzez opis jego działań, jako właściciela bądź użytkownika nieruchomości, gdyż okoliczność ta może być wyłącznie elementem treści uzasadnienia decyzji, a nie opisu adresata. Powyższe nieprawidłowości skutkują, zdaniem strony, nieważnością decyzji organu I instancji. Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego wskazano, że Tor "[...]" sam z siebie nie emituje hałasu, a przekroczenie norm hałasu następuje tylko i wyłącznie podczas trwania treningów motocyklowych prowadzonych przez grupy zewnętrzne wynajmujące tor od A. [...]. Podkreślono, że udostępniając tor podmiotom trzecim, A. każdorazowo informuje o dopuszczalnych poziomach hałasu i zobowiązuje do ich przestrzegania. Z tego też względu, zdaniem skarżącego, decyzja powinna być skierowana do podmiotów korzystających z toru, których działalność, wbrew nakazom skarżącego, powoduje przekroczenie dopuszczalnych norm hałasu. W odpowiedzi na skargę kasacyjną, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o jej odrzucenie lub oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.". Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., tym samym sprawa ta mogła być rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny wyłącznie w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zarzut naruszenia art. 29 k.p.a. nie jest trafny. W jego uzasadnieniu skarżący twierdził, że Tor "[...]" nie ma zdolności administracyjnoprawnej, wobec tego decyzja organu I instancji skierowana została do niewłaściwego podmiotu. Przepis art.29 kpa. stanowi , że stronami mogą być osoby fizyczne i osoby prawne, a gdy chodzi o państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne i organizacje społeczne - również jednostki nieposiadające osobowości prawnej. Określa on więc podmioty które mają zdolność administracyjnoprawną, czyli zdolność bycia podmiotem uprawnień i obowiązków z zakresu prawa administracyjnego materialnego. Ma rację skarżący, że Tor " [...]" nie ma zdolności administracyjnoprawnej, jako że z akt sprawy wynika, iż Tor "[...]" to nic innego, jak nazwa obiektu w postaci motocyklowego i samochodowego toru wyścigowego położonego w P.. Zauważyć jednak należy, że Sąd pierwszej instancji podzielił i to słusznie, ustalenia organów orzekających w tej sprawie, że adresatem kwestionowanej decyzji jest A. [...], a nie Tor "[...]". Niewątpliwie A. [...] posiada zdolność administracyjnoprawną działając w formie organizacyjnej - stowarzyszenia. Skarżący kasacyjnie w żaden sposób nie podważył stanowiska Sądu pierwszej instancji, który w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku dokonując analizy materiału zebranego w sprawie, obszernie i w sposób logiczny, wywiódł, że zaskarżona decyzja, wbrew twierdzeniom skarżącego, skierowana jest do A. [...], jako użytkownika i administratora toru wyścigowego. Dodać trzeba, że ustaleń w powyższym zakresie nie można było skutecznie zakwestionować stawiając zarzut naruszenia art.29 k.p.a. Nie zasługuje także na uwzględnienie zarzut naruszenia prawa materialnego tj.115a ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2008r,nr 25, poz.150 ze zm.) poprzez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. W związku z tak skonstruowanymi zarzutem kasacyjnym należy podkreślić pewne istotne i oczywiste kwestie. Skarga kasacyjna jest środkiem odwoławczym sformalizowanym. Zgodnie z powołanym na wstępie art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Granice skargi są wyznaczone przez podstawy i wnioski. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego akcentuje się, że to sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku ani prawa domyślania się i uzupełniania argumentacji autora skargi kasacyjnej. Przytoczenie podstawy kasacyjnej musi więc być precyzyjne, gdyż - z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Z tego względu przy sporządzaniu skargi kasacyjnej wprowadzono tzw. przymus adwokacki, dotyczący także radców prawnych, a w sprawach obowiązków podatkowych - doradców podatkowych (art. 175 § 1 i § 3 Formułując zarzut naruszenia art.115a w/w ustawy Prawo ochrony środowiska, skarżący kasacyjnie powinien wobec tego wskazać konkretny przepis z podaniem numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu oraz innych jednostek redakcyjnych (por. wyrok NSA z dnia 8 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 2496/10, Lex nr 1145608, wyrok NSA z dnia 14 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2232/10, Lex nr 1138117). Przepis art. 115a składa się z siedmiu ustępów, a ustęp czwarty i siódmy z kilku punktów. Tymczasem autor skargi kasacyjnej nie wskazał, która konkretnie jednostka redakcyjna tego artykułu została przez Sąd I instancji naruszona, również z uzasadnienia zarzutu nie można tego wywnioskować. Taki stan rzeczy uniemożliwia dokonanie oceny tego zarzutu przez sąd odwoławczy. Ponadto przy tak sformułowanym zarzucie naruszenia prawa materialnego, nie wiadomo też czy skarżącemu chodzi o jego błędną wykładnię, czy o niewłaściwe zastosowanie. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd w subsumcji czyli niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi ponadto, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia bądź, jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy. Autor skargi kasacyjnej stawiając zarzut naruszenia prawa materialnego przez Sąd pierwszej instancji, powyższych wymogów nie zachował, dlatego zarzut ten uznać należy za nieskuteczny. Z uwagi na powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.