II OSK 2232/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska Sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak Sędzia del. NSA Tomasz Zbrojewski /spr./ Protokolant Aleksander Jakubowski po rozpoznaniu w dniu 14 lutego 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Przedsiębiorstwa [...] S.A. w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 maja 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 346/10 w sprawie ze skargi Przedsiębiorstwa [...] S.A. w K. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] lipca 2003 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną. II OSK 2232/10 U Z A S A D N I E N I E Wyrokiem z dnia 28 maja 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę Przedsiębiorstwa Produkcyjno – Handlowo – Usługowego "[...]" S.A. w K. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] lipca 2003 r. w przedmiocie nakazu rozbiórki. W uzasadnieniu Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne: Decyzją z dnia [...] listopada 2002 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Powiatu Krakowskiego-Ziemskiego, działając na podstawie art. 48 ustawy - Prawo budowlane, nakazał J. P. - Prezesowi Zarządu Przedsiębiorstwa Produkcyjno - Handlowo - Usługowemu "[...]" S.A. w K., jako użytkownikowi wieczystemu działki nr [...]/19, stanowiącej własność Skarbu Państwa, rozbiórkę fundamentu pod suwnicę bramową, jako obiektu budowlanego wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. W motywach decyzji organ podał, że podczas przeprowadzonych dnia 10 września 2002r. oględzin na działce nr [...]/19 stwierdzono działanie suwnicy bramowej typu SB-82. Suwnica wraz z całym osprzętem porusza się po torach przymocowanych śrubami do fundamentów, które stanowią dwie ławy szerokości 0,45 m, wysokości zmiennej 0,60 -1,00 m i długości 38,80 m. Zgodnie ze złożonym do protokołu oświadczeniem J. P. - Prezesa Zarządu PPHU "[...]" S.A. w K., ze względu na to, że fundament przeznaczony jest pod maszynę nie dokonano zgłoszenia wykonania robót w Urzędzie Gminy L.. J. P. oświadczył również, że w wyniku przeprowadzonych w latach 1990-1991 kontroli Państwowej Inspekcji Pracy otrzymał zalecenie poprawy warunków bhp na stanowiskach prefabrykacji elementów stalowych przekraczających ciężar 1,5 tony, celem wyeliminowania zagrożenia życia przy obsłudze stanowiska polowego wózkami podnośnikowymi. Z tego też względu, na terenie zakładu w latach 1998/1999 wykonano belki poziomujące podtorze, na których zamocowano szyny i całą suwnicę. Po rozpatrzeniu odwołania J. P. - Prezesa Zarządu Przedsiębiorstwa Produkcyjno - Handlowo - Usługowego "[...]" S.A. w K., decyzją z dnia [...] lipca 2003 r., Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie, w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 kpa oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane, uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji i nakazał Przedsiębiorstwu Produkcyjno - Handlowo - Usługowemu "[...]" S.A. w K. - K. 1, jako użytkownikowi wieczystemu działki nr [...]/19, stanowiącej własność Skarbu Państwa, rozbiórkę fundamentu pod suwnicę bramową. Organ odwoławczy zauważył, że zgodnie z art. 28 ustawy - Prawo budowlane, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, przy czym ustawodawca wyraźnie podkreślił, że podstawą do rozpoczęcia robót może być tylko ostateczna decyzja administracyjna o pozwoleniu na budowę. Konsekwencją wybudowania obiektu bez pozwolenia na budowę w myśl art. 48 ustawy - Prawo budowlane jest nakaz rozbiórki. W ocenie organu II instancji zalecenie Państwowej Inspekcji Pracy nie może być argumentem usprawiedliwiającym działanie inwestora i nie stanowi o zwolnieniu z obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Wyrokiem z dnia 24 listopada 2006 r., II SA/Kr 1855/03 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję organu I instancji. Sąd uznał, że organ odwoławczy bezpodstawnie nie zastosował regulacji art. 48 ust. 2, 3, 5 ustawy - Prawo budowlane, umożliwiających zalegalizowanie budowli wzniesionej bez wymaganego pozwolenia na budowę, a wprowadzonych ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw, która weszła w życie w dniu 11 lipca 2003 r. Nowela ta przewidywała możliwość legalizacji wykonanych bez pozwolenia na budowę obiektów budowlanych poprzez wydanie decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona. Zdaniem Sądu dla prawidłowego zastosowania zasad intertemporalnych określonych w przepisie art. 7 noweli rozważenia wymagało znaczenie pojęcia "spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną". Organ II instancji sporządził i podpisał decyzję w dniu [...] lipca 2003 r., a została ona doręczona stronie skarżącej w dniu 14 lipca 2003 r. Tymczasem ustawa z dnia 27 marca 2003 r., nowelizująca ustawę - Prawo budowlane i wprowadzająca tryb legalizujący, weszła w życie w dniu 11 lipca 2003 r. W przedmiotowej sprawie należało przyjąć, że zakończenie postępowania decyzją ostateczną nastąpiło w chwili doręczenia tej decyzji Przedsiębiorstwu w dniu 14 lipca 2003 r., a nie w chwili jej sporządzenia, tj. w dniu [...] lipca 2003 r. W dniu doręczenia decyzji obowiązywał już przepis art. 48 w znowelizowanym brzmieniu, który powinien znaleźć zastosowanie. Jako że możliwość zastosowania trybu legalizacyjnego nie była przedmiotem rozważań w postępowaniu administracyjnym Sąd uznał skargę za uzasadnioną, gdyż doszło do naruszenia przepisów art. 7 i art. 77 kpa, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Od powyższego wyroku skargi kasacyjne do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożyli uczestnik S. K. oraz Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie, domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 10 kwietnia 2008 r., II OSK 382/07, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że przepisy kpa nie stwarzają podstaw do utożsamiania wydania decyzji z jej doręczeniem stronie. Tym samym właściwą datą zakończenia postępowania ostateczną decyzją jest data wydania decyzji, tj. [...] lipca 2003 r., a nie data doręczenia jej stronie skarżącej, tj. 14 lipca 2003 r. W konsekwencji w sprawie nie mogły mieć zastosowania przepisy art. 48 ustawy Prawo budowlane w znowelizowanym brzmieniu. Wyrokiem z dnia 21 lipca 2008 r., akt II SA/Kr 489/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji. Wskazując, że obie decyzje zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania. Sąd uznał za zasadny zarzut nienależytego wyjaśnienia przez organy administracji sprawy na gruncie obowiązujących ówcześnie przepisów ustawy - Prawo budowlane. W szczególności nie zostało w sposób jednoznacznie wyjaśnione, kiedy powstała przedmiotowa budowla. Uczestnik postępowania S. K. we wniosku z dnia 24 lipca 2002 r., inicjującym postępowanie w przedmiocie rozbiórki suwnicy podał, że została ona wybudowana ok. 1998 r. Prezes Zarządu Przedsiębiorstwa Produkcyjno - Handlowo - Usługowego "[...]" S.A. w K. oświadczył z kolei, że w latach 1998/1999 wykonano belki poziomujące podłoże, na których zamocowano szyny i całą suwnicę bramową. Z części opisowej opracowanego przez mgr inż. R. K. i mgr inż. W. P. projektu konstrukcji toru pod suwnicę bramową SB-82 z dnia 2 maja 1999 r. wynika, że w dacie jego sporządzania przynajmniej pewne części budowli już istniały i zostały one uwzględnione w projekcie. Zdaniem Sądu nie zostało więc wyjaśnione w sposób jednoznaczny, kiedy została wykonana przedmiotowa inwestycja, czy w 1998 r., czy w 1999 r. Na gruncie zaś obowiązujących w dacie wydania decyzji administracyjnych przepisów ustawy - Prawo budowlane data budowy ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia. Przepis art. 49 ust. 1 ustawy Prawo budowlane stanowił bowiem, że nie można nakazać rozbiórki, o której mowa w art. 48, jeżeli upłynęło pięć lat od dnia zakończenia budowy obiektu budowlanego lub jego części, a jego istnienie nie narusza przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Na właścicielu spoczywa wówczas obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego. Od powyższego wyroku skargi kasacyjne do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożyli uczestnik S. K. oraz Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 25 stycznia 2010 r., II OSK 137/09, uchylił zaskarżony wyrok w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie. W uzasadnieniu wyroku wskazano, że jak wynika z akt administracyjnych, budowa spornych fundamentów została zakończona w dniu 9 lipca 1999 r. Dowodzi tego poświadczona za zgodność z oryginałem kserokopia protokołu odbioru robót z dnia 12 lipca 1999 r. W protokole tym wskazano, że fundament pod suwnicę (podtorze suwnicy) wykonano zgodnie z projektem technicznym z dnia 2 maja 1999 r., sporządzonym przez mgr inż. R. K., roboty zaś przeprowadzono w okresie od dnia 2 lipca 1999 r. do dnia 9 lipca 1999 r. i - co najistotniejsze - roboty te zrealizowano w całości. Dalsze dowody, na które powołuje się organ i uczestnik postępowania, potwierdzają powyższy fakt. Nie jest wobec tego prawidłowe stanowisko Sądu I instancji, że postępowanie administracyjne wymaga dodatkowych ustaleń faktycznych. Ponownie rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, mając na uwadze treść podejmowanych już wyroków oraz okoliczności wynikające z akt administracyjnych uznał skargę Przedsiębiorstwa Produkcyjno - Handlowo - Usługowego "[...]" S.A. w K. za bezzasadną. Sąd I instancji wyjaśnił, że pogląd dotyczący stosowania art. 48 ustawy Prawo budowlane sprzed nowelizacji umożliwiającej legalizację robót budowlanych w stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy jest przedmiotem wiążącej wykładni prezentowanej w wyroku NSA z dnia 10 kwietnia 2008 r., sygn. akt. II OSK 382/07. Odnosząc się do kwestii prawidłowego ustalenia kręgu stron w postępowaniu administracyjnym Sąd wskazał, że podlegał on ustaleniu na podstawie art. 28 kpa, zgodnie z którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Status stron w sprawach z zakresu samowoli budowlanej należało zatem przyznać poza inwestorem właścicielom albo użytkownikom wieczystym nieruchomości stanowiącej teren inwestycji oraz nieruchomości z nim sąsiadujących, na które inwestycja mogła w jakikolwiek sposób oddziaływać. Wobec powyższego Sąd I instancji uznał, że zarzut nieposiadania przez S. K. przymiotu strony postępowania administracyjnego jest bezzasadny. Do wniosku wszczynającego postępowanie dołączona została kopia odpisu z księgi wieczystej Kw nr 15388, prowadzonej przez Sąd Rejonowy dla Krakowa-Krowodrzy w Krakowie Zamiejscowy Wydział Ksiąg Wieczystych w Czernichowie z dnia 25 stycznia 2002 r., w którym S. K. figuruje jako właściciel nieruchomości stanowiącej działkę nr [...]/23, położonej w K., gmina L.., która sąsiaduje bezpośrednio z działką nr [...]/19. Z uwagi na fakt, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przewidywał określony sposób zagospodarowania terenów w otoczeniu tej nieruchomości, istnienie na działce nr [...]/19 w K. określonego obiektu budowlanego ma bezpośredni wpływ na prawa właściciela działki z nią sąsiadującej, na której budynek dawnego pałacu i jego otoczenie stanowią zabytek. Sąd stwierdził również, że materiał dowodowy zgromadzony w sprawie wskazuje na prawidłowość dokonanych ustaleń dotyczących daty zakończenia budowy fundamentów pod suwnicę, co nastąpiło w dniu 9 lipca 1999 r. W uzasadnieniu wyroku podkreślono, że skarżący nie podnosił w toku postępowania, aby fundamenty pod suwnicę bramową wykonał na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, wymaganą art. 28 ustawy Prawo budowlane, zaś w czasie oględzin dnia 10 września 2002 r. prezes zarządu spółki J. P. oświadczył, iż ze względu na to, że fundament przeznaczony jest pod maszynę, nie dokonano zgłoszenia wykonania robót w Urzędzie Gminy L.. Na żadnym etapie postępowania administracyjnego skarżący nie twierdził też, że inwestycję zrealizował jako obiekt tymczasowy, zaś poczynione w sprawie przez organy obu instancji ustalenia dotyczące okoliczności wykonania suwnicy bramowej i okresu eksploatacji wskazują na zamierzone, wieloletnie użytkowanie tego urządzenia oraz trwałe powiązanie z gruntem za pomocą fundamentów. Sąd zwrócił również uwagę, iż do skargi została dołączona ocena techniczna, sporządzona na zlecenie Przedsiębiorstwa Produkcyjno - Handlowo - Usługowego "[...]" S.A. w K. przez rzeczoznawcę do spraw maszyn, urządzeń i pojazdów mgr inż. F. M. D. z dnia 24 lipca 2003 r., stwierdzająca, że konstrukcja fundamentu pod tor suwnicy bramowej stanowi w istocie integralną część składową suwnicy jako urządzenia i nie jest odrębną pod względem technicznym częścią przedmiotu składającego się na całość użytkową. Sąd pominął powyższą ocenę jako dowód, uznając, że dotyczy zagadnień technicznych wymagających wiadomości specjalnych i nie może być traktowany jako dowód o charakterze uzupełniającym, dopuszczalny na mocy art. 106 § 3 p.p.s.a. Jest to bowiem inny środek dowodowy niż dowód z dokumentu (art. 106 § 3 i 5 p.p.s.a. w związku z art. 244 i nast. kpc). Traktując okoliczności podane w ocenie technicznej jako twierdzenia skarżącego Sąd stwierdził, że pozostają one bez wpływu na prawidłowość procesu subsumpcji dokonanego w sprawie przez organy administracji, albowiem nie faktyczne, funkcjonalne powiązania pomiędzy suwnicą i torem wraz z konstrukcją fundamentów, po których porusza się to urządzenie, a względy normatywne nakazują uznać takie fundamenty za budowlę, będącą odrębną pod względem technicznym częścią przedmiotu składającego się na całość użytkową. Prowadzenie robót budowlanych polegających na budowie obiektu budowlanego, którym są fundamenty pod suwnicę bramową, wymagało zetem uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę. Zrealizowanie takich robót budowlanych bez pozwolenia na budowę stanowiło zaś podstawę do wydania w niniejszej sprawy nakazu ich rozbiórki, na podstawie art. 48 ustawy Prawo budowlane. Odmiennie, zdaniem Sądu, przedstawia się natomiast kwestia zainstalowania na fundamencie samego urządzenia, jakie stanowi suwnica. Instalowanie urządzeń na obiektach budowlanych zwolnione było w myśl art. 29 ust. 2 pkt 9 ustawy Prawo budowlane od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, przy czym wykonanie robót budowlanych polegających na instalowaniu urządzeń na obiektach budowlanych, o wysokości powyżej 3 m objęte było obowiązkiem zgłoszenia , w myśl art. 30 ust. 1 pkt 2 lit. b) ustawy, Gdyby nawet z uwagi na wysokość suwnicy uznać jej instalację za objętą obowiązkiem zgłoszenia, powyższe pozostaje bez wpływu na wynik kontroli sądowoadministracyjnej z uwagi na treść art. 134 § 2 p.p.s.a . Końcowo Sąd I instancji stwierdził, że organ II instancji wydał w sprawie decyzję reformatoryjną, dostrzegając słusznie nieprawidłowe oznaczenie adresata decyzji organu I instancji. Jak jednak wynika z wezwania na oględziny z dnia 24 sierpnia 2002 r., rozdzielnika do tego pisma oraz rozdzielnika do zawiadomienia organu z dnia 3 października 2002 r. i decyzji z dnia [...] listopada 2002 r. nr [...], znak [...], dowodów doręczenia korespondencji, a także protokołów czynności, czy wnoszonych pism, stroną postępowania prowadzonego w przedmiotowej sprawie było Przedsiębiorstwo Produkcyjno - Handlowo - Usługowe "[...]" S.A. w K.. Sama decyzja organu I instancji została także doręczona temu podmiotowi. Jako zobowiązanego do wykonania nakazu rozbiórki - a więc adresata decyzji, organ I instancji wskazał nieprawidłowo podmiot niebędący stroną postępowania, tj. J. P. - Prezesa Zarządu Przedsiębiorstwa Produkcyjno -Handlowo - Usługowego "[...]" S.A. w K., co jak wyżej podano pozostaje w sprzeczności z faktami wynikającym z przebiegu, a nawet uzasadnieniem tego aktu administracyjnego. W opisanej sytuacji rozstrzygnięcie przez organ II instancji w trybie art. 138 § 1 pkt 2 kpa o obowiązku wykonania nakazu rozbiórki przez Przedsiębiorstwo Produkcyjno - Handlowo - Usługowe "[...]" S.A. w K., będące inwestorem i użytkownikiem wieczystym działki, na której znajduje się przedmiotowy obiekt budowlany, odpowiada prawu, a w szczególności nie narusza zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego z art. 15 kpa. W skardze kasacyjnej skierowanej do Naczelnego Sądu Administracyjnego Przedsiębiorstwo Produkcyjno - Handlowo - Usługowe "[...]" S.A. w K., reprezentowane przez pełnomocnika w osobie adwokata, podniosło zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj.: 1) art. 183 § 1 pkt 2 p.p.s.a. poprzez nieważność postępowania wskutek wydania decyzji w I instancji w stosunku do podmiotu nie mającego statusu strony, tj. J. P., a następnie w toku postępowania odwoławczego dokonanie nieuprawnionego przekształcenia podmiotowego, co skutkowało brakiem tożsamości stron w toku obu instancji; 2) art. 133 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 p.u.s.a. i art. 3 p.p.s.a. poprzez: - brak kontroli prawidłowości oznaczenia strony postępowania oraz nałożenia obowiązku rozbiórki na podmiot nieuprawniony do samodzielnego reprezentowania skarżącej spółki, a następnie nieuprawnionego przekształcenia podmiotowego po stronie zobowiązanego do rozbiórki obiektu; - brak kontroli naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania wobec braku tożsamości podmiotowej stron w obu instancjach, tym samym pozbawienia skarżącej spółki możliwości odwołania się od decyzji wydanej w postępowaniu administracyjnym; - błędne przyjęcie, że postępowanie zostało wszczęte na wniosek uprawnionego podmiotu, mającego interes prawny w rozstrzygnięciu sprawy; - błędne przyjęcie, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem; - zaniechanie przeprowadzenia kontroli prawidłowości poczynionych przez organy administracji ustaleń faktycznych; 3) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez: - wadliwe sporządzenie uzasadnienia na skutek niewskazania podstawy prawnej rozstrzygnięcia, brak dokładnego wyjaśnienia, niedostatecznego przedstawienia stanu sprawy, stanowisk pozostałych stron oraz - wydanie wyroku z pominięciem uzasadnienia stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w chwili orzekania oraz odmowę przyjęcia, że zakończenie postępowania decyzją ostateczną nastąpiło z chwilą jej doręczenia stronie w dniu 14 lipca 2003 r., kiedy obowiązywał już znowelizowany przepis art. 48 ustawy Prawo budowlane, w sytuacji gdy brak w uzasadnieniu wyroku NSA wskazań co do dalszego postępowania; 4) art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez nieprzeprowadzenie uzupełniającego dowodu z dokumentu, tj. oceny technicznej sporządzonej na zlecenie skarżącego przez rzeczoznawcę, mimo że było to niezbędne do wyjaśniania istotnych wątpliwości i nie wykraczało poza zakres postępowania dowodowego, co skutkowało przyjęciem, że konstrukcja fundamentu pod tor suwnicy bramowej nie stanowi integralnej części składowej suwnicy jako urządzenia i nie jest odrębną pod względem technicznym częścią przedmiotu składającego się na użytkową całość. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor podał, że w niniejszej sprawie zachodzi nieważność postępowania, gdyż w toku I instancji stroną była osoba fizyczna (prezes J. P.), a w II instancji – Przedsiębiorstwo Produkcyjno – Handlowo – Usługowe "[...]" S.A. z siedzibą w K.. Strona skarżąca pozbawiona zatem została możliwości obrony swoich praw poprzez pozbawienie jej prawa do dwuinstancyjnego postępowania. Błędnego oznaczenia nie może konwalidować fakt, że doręczenia czynione były prawidłowo na adres spółki. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 133 p.p.s.a. skarżący kasacyjnej wskazał, że sąd zaniechał przeprowadzenia kontroli poczynionych przez organy administracji ustaleń faktycznych i prawnych, bezkrytycznie je przyjmując, w szczególności w zakresie zasadności nakazania rozbiórki. Powołując takie zarzuty w ramach podstawy kasacyjnej, o której mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji, a także o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowego według norm prawem przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania S. K., reprezentowany przez pełnomocnika w osobie adwokata, wniósł o jej oddalenie, jako niezasługującej za uwzględnienie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego. Odnosząc się do najdalej idącego zarzutu nieważności postępowania wskazał, że oceny zaskarżonego wyroku należy dokonać w świetle wiążącej oceny prawnej zawartej w zapadłych już wyrokach NSA. Jeżeli bowiem Naczelny Sąd Administracyjny dwukrotnie rozpoznający sprawę nie dopatrzył się przesłanek nieważności postępowania, to zarzut dotyczący nieważności postępowania i naruszenia dwuinstancyjności postępowania należy uznać za nietrafny. Uczestnik postępowania zwrócił także uwagę, że zgodnie z art. 190 p.p.s.a. nie jest dopuszczalne oparcie skargi kasacyjnej na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w sprawie przez NSA. Niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a., albowiem przepis ten nie powinien służyć do zwalczania ustaleń faktycznych, z którymi strona się nie zgadza. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) - dalej p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Rozpoznanie sprawy w granicach skargi kasacyjnej ogranicza zatem zakres rozstrzygania i zobowiązuje wyłącznie do oceny zarzutów w niej zawartych. Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, jak również brania pod uwagę innych uchybień, aniżeli wskazane przez wnoszącego skargę kasacyjną. W pierwszej kolejności należało rozważyć, jako najdalej idący, zarzut nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, tj. wystąpienia okoliczności, o których mowa w art. 183 § 2 pkt 2 p.p.s.a. Autor skargi kasacyjnej wskazał na naruszenie tego przepisu poprzez wydanie decyzji w pierwszej instancji w stosunku do podmiotu niemającego statusu strony, tj. J. P.. Oceniając tak sformułowany zarzut należy uznać, że jest on oczywiście bezzasadny. Wyjaśnienia bowiem wymaga, iż przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. odnoszą się tylko i wyłącznie do postępowania sądowoadministracyjnego. Ewentualne skierowanie decyzji do osoby niebędącej stroną mogłoby być natomiast rozważane w kategoriach nieważności decyzji administracyjnej, której przesłanki zostały ujęte w art. 156 § 1 kpa. Z kolei brak sformułowania przez autora skargi kasacyjnej zarzutu naruszenia przepisów art. 156 § 1 kpa powoduje, że kwestia ta nie może stać się przedmiotem oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego. Odnosząc się do pozostałych zarzutów naruszenia przepisów postępowania, stwierdzić należy, iż nie mogą one wywołać zamierzonego rezultatu w postaci uchylenia zaskarżonego wyroku. I tak, jeśli idzie o zarzut naruszenia art. 133 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 p.u.s.a. i w zw. z art. 3 p.p.s.a., to podkreślenia wymaga jego wadliwa konstrukcja. Jak wynika z art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna zawierać nie tylko przytoczenie podstaw kasacyjnych, ale i ich uzasadnienie. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa (oznaczonych numerem artykułu, paragrafu, ustępu, czy innej najmniejszej jednostki redakcyjnej), którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, uzasadnienia ich naruszenia a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wskazania dodatkowo, że naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Tymczasem autor rozpoznawanej skargi kasacyjnej nie wskazał, który z przepisów art. 133 i art. 3 p.p.s.a. został naruszony, a skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis prawa autor środka zaskarżenia miał na uwadze. Jeśli zatem skarżący kasacyjnie nie sformułował zarzutów zgodnie z art. 176 p.p.s.a., to działający na podstawie art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie może dokonać ich merytorycznej oceny. Wymogi prawidłowo sformułowanej podstawy kasacyjnej nie zostały również spełnione w przypadku zarzutu naruszenia art. 1 § 2 p.u.s.a., zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Poza sporem musi pozostać fakt, iż Sąd I instancji dokonał oceny legalności zaskarżonej decyzji, skoro w sprawie został wydany wyrok. Natomiast kwestia tego, czy ocena legalności decyzji administracyjnej była prawidłowa czy też błędna nie może być utożsamiane z naruszeniem art. 1 § 2 p.u.s.a., a naruszenie tego przepisu nie może stanowić samoistnej podstawy zarzutu naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego bez wskazania konkretnej normy procesowej, która została naruszona. Tymczasem autor środka zaskarżenia na taką normę nie wskazał. Naruszenie przepisów ujęte zostało w sposób opisowy (naruszenia dopatruje się skarżący w braku kontroli prawidłowości oznaczenia strony w postępowaniu administracyjnym i poczynionych ustaleń faktycznych, zachowania zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, błędnym przyjęciu, że postępowanie administracyjne zostało wszczęte na wniosek podmiotu uprawnionego oraz że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem), czemu nie odpowiada powołanie się na żaden z przepisów postępowania, który miałby zostać naruszony działaniem bądź zaniechaniem Sądu I instancji. W konsekwencji tak ujęte zarzuty nie mogą stać się przedmiotem rozpoznania w postępowaniu kasacyjnym. Na marginesie, wypada odnieść się do wzmiankowanego w skardze kasacyjnej, a uzasadnianego na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym twierdzenia skarżącego kasacyjnie o braku interesu prawnego uczestnika postępowania S. K. w zainicjowaniu postępowania w sprawie legalności, a następnie nakazu rozbiórki suwnicy. Otóż wyjaśnienia wymaga, iż zgodnie z art. 61 § 1 kpa postępowanie administracyjne wszczynane jest na żądanie strony lub z urzędu. Przyjęte w tym przepisie unormowanie nie oznacza dowolności organu administracji publicznej we wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie strony. Art. 61 § 1 kpa musi być interpretowany w związku z przepisami prawa materialnego, które nie tylko wyznaczają rodzaj spraw załatwianych w formie decyzji administracyjnej, ale i normują inicjatywę co do powstania danej treści stosunku materialnoprawnego. W przypadku, gdy przepis prawa materialnego nie normuje expressis verbis inicjatywy wszczęcia postępowania w danej kategorii spraw administracyjnych, należy przyjąć, że jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest określenie ciążących na jednostce obowiązków, ograniczenia lub cofnięcia uprawnień - wszczęcie postępowania następuje z urzędu (B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2009, s. 278 - 279). Ani przepis art. 48 ustawy Prawo budowlane, który stanowił podstawę materialnoprawną działania organów nadzoru budowlanego, ani przepisy art. 80 - 89c tej ustawy, nie normują wprost inicjatywy wszczęcia postępowania przed organami nadzoru budowlanego, w zakresie usuwania naruszeń prawa budowlanego. W konsekwencji należy uznać, że wniosek S. K. nie był czynnością wszczynającą postępowanie, lecz stanowił "impuls" do wszczęcia postępowania z urzędu. Oznacza to, że wykazywanie braku interesu prawnego S. K. we wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiocie nakazu rozbiórki suwnicy pozostaje bez wpływu na wynik sprawy. Ponadto warto zauważyć, że nie polega na prawdzie twierdzenie skarżącego kasacyjnie, że Sąd I instancji nie wykonał zaleceń Naczelnego Sądu Administracyjnego w zakresie ustalenia interesu prawnego S. K.. Analiza treści uzasadnienia wyroku o sygn. II OSK 382/07 nie pozostawia bowiem wątpliwości, że interes prawny S. K. nie był przedmiotem oceny prawnej wyrażonej przez Sąd, a jego zbadanie - przedmiotem wytycznych. Ustosunkowując się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. należy również uznać, że jest on bezpodstawny. Zgłaszając zarzut naruszenia tego przepisu, wnoszący skargę kasacyjną musi wskazać, jakich konkretnie elementów uzasadnienia brak lub który z nich nie został w sposób należyty umotywowany oraz wykazać, jaki to miało wpływ na wynik sprawy. Tymczasem sposób sformułowania zarzutu w rozpoznawanym środku zaskarżenia nie odpowiada powyższym wymogom. Autor skargi kasacyjnej argumentuje bowiem, iż Sąd nie uzasadnił w sposób wyczerpujący, dlaczego uznał za prawidłowe działanie organu administracyjnego, w sytuacji gdy podstawa prawna była wielokrotnie kwestionowana przez skarżącego. Jednocześnie skarżący kasacyjnie upatruje naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w wydaniu wyroku z pominięciem okoliczności, że zakończenie postępowania administracyjnego miało miejsce w dacie doręczenia decyzji, kiedy to obowiązywał już przepis art. 48 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu ustalonym ustawą z dnia 27 marca 2003 r. Odnosząc się do tak sformułowanego i uzasadnionego zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. należy wyjaśnić, iż zarzut naruszenia tego przepisu nie stanowi skutecznego instrumentu do kwestionowania wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. W ramach tej podstawy kasacyjnej nie jest zatem dopuszczalna polemika ani z przyjętym stanem faktycznym, ani prawnym. Zarzut naruszenia przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. może być bowiem skuteczny co do zasady tylko wtedy, gdy uzasadnienie wyroku sporządzone jest w sposób uniemożliwiający kontrolę instancyjną, w szczególności, gdy nie zawiera któregoś z elementów konstrukcyjnych wymienionych w powyższym przepisie. Tymczasem uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia, wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie, zawiera wszystkie elementy, o których mowa w art. 141 § 4 p.p.s.a., w tym wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Ponadto nie znajduje uzasadnienia podnoszenie argumentów dotyczących prawidłowości zastosowania przepisu art. 48 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym do dnia 11 lipca 2003 r., gdyż kwestię tę przesądził już Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 kwietnia 2008 r., II OSK 382/07. W ostatniej kolejności odniesienia wymaga zarzut naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez nieprzeprowadzenie uzupełniającego dowodu z dokumentu, tj. oceny technicznej sporządzonej na zlecenie skarżącego przez rzeczoznawcę. Jak wynika z art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. W świetle cytowanego przepisu powszechnie przyjęto w judykaturze, że nie jest możliwe przeprowadzenie przed sądem administracyjnym nie tylko dowodów ze źródeł osobowych, ale także przeprowadzenie dowodu z takiego dokumentu, który w istocie ma charakter opinii biegłego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 września 2010 r., I OSK 1587/09, z dnia 26 lipca 2011 r., II OSK 1210/10). Ponadto zauważyć należy, że dopuszczenie nowego dowodu jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem sądu. A zatem nawet w sytuacji, gdyby dowód taki był oferowany przez stronę w postępowaniu sądowoadministracyjnym, to jego nieprzeprowadzenie przez sąd, nie mogłoby być oceniane jako naruszenie prawa procesowego i to naruszenie istotne, mające wpływ na wynik sprawy. Z przytoczonych wyżej powodów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.