I OSK 1587/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Kacprzak (spr.) Sędziowie NSA Irena Kamińska Andrzej Irla Protokolant Ewelina Ryszka po rozpoznaniu w dniu 23 września 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 stycznia 2009 r. sygn. akt I SA/Wa 1522/08 w sprawie ze skargi W. L. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] września 2008 r. nr [...] w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości i odszkodowanie oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 stycznia 2009 r. sygn. akt I SA/Wa 1522/08 oddalił skargę W. L. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] września 2008 r. nr [...], w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości i odszkodowania. Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Wojewoda Świętokrzyski decyzją z dnia [...] września 2004 r. znak: [...] ustalił lokalizację drogi krajowej dla inwestycji polegającej na rozbudowie ul. [...] w K. na odcinku od ul. [...] do granicy miasta K., w ciągu drogi krajowej Nr [...], obejmującej działkę nr [...] o pow. [...] ha, obręb [...], stanowiącej własność W. L. Decyzja ta stała się ostateczna w dniu [...] października 2004 r. Wobec braku zgody właścicielki przedmiotowej nieruchomości na ofertę nabycia tej nieruchomości przez Skarb Państwa, Dyrektor Miejskiego Zarządu Dróg w K. wystąpił do Wojewody Świętokrzyskiego o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego. Wojewoda Świętokrzyski wyznaczył W. L. termin na zawarcie umowy sprzedaży do dnia [...] sierpnia 2007 r., a wobec braku zawarcia umowy organ zawiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie wywłaszczenia opisanej wyżej nieruchomości. W dniu [...] lutego 2008 r. odbyła się rozprawa administracyjna, w trakcie której W. L. zakwestionowała wartość nieruchomości oszacowanej przez rzeczoznawcę majątkowego oraz wniosła o wydłużenie czasu wydania nieruchomości do dnia [...] września 2008r., jak również wystąpiła o wykup pozostałej części budynku znajdującego się na działce nr [...]. Wojewoda Świętokrzyski decyzją z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...]: 1. orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha na cel jakim jest rozbudowa ulicy [...] w K. na odcinku od ul. [...] do granic miasta w ciągu drogi krajowej [...], do parametrów drogi GP, 2. orzekł o ustaleniu odszkodowania za ww. nieruchomość w wysokości [...] zł, w tym: wartość budynku mieszkalnego – [...] zł, wartość gruntu – [...] zł, wartość składników budowlanych – [...] zł, wartość składników roślinnych – [...] zł, 3. orzekł o zobowiązaniu Prezydenta Miasta K. do wypłaty ustalonego odszkodowania, 4. wskazał, że wysokość odszkodowania ustalona w decyzji podlega waloryzacji w oparciu o wskaźniki wzrostu cen towarów i usług konsumpcyjnych na dzień wypłaty, do skutków zwłoki lub opóźnienia w zapłacie stosuje się odpowiednie przepisy k.c., 5. określił termin opróżnienia pomieszczeń i wydania przedmiotowej nieruchomości do dnia [...] września 2008 r., 6. zobowiązał Prezydenta Miasta K. do budowy i utrzymania urządzeń zapobiegających niedogodnościom, jakie powstaną na działce nr [...] wskutek wywłaszczenia działki nr [...], 7. wskazał, że ostateczna decyzja stanowi podstawę do dokonania wpisu nabytych praw w księdze wieczystej Minister Infrastruktury, w wyniku rozpoznania odwołania W. L., decyzją z dnia [...] września 2008 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] lutego 2008 r. w zakresie pkt 4 i 7 i w tym zakresie umorzył postępowanie organu pierwszej instancji, w pozostałym zakresie utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Minister Infrastruktury wskazał, że stosownie do art. 18 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczegółowych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. Nr 80, poz. 721 ze zm.), art. 134 ust 1 i 3 i art. 154 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) należy przyjąć, że podstawę ustalenia odszkodowania za nieruchomości przeznaczone pod budowę dróg krajowych stanowi przede wszystkim ich wartość rynkowa. Zgodnie z definicją zamieszczoną w art. 151 ustawy o gospodarce nieruchomościami wartość rynkową nieruchomości stanowi najbardziej prawdopodobna jej cena, możliwa do uzyskania na rynku, określona z uwzględnieniem cen transakcyjnych przy przyjęciu założenia, że strony umowy były od siebie niezależne, nie działały w sytuacji przymusowej lub też miały stanowczy zamiar zawarcia umowy (ust. 1) lub też, że upłynął czas niezbędny do wyeksponowania nieruchomości na rynku i do wynegocjowania warunków umowy (ust. 2). Wskazując na treść przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.), a w szczególności § 36 ust. 1, oraz § 36 ust. 2 pkt 1 i § 36 ust. 2 pkt 2 Minister Infrastruktury uznał, że przy wycenie nieruchomości stanowiącej przedmiot wywłaszczenia oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha rzeczoznawca majątkowy prawidłowo zastosował podejście porównawcze metodą porównywania parami w odniesieniu do budynku mieszkalnego i gruntu. Wartość składników budowlanych oszacował przy zastosowaniu podejścia kosztowego, metodą kosztów odtworzenia, a wartość składników roślinnych przy zastosowaniu podejścia mieszanego, metodą dochodowo-kosztową. Zatem wartość nieruchomości z uwzględnieniem 90 % powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego została prawidłowo oszacowana na kwotę [...] zł. Organ drugiej instancji podkreślił, że dokonując wyceny budynku mieszkalnego rzeczoznawca majątkowy zestawił ze sobą 3 transakcje nieruchomościami podobnymi, które zostały dokonane na rynku lokalnym, w celu pozyskania tych nieruchomości pod budowę dróg publicznych, w terminie od kwietnia 2006 r. do czerwca 2007 r. Ponadto przy wycenie wartości rynkowej gruntu rzeczoznawca oparł się o 3 transakcje gruntami pod budowę dróg publicznych, które zostały dokonane na rynku w miesiącu czerwcu i lipcu 2007 r. Minister wskazał również, że strona nie podjęła prób udowodnienia, że wartość wywłaszczonej nieruchomości może być odmienna poprzez przedłożenie operatu szacunkowego zamówionego i sporządzonego na własny wniosek. Natomiast subiektywne przekonanie strony, że cena za wywłaszczoną nieruchomość wskazana w operacie jest zbyt niska w zestawieniu z otrzymaną przez nią ofertą, nie świadczy o wadliwości dokonanej wyceny, bowiem przepisy rozporządzenia pozwalają jedynie przy dokonywaniu wyceny na uwzględnienie transakcji nieruchomościami wykupionymi pod budowę dróg publicznych. Jednocześnie Minister Infrastruktury podkreślił, że kwestie związane z waloryzacją kwoty odszkodowania oraz określeniem, że decyzja ostateczna stanowi podstawę wpisu praw nabytych w księdze wieczystej należą do skutków decyzji wywłaszczeniowej określonej w art. 18 ust. 3 i art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. oraz art. 123 ust. 1 i art. 132 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, zatem nie mogą być one przedmiotem rozstrzygnięcia, bowiem wynikają wprost z przepisów prawa i powinny być wskazane w uzasadnieniu decyzji, w związku z czym Minister uchylił w tej części decyzję Wojewody Świętokrzyskiego i umorzył postępowanie w tym zakresie. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła W. L. W ocenie skarżącej powołany przez organy orzekające w sprawie przepis § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny wywłaszczanych nieruchomości jest przepisem niekonstytucyjnym, bowiem narusza wyrażoną w ustawie zasadniczej zasadę równości wszystkich podmiotów wobec prawa poprzez brak wpływu właściciela na cenę zaproponowaną za wywłaszczoną nieruchomość. Skarżąca zarzuciła organom również brak rozważenia kwestii zaproponowania jej nieruchomości zamiennej mimo, iż stosownie do treści art. 129 ustawy o gospodarce nieruchomościami przyznanie nieruchomości zamiennej jest dopuszczalne. W piśmie z dnia [...] stycznia 2009 r. wniesiono o przeprowadzenie dowodu z dołączonego do pisma operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego A. D. L., wskazując jednocześnie na wadliwość operatu szacunkowego przyjętego przez organy w postępowaniu administracyjnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 stycznia 2009 r. sygn. akt I SA/Wa 1522/08 oddalił skargę W. L. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] września 2008 r. nr [...]. Na rozprawie w dniu 21 stycznia 2009 r. Sąd I instancji odmówił dopuszczenia w postępowaniu sądowoadministracyjnym dowodu z operatu szacunkowego sporządzonego w dniu [...] stycznia 2009 r. przez rzeczoznawcę majątkowego A. D. L. W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że w świetle art. 106 § 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi brak było wystarczających podstaw do dopuszczenia w postępowaniu sądowoadministracyjnym dowodu z dokumentu, który w istocie ma charakter opinii biegłego. Przedstawiony operat szacunkowy, ze względu na swoją nazwę i treść zawierającą wiadomości specjalne, stanowi faktycznie dowód z opinii biegłych, który powinien być przeprowadzony na etapie postępowania administracyjnego. Dowód z dokumentu jest nieprzydatny dla stwierdzenia okoliczności wymagających wiadomości specjalnych w określonej dziedzinie wiedzy, ponieważ ustalenie wartości nieruchomości może być jedynie przedmiotem opinii, która jest innym środkiem dowodowym niż dokument. Sąd I instancji zbadał prawidłowość prowadzonego postępowania wywłaszczeniowego i doszedł do wniosku że wszystkie wymogi stawiane przez przepisy zostały dochowane. Sąd wskazał, że postępowanie w niniejszej sprawie toczyło się na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz. U. Nr 80, poz. 721 ze zm.) z uwzględnieniem przepisu art. 2 ustawy z dnia 12 lipca 2007 r. ustawy z dnia 10 maja 2007 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie ustawy o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 112, poz. 767). Oznacza to, że do nieruchomości objętych decyzjami o ustaleniu lokalizacji drogi krajowej wydanymi na podstawie dotychczasowych przepisów stosuje się przepisy rozdziału 3 ustawy w brzmieniu obowiązującym do dnia 16 grudnia 2006 r. (art. 5). W sprawach nieuregulowanych w tej ustawie, zgodnie z jej art. 23, stosuje się przepisy ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.). Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r., jako lex specialis nie wyłącza stosowania przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami w ogóle, jednakże z uwzględnieniem przewidzianych w jej treści uregulowań odmiennych. W dalszej części uzasadnienia Sąd przytoczył przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., w szczególności art. 15 ust. 1, art. 16 i art. 18 ust. 1. Na podstawie akt sprawy Sąd sprawdził, czy postępowanie wywłaszczeniowe zostało przeprowadzone zgodnie z obowiązującymi przepisami. Wywłaszczenie działki nr [...] nastąpiło na cel publiczny - rozbudowę drogi krajowej, co wynika z ostatecznej decyzji Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] września 2004 r. nr [...] o ustaleniu lokalizacji drogi krajowej. Przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego została przedstawiona W. L. oferta nabycia nieruchomości (pismami z dnia [...] grudnia 2005 r., [...] stycznia 2006 r., [...] maja 2006 r. i [...] maja 2007 r.), a po bezskutecznym upływie terminu do zawarcia umowy, organ wywłaszczeniowy, na skutek wniosku Dyrektora Miejskiego Zarządu Dróg w K., zawiadomił strony o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego (zawiadomienie z dnia [...] września 2007 r.) i pouczył ich o prawie do przeglądania akt i sporządzania z nich notatek i odpisów. Rzeczoznawca majątkowy w operacie szacunkowym z dnia [...] listopada 2007 r., działając na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., określił wartość nieruchomości objętej wywłaszczeniem. Stosownie do przepisów § 36 ust. 1 i 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 roku w sprawie wyceny i sporządzania operatu szacunkowego określona została wartość rynkowa gruntu oraz budynku mieszkalnego przy zastosowaniu podejścia porównawczego, metodą porównywania parami. Wartość składników budowlanych została oszacowana przy zastosowaniu podejścia kosztowego, metodą kosztów odtworzenia, natomiast wartość składników roślinnych przy zastosowaniu podejścia mieszanego, metodą dochodowo-kosztową. W dalszej części uzasadnienia Sąd wskazał, że rzeczoznawca przy szacowaniu gruntu szczegółowo opisał procedurę szacowania wartości rynkowej wycenianej nieruchomości, do porównania przyjął 3 transakcje zawarte w okresie 12 miesięcy poprzedzających wycenę na terenie Miasta K. W ocenie Sądu I instancji, organy prawidłowo uznały, iż operat szacunkowy sporządzony został zgodnie z obowiązującymi przepisami i daje podstawę do uznania, że przedstawiona w nim wartość jest wartością rynkową wywłaszczonej nieruchomości. Sąd podkreślił, że organ prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Powinien jednak dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym, tj. zbadać czy został on zrobiony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków które powinny być sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. Jeśli strona uważa, że sporządzony na zlecenie organu operat szacunkowy budzi jej wątpliwości powinna przedłożyć organowi przeciwdowód z opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych (art. 157 ust. 1 ustawy z 1997 r. o gospodarce nieruchomościami) w celu obalenia kwestionowanego operatu szacunkowego. Ponadto Sąd I instancji stwierdził, że brak jest podstaw do uwzględnienia zarzutu skarżącej, co do braku zaproponowania jej w toku postępowania wywłaszczeniowego nieruchomości zamiennej. Przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych nie przewidują bowiem tej formy ekwiwalentu za wywłaszczoną nieruchomość. W przepisie art. 18 ww. ustawy wskazano, że wysokość odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość ustala się według jej stanu na dzień wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi i według jej wartości rynkowej w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości. Powyższe wskazuje na to, że ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. dopuszcza jedynie formę odszkodowania pieniężnego, a tym samym nie przewiduje możliwości zaoferowania byłej właścicielce nieruchomości zamiennej. Wskazał również, że ustawodawca nie przewidział obowiązku wykupu większej niż proponowana wielkość działki z tego powodu, że pozostała część nieruchomości, w ocenie jej właściciela, straciła wartość ekonomiczną i nie może być wykorzystana zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem. Żądanie nabycia części nieruchomości, w warunkach określonych w art. 13 ust. 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. ma charakter cywilnoprawny i nie podlega rozstrzygnięciu w drodze decyzji administracyjnej, dlatego też może być dochodzone wyłącznie w postępowaniu cywilnym przed sądem powszechnym. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła W. L. domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisu postępowania, które to uchybienie miało wpływ na treść wydanego w sprawie wyroku, a mianowicie: 1. naruszenie art. 106 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez: - niezasadne przyjęcie, że w sytuacji gdy organ II instancji wyraźnie wskazał stronie postępowania, w uzasadnieniu swej decyzji, iż nie złożyła ona w toku postępowania konkurencyjnej opinii biegłego, a strona stosując się do tego wskazania składa przed Sądem ową konkurencyjną opinię dla wykazania zasadności skargi do Sądu, nie może ona domagać się przeprowadzenia dowodu z tego dokumentu, - niezasadne przyjęcie, że opinia biegłego wydana w formie operatu szacunkowego nie jest dokumentem w rozumieniu art. 106 § 3 p.p.s.a., - niezasadne przyjęcie, bez dokonania analizy złożonego na rozprawie dokumentu w postaci operatu szacunkowego Pani D. L., jego nieprzydatności dla sprawy, wobec jego opracowania w dniu [...] stycznia 2009 r., w sytuacji gdy z k-13 tego operatu wynika, iż ustalone w nim transakcje będące podstawą wyceny biegłego datowane są na 2007 i 2008 rok, a więc datę wydania w sprawie decyzji przez organ II instancji. 2. naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. przez nieodniesienie się w uzasadnieniu wyroku do zarzutów kierowanych do operatu Pani A. N., na którym oparto decyzje organów I i II instancji, zawartych w załączniku do protokołu złożonego temu Sądowi w dniu [...] stycznia 2009 r., które to uchybienie miało wpływ na treść skarżonego wyroku. Ponadto jako postawę skargi kasacyjnej wskazano naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 12 ust. 5 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych w związku z art. 151 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami z dnia 21 sierpnia 1997 r., w związku z § 56, 23 pkt 5, § 36 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, przez zaakceptowanie operatu szacunkowego ustalającego wysokość należnego skarżącej odszkodowania w sposób sprzeczny z przywołanymi przepisami. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – zwanej dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, zaś z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania sądowego. W niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Dokonując oceny zasadności wniesionej przez W. L. skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 stycznia 2009 r. sygn. akt I SA/Wa 1522/08, Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że skarga ta nie ma usprawiedliwionych podstaw. Nie można uznać za zasadny zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 106 § 3 p.p.s.a., mającego istotny wpływ na wynik sprawy, przez odmowę przeprowadzenia dowodu z dokumentu w postaci operatu szacunkowego przedstawionego przez skarżącą. Działanie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego niedopuszczające wniosek skarżącej o przeprowadzenie dowodu z operatu szacunkowego sporządzonego dnia [...] stycznia 2009 r., należy uznać za prawidłowe. Uprawnienia Sądu sprowadzają się bowiem wyłącznie do sprawowania wymiaru sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracyjnej pod względem zgodności z prawem aktów administracyjnych. Ocena ta co do zasady jest dokonywana na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W związku z tym Sąd nie prowadzi własnego postępowania dowodowego, nie gromadzi dokumentów, nie przesłuchuje świadków i nie przeprowadza wizji lokalnej w terenie. Podkreślić również należy, że skarżąca w postępowaniu administracyjnym ani nie kwestionowała prawidłowości sporządzonego operatu szacunkowego, ani nie złożyła przeciwdowodu w postaci opinii sporządzonej przez organizację zawodową rzeczoznawców, w celu ewentualnego jej obalenia. Uzupełniające postępowanie dowodowe, ograniczone tylko do dowodu z dokumentu, może być przeprowadzone przez sąd jedynie wówczas, gdy powstanie konieczność wyjaśnienia istotnych wątpliwości, a ich wyjaśnienie nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Dopuszczalność przeprowadzenia przez Sąd administracyjny dowodów uzupełniających z dokumentów ma charakter wyjątkowy. Sąd nie ma bowiem obowiązku przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego, a może to uczynić wówczas, gdy poweźmie istotne wątpliwości co do ustaleń poczynionych przez organy oraz o ile postępowanie takie nie naruszy przewidzianej w art. 7 p.p.s.a. zasady szybkości postępowania sądowego. Dopuszczalny jest jedynie dowód z dokumentu, pełniący rolę uzupełniającą. Celem postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a., nie jest ponowne ustalenie stanu faktycznego sprawy administracyjnej, lecz ocena, czy właściwe w sprawie organy ustaliły ten stan zgodnie z regułami procedury administracyjnej, a następnie, czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego do poczynionych ustaleń. Zauważyć należy, iż sąd administracyjny nie powinien przeprowadzać środków dowodowych i dokonywać ustaleń, które miałyby służyć merytorycznemu rozstrzygnięciu sprawy załatwianej decyzją administracyjną. W rozpatrywanej sprawie skarżąca na etapie postępowania sądowego wniosła o dopuszczenie dowodu z operatu szacunkowego sporządzonego na jej wniosek przez rzeczoznawcę majątkowego w dniu [...] stycznia 2009 r., a więc po zakończeniu postępowania administracyjnego. Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku szczegółowo wyjaśnił dlaczego dowodu z operatu szacunkowego nie dopuścił, uznał bowiem, że ze względu na swoją nazwę i treść, zawierającą wiadomości specjalne, stanowi faktycznie dowód z opinii biegłego, który powinien być przeprowadzony na etapie postępowania administracyjnego. W konsekwencji Sąd stwierdził, iż w świetle art. 106 § 3 p.p.s.a. brak jest wystarczających podstaw do dopuszczenia w postępowaniu sądowoadministracyjnym dowodu z dokumentu, który w istocie ma charakter opinii biegłego. Takie stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego należy uznać za trafne, bowiem przed sądem administracyjnym możliwe jest jedynie uzupełniające postępowanie dowodowe, ograniczone do możliwości przeprowadzenia dowodu z dokumentu, zarówno urzędowego jak i prywatnego. Przeprowadzenie tego postępowania z innych środków dowodowych jest niedopuszczalne. Zatem działanie skarżącej zmierzające do podważenia rzetelności operatu przez przedłożenie Sądowi nowego operatu sporządzonego na jej wniosek, nie mogło odnieść zamierzonego skutku, ponieważ w istocie rzeczy skarżąca żądała przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego, a nie z dokumentu. W orzecznictwie ugruntowany jest już pogląd, że przepis art. 106 § 3 p.p.s.a. nie daje wystarczających podstaw do dopuszczenia w postępowaniu sądowoadministracyjnym dowodu z dokumentu, który w istocie ma charakter opinii biegłego (por. wyrok składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 września 2000 r. sygn. akt FSA 1/00, ONSA 2001, nr 1, poz. 1; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 kwietnia 2006 r. sygn. akt I OSK 360/05, Lex nr 209137; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lutego 2001 r. sygn. akt V SA 671/00, Lex nr 50129; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 czerwca 2009 r. sygn. akt I OSK 870/08, Lex nr 563303; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 30 października 2008 r. sygn. akt II SA/Lu 527/08, Lex nr 499789). Niezasadny pozostaje też zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., gdyż Wojewódzki Sąd Administracyjny wszechstronnie przedstawił stan sprawy oraz wyczerpująco wskazał motywy swojego stanowiska w sprawie, w szczególności przyczyny nieprzeprowadzenia dowodu w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. oraz analizę i ocenę legalności operatu szacunkowego dokonanego w postępowaniu administracyjnym. Przechodząc do zarzutu naruszenia prawa materialnego tj. art. 12 ust. 5 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz.U. Nr 80, poz. 721 ze zm.) w zw. z art. 151 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) oraz § 56, § 23 pkt 5 i § 36 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) przez zaakceptowanie operatu szacunkowego ustalającego wysokość należnego skarżącej odszkodowania w sposób sprzeczny z przepisami, należy wskazać, że zarzut ten odnosi się do operatu szacunkowego, w tym do: ustalenia wartości rynkowej nieruchomości, sposobu dokonania wyceny, jak również przyjętej metody szacowania. Powyższy zarzut nie zasługuje na uwzględnienie. Wskazać należy, że rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego w rozdziale 3 zatytułowanym: Określanie wartości nieruchomości dla różnych celów, w § 36 ust. 1 zawiera regulację, iż przy określaniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Przepis ten (i jego kolejne ustępy) określają kolejność wyboru materiału porównawczego dla celów dokonania wyceny, wskazując w pierwszym rzędzie na ceny transakcyjne, uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Dopiero zatem po ustaleniu, że nie występują na obszarze analizowanym transakcje porównywalne dotyczące nieruchomości zajętych lub przeznaczonych pod drogi publiczne, możliwe jest przejście do metody wyceny określonej w § 36 ust. 2 ww. rozporządzenia. Z powołanych przepisów wynika zatem, że inny jest sposób określania wartości rynkowych nieruchomości wywłaszczonych pod drogi, gdy na terenie właściwej jednostki samorządu terytorialnego miały miejsce transakcje sprzedaży nieruchomości przeznaczonych lub zajętych pod drogi, a inny wówczas gdy takich transakcji sprzedaży nie było. Autor operatu szacunkowego przyjętego przez organ administracji prawidłowo zastosował § 36 ust. 1 rozporządzenia. Przy określaniu wartości nieruchomości gruntowej zabudowanej w K. zlokalizowanej przy ul. [...], obr. [...] działka nr [...] o pow. [...] ha rzeczoznawca majątkowy A. N. zastosowała podejście porównawcze, metodę porównywania parami. Szacowanie wartości składników budowlanych dokonano w tym operacie podejściem kosztowym, metodą kosztów odtworzenia. Przepis art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi, że wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, jej przeznaczenie, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach nieruchomości podobnych. Sąd I instancji dokonując wnikliwej analizy przedmiotowego operatu wskazał, że wszystkie elementy, o których mowa w art. 154 u.g.n. zostały w operacie uwzględnione i to stanowisko Sądu zasługuje na aprobatę. Dodać ponadto należy, że zgodnie z przepisami zawartymi w ww. rozporządzeniu oraz standardami zawodowymi rzeczoznawców majątkowych, podejście porównawcze służy do określenia wartości rynkowej nieruchomości. Wartość rynkowa może być określona wyłącznie na podstawie analizy rynku, na którym się znajduje. Podstawę stosowania podejścia porównawczego stanowi więc znajomość określonego rynku nieruchomości. Główną zasadą podejścia porównawczego jest zasada porównywania nieruchomości wycenianej, której cechy są znane, z nieruchomościami podobnymi o znanych cenach i cechach, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Określony rynek stanowi podstawę do przeprowadzenia jego analizy pod kątem wyboru cech rynkowych (atrybutów), które w sposób zasadniczy wpływają na wartość rynkową nieruchomości. Zgodnie ze standardem podejście porównawcze stosuje się do określenia wartości rynkowej nieruchomości wyłącznie wówczas, gdy nieruchomości podobne do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny były w obrocie na określonym rynku w okresie ostatnich dwóch lat poprzedzających wycenę, a także gdy ich ceny i cechy wpływające na te ceny oraz warunki zawarcia transakcji są znane. Rzeczoznawca majątkowy w operacie szacunkowym z dnia [...] listopada 2007 r. zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, określił wartość nieruchomości objętej wywłaszczeniem według stanu na dzień wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi (tj. [...] września 2004 r.) i według jej wartości rynkowej w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości. Stosownie do art. 36 ust. 1 i 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, rzeczoznawca majątkowy określił wartość rynkową gruntu oraz budynku mieszkalnego przy zastosowaniu podejścia porównawczego. Rzeczoznawca majątkowy stosując podejście porównawcze miał do wyboru 3 metody: metodę porównywania parami, metodę korygowania ceny średniej, metodę analizy statystycznej rynku (§ 4 ust. 2 ww. rozporządzenia). Dokonanie wnikliwej analizy rynku pozwoliło rzeczoznawcy na wybranie odpowiedniej metody w tym wypadku metody porównywania parami. Przy tej metodzie szacowania porównuje się nieruchomości będące przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości (§ 4 ust. 3 ww. rozporządzenia). Wojewódzki Sąd Administracyjny słusznie zwrócił uwagę, że rzeczoznawca przy szacowaniu gruntu wziął pod uwagę informacje z aktów notarialnych dotyczących transakcji zawartych w okresie 12 miesięcy poprzedzających wycenę na terenie Miasta K., definiując w ten sposób rynek lokalny, na którym realizowana jest inwestycja. Spośród nieruchomości sprzedanych w badanym okresie do bezpośredniego porównania przyjęto 3 transakcje, które zostały uznane za najbardziej podobne. Operat szacunkowy, który w sprawie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość stanowił jeden z podstawowych dowodów w sprawie, odpowiada przepisom art. 149-159 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Z tych względów uznając, iż skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.