II SA/Lu 527/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Sędziowie Sędzia NSA Leszek Leszczyński, Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec (sprawozdawca), Protokolant Asystent sędziego Jakub Polanowski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 30 października 2008 r. sprawy ze skargi G. Z.-M. i H. C. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za grunt przejęty pod ulicę oddala skargę. Decyzją z dnia 20 [...] 2008 r. Prezydent Miasta L. ustalił odszkodowanie w wysokości 742.204,00 zł i przyznał je na rzecz G. Z.-M. w wysokości 371.102,00 zł oraz na rzecz H. C. w wysokości 371.102,00 zł z tytułu utraty prawa własności nieruchomości gruntowej położonej w L., zajętej pod drogę publiczną (wojewódzką) w ciągu ulicy Aleja U. stanowiącej działkę nr [...]/4 o pow. 2845 m2 ujawnioną w KW nr [...], prowadzonej przez Wydział Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego w L. W uzasadnieniu swej decyzji organ ten podał, iż zgodnie z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności a zajęte pod drogi publiczne z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub własnością jednostki samorządu gminnego za odszkodowaniem. Wojewoda L. w dniu 27 kwietnia 2005 r. wydał decyzję stwierdzającą nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Samorząd Województwa Lubelskiego prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną oznaczoną nr [...]/4 o pow. 2845 m2. Organ wskazał m. in., że wartość nieruchomości będącej przedmiotem niniejszego postępowania administracyjnego ustalona została w oparciu o operat szacunkowy z dnia 1 października 2007 r. sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego J. S., który określił wartość nieruchomości na poziomie 742.204,00 zł. Do ustalenia wartości nieruchomości rzeczoznawca zastosował podejście porównawcze, metodę porównywania parami polegającą na określeniu wartości rynkowej wycenianej nieruchomości o określonych cechach poprzez jej porównanie kolejno z kilkoma nieruchomościami podobnymi o znanych cechach i cenach, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są cechy, ceny transakcyjne i warunki zawarcia transakcji. W wyniku zastosowania wskazanej metody szacowania wartości nieruchomości rzeczoznawca ustalił cenę 1 m2 przedmiotowego gruntu na kwotę 260,88 zł. Organ I instancji wskazał także, iż w dniu 15 listopada 2007 r. odbyła się rozprawa administracyjna, podczas której strony zostały zapoznane z treścią sporządzonego operatu szacunkowego oraz przedstawiły swoje uwagi i zastrzeżenia do operatu kwestionując przyjętą metodę wyceny, a zarazem ustaloną wartość. Do podniesionych zarzutów ustosunkował się rzeczoznawca majątkowy – autor operatu wskazując, iż są one bezzasadne. W odpowiedzi na udzielone przez rzeczoznawcę wyjaśnienia pełnomocnik wnioskodawczyń wystąpił o przedłużenie terminu postępowania do dnia 9 marca 2008 r. celem ustosunkowania się do stanowiska rzeczoznawcy. W zakreślonym terminie nie zostało jednak złożone żadne pismo strony. Podsumowując organ I instancji wskazał, iż operat szacunkowy w jego ocenie został sporządzony prawidłowo z uwzględnieniem przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Odwołanie od powyższej decyzji w imieniu G. Z.-M. i H. C. złożył radca prawny M. B. W odwołaniu podał, iż w ocenie odwołujących w sprawie należało zastosować metodę wyceny działki zgodnie z § 36 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego tzn. odszkodowanie winno odpowiadać iloczynowi wartości 1 m2 powierzchni gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i powierzchni wywłaszczonej nieruchomości. Nadto odwołanie podniosło, iż ceny nieruchomości podobnych do zajętej pod drogę działki wahają się od kwoty 363,31 zł do kwoty 1,175 zł za m2, co oznacza, iż ustalona kwota nie odpowiada wartości rynkowej. Wskazując na błędnie przyjętą metodę wyceny nieruchomości strona odwołująca podniosła, iż przyjęte w operacie do porównania działki nie są podobne do wywłaszczonej działki. Nadto pełnomocnik odwołujących podniósł, iż przed wysłaniem decyzji złożył pismo zawierające wniosek o sporządzenie nowego operatu szacunkowego, czego organ nie uwzględnił. Wojewoda zaskarżoną decyzją z dnia 28 maja 2008 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Odnosząc się do zarzutów i żądań odwołania Wojewoda przywołał treść art. 128, 130 i 134 ustawy o gospodarce nieruchomościami wskazując, że wysokość należnego odszkodowania zostaje ustalona w oparciu o sporządzony przez biegłego rzeczoznawcę operat szacunkowy, który jako dowód w sprawie podlega ocenie organu prowadzącego postępowanie. W przedmiotowej sprawie wykonany operat – zdaniem Wojewody – spełnia wszystkie wymagane przepisami wskazanej ustawy i rozporządzenia wymagania. W szczególności prawidłowo rzeczoznawca określił wartość nieruchomości stosując podejście porównawcze. Obliczenie wartości w sposób określony w § 36 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (o co wnosiły odwołujące) byłoby możliwe wyłącznie w sytuacji braku na terenie miasta cen działek przeznaczonych lub zajętych pod drogi. Dokonując wyceny gruntu rzeczoznawca objął badaniem rynek lokalny miasta Lublin w postaci nieruchomości przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne i w oparciu o ceny takich nieruchomości ustalił wartość przedmiotowej działki. Jeżeli chodzi o żądanie sporządzenia nowego operatu szacunkowego – organ odwoławczy – wyjaśnił, że strona sama wyznaczyła sobie termin do zgłaszania wniosków. Upłynięcie tego terminu z dniem 9 marca 2008 r., uprawniało organ do wydania decyzji w dniu 20 marca 2008 r., a składanie wniosków po tej dacie nie mogło odnieść żądnego skutku. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie G.Z.-M. i H. C. reprezentowane przez ww. pełnomocnika podważając zgodność z prawem wydanych decyzji wniosły o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz przeprowadzenie dowodu z operatu szacunkowego załączonego do skargi na okoliczność ustalenia wartości przedmiotowej nieruchomości i zasądzenie na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania. Uzasadniając powyższe żądanie skarżące wskazały, iż kluczowym błędem zaskarżonej decyzji jest ustalenie wartości odszkodowania na podstawie wadliwego operatu szacunkowego. Z operatu tego wynika, że przedmiotem porównania "transakcji podobnych" w celu określenia wartości odszkodowania, były nieruchomości niezabudowane "przeznaczone pod drogi". Podczas gdy w ocenie skarżących na terenie miasta Lublina nie występują transakcje, których przedmiotem są nieruchomości zajęte pod drogi publiczne, co wskazuje na błędnie przyjętą metodę szacowania wartości nieruchomości. Operat ten winien zostać sporządzony w sposób określony w § 36 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Organ odwoławczy nie dokonał szczegółowej analizy sporządzonego operatu czym naruszył art. 7, 80 i 107 § 3 k.p.a. Nadto organ nie odniósł się do wniosku dowodowego strony o wykonanie nowego operatu szacunkowego czym naruszył art. 75 § 1, 77 § 1, 78 § 1 i 107 § 3 k.p.a. Do skargi pełnomocnik skarżących dołączył operat szacunkowy z dnia 30 czerwca 2008 r. sporządzony na zlecenie G. Z.-M. przez rzeczoznawcę majątkowego J. P, określający wartość przedmiotowej nieruchomości na kwotę 960.045,00 zł. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest nie zasadna i wbrew twierdzeniom skarżących prawa nie narusza. W przedmiotowej sprawie, w świetle opisanego wyżej stanu faktycznego, Sąd nie znajduje podstaw do stwierdzenia naruszenia prawa, a tym samym uchylenia zaskarżonej decyzji Wojewody oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Prezydenta Miasta L. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zadaniem sądu administracyjnego jest więc zbadanie prawidłowości zastosowania przez organy administracji przepisów obowiązującego prawa oraz trafności przeprowadzonej wykładni tych przepisów w danej sprawie. W niniejszej sprawie przedmiotem oceny Sądu była legalność decyzji ustalającej wysokość należnego skarżącym odszkodowania z tytułu zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną. Konieczne było zatem sprawdzenie czy nie zostały naruszone przepisy prawa regulujące wydawanie tego rodzaju decyzji. Przystępując do szczegółowych rozważań w pierwszym rzędzie przypomnieć należy, iż z mocy art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną (Dz. U. nr 133 poz. 872 ze zm.) nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. W sprawie bezspornym jest, że działka nr [...]/4 w dniu 31 grudnia 1998 r. stanowiła własność G. Z. - M. i H. C. i była zajęta pod drogę wojewódzką - Al. U. w L.. Okoliczności te znalazły potwierdzenie w ostatecznej decyzji z dnia 27 kwietnia 2005 r., którą Wojewoda stwierdził nabycie z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Samorząd Województwa Lubelskiego własności przedmiotowej nieruchomości. Jednakże materialno-prawną podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowi przepis art. 73 ust. 4 ww. ustawy Przepisy wprowadzające, zgodnie z treścią którego - odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1 i 2 (czyli odszkodowanie za nieruchomości zajęte pod drogi publiczne) będzie ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek właściciela nieruchomości, złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Po upływie tego okresu roszczenie wygasa. Treść przytoczonej wyżej normy prawnej jest konsekwencją zmiany dokonanej ustawą z dnia 7 stycznia 2000r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz innych ustaw (Dz. U. Nr 6, poz. 70 - art. 7), która weszła w życie w dniu 15 lutego 2000 r. W pierwotnym brzmieniu przepis art. 73 ust. 4 ustawy Przepisy wprowadzające przewidywał, że odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1 i 2 będzie ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w odrębnej ustawie. Ustawy takiej jednak nie wydano, znowelizowano natomiast, jak wskazano wyżej, art. 73 ust. 4 ustawy w ten sposób, że w zakresie ustalania i wypłacania odszkodowania za nieruchomości, które z dniem 1 stycznia 1999 r. stały się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, jako zajęte pod drogi publiczne, będzie ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczane nieruchomości. Tymi przepisami są z kolei przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) nazywanej w dalszej części w skrócie "ustawą" oraz wydane na jej podstawie przepisy wykonawcze, a w szczególności rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.). Jednakże przed przystąpieniem do analizy tych przepisów warto wspomnieć, co również poruszał pełnomocnik skarżących, iż regulacja, zawarta w art. 73 ustawy Przepisy wprowadzające wzbudzając wątpliwości, co do jej zgodności z Konstytucją dwukrotnie stanowiła przedmiot oceny Trybunału Konstytucyjnego. Wyrokiem z dnia 14 marca 2000 r., P 5/99 (OTK 2000 Nr 2, poz. 60), Trybunał Konstytucyjny orzekł, iż art. 73 ust. 1 i 5 ustawy Przepisy wprowadzające jest zgodny z art. 21 ust. 2 Konstytucji oraz art. 1 Protokołu Nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. W uzasadnieniu wyroku Trybunału wskazano, że modyfikacja stanu prawnego, kształtującego problematykę zasad ustalania wysokości i wypłacania odszkodowania musi być uznana za istotne przeobrażenie otoczenia normatywnego, w jakim analizie poddawana jest kwestia materialnych przesłanek odszkodowania należnego byłym właścicielom wywłaszczonych nieruchomości. Trybunał Konstytucyjny uznał, że przyjęta w art. 73 ust. 5 przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje metoda określania wartości wywłaszczonej nieruchomości, stanowiąca jeden z materialnych elementów odszkodowania należnego byłym właścicielom (zdeterminowanego przede wszystkim treścią aktualnie obowiązującego art. 73 ust. 4 ustawy), może być oceniana, jako mieszcząca się w granicach swobody wyznaczonej ustawodawcy kryteriami mieszczącymi się w pojęciu "słusznego odszkodowania". Również w wyroku z dnia 20 lipca 2004 r., SK 11/02 (OTK-A 2004/7/66) orzekającym o zgodności art. 73 ust. 4 ustawy Przepisy wprowadzające z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, Trybunał Konstytucyjny wskazał, iż art. 73 ust. 4 ustawy tworzy mechanizm regulujący wywłaszczanie nieruchomości zajętych pod drogi publiczne, który powoduje pewne ograniczenie ekwiwalentności odszkodowania. Prowadzi do tego zarówno odsunięcie w czasie możliwości złożenia wniosku o wypłatę odszkodowania, ograniczenie okresu dochodzenia roszczenia, jak też brak określenia terminu zapłaty odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość oraz wyłączenie z zakresu czasowego waloryzacji okresu między dniem utraty własności a dniem ustalenia wysokości odszkodowania. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego rozwiązanie to jednakże pozostaje w granicach wyznaczonych przez konstytucyjny wymóg przyznania słusznego odszkodowania, którego słuszność mierzy się nie tylko interesami podmiotu wywłaszczanego, lecz również znanymi ustawodawcy możliwościami władzy publicznej w zakresie sprostania wymaganiom związanym z uregulowaniem sytuacji prawnej nieruchomości zajętych pod drogi publiczne. Powracając do istoty sprawy, rozpocząć należy od wskazania, iż przedmiot sporu niniejszego postępowania stanowi wysokość ustalonego przez organy odszkodowania należnego skarżącym. Przez cały okres postępowania strona skarżąca utrzymywała, iż wartość prawa własności przedmiotowej nieruchomości jest wyższa od wskazanej przez organy w decyzji. Zgodnie z treścią art. 130 ust. 2 ustawy ustalenie odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Powyższe oznacza, iż podstawowym dowodem w sprawie jest sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy. Stanowi on dowód, że opisana w nim nieruchomość ma określoną wartość, a z kolei wartość ta jest podstawą określenia wysokości odszkodowania. Z kolei stosownie do art. 134 ustawy podstawę ustalenia wysokości odszkodowania (z zastrzeżeniem art. 135) stanowi wartość rynkowa nieruchomości (ust. 1), przy określeniu której uwzględnia się w szczególności aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami (ust. 2). Wartość rynkową nieruchomości stanowi najbardziej prawdopodobna jej cena, możliwa do uzyskania na rynku, określona z uwzględnieniem cen transakcyjnych (art. 151 ust. 1 ustawy). Z powyższych przepisów wynika, że proces wyceny nieruchomości powinien być poprzedzony wnikliwą analizą rynku nieruchomości, w tym wszechstronną, opartą na wszelkich dostępnych danych, analizą cen występujących na tym rynku. Zgodnie z art. 152 ust. 2 ustawy wyceny nieruchomości dokonuje się przy zastosowaniu podejść: porównawczego, dochodowego lub kosztowego, albo mieszanego, zawierającego elementy podejść poprzednich. Wartość rynkową nieruchomości określa się przy zastosowaniu podejścia porównawczego lub dochodowego (art. 152 ust. 3 zd. 1). Podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej (art. 153 ust. 1 ustawy). Istotna jest również treść art. 154 ust. 1 ustawy, który uprawnia rzeczoznawcę majątkowego do wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości z uwzględnieniem celu wyceny, rodzaju i położenia nieruchomości oraz danych o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Natomiast szczegółowe regulacje określające sposób szacowania wartości rynkowej gruntu zajętego pod drogę publiczną (co odnosi się do przedmiotowej sprawy) zawiera § 36 wyżej wymienionego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, zwanego dalej w skrócie "rozporządzeniem". W tym zakresie rozporządzenie to przewiduje dwie generalne zasady szacowania wartości rynkowej gruntu. Po pierwsze, w przypadku znajomości cen transakcyjnych gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne i uzyskanych z ich sprzedaży (co miało miejsce w tej sprawie), stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne (§ 36 ust. 1 rozporządzenia). Natomiast w przypadku braku takich cen, wartość gruntu ustala się w dwojaki sposób w zależności od tego, czy dotyczy ona działek wydzielonych czy też zajętych pod drogi publiczne. W przypadku szacowania wartości gruntów zajętych pod drogi publiczne wartość gruntu określa się jako iloczyn wartości 1 m2 gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni, z tym że jeżeli przeznaczenie gruntów przyległych powoduje, że ich wartość jest niższa niż wartość gruntów przeznaczonych pod drogi, tak ustaloną wartość powiększa się o 50 % (§ 36 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia). Są to więc dwa odrębne sposoby szacowania wartości gruntu których nie można używać zamiennie, zależnie od woli strony. Bezspornym w sprawie jest to, iż przedmiotowa działka nie została wydzielona pod nową drogę, lecz zajęta pod drogę publiczną, a więc operat szacunkowy powinien zostać sporządzonych na podstawie § 36 ust. 1 bądź § 36 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia.. Istota sporu między skarżącymi a organami sprowadza się do tego, czy w tej sprawie biegły dokonał oszacowania wartości przedmiotowej nieruchomości na podstawie prawidłowej podstawy prawnej. Jak wynika z akt sprawy rzeczoznawca majątkowy mgr J. S. w operacie szacunkowym sporządzonym w dniu 1 października 2007 r. na stronie 9 wyraźnie podał, że "uwzględniając rodzaj nieruchomości do jej wyceny zastosowano podejście porównawcze (polegające na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jaki uzyskiwano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego) metodę porównywania parami (która polega porównaniu nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, kolejno z kilkoma nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są cechy i ceny transakcyjne). Nadto na str. 10 operatu rzeczoznawca wskazał, iż do porównania przyjęto obrót cywilno-prawny nieruchomościami gruntowymi niezabudowanymi przeznaczonymi pod drogi, w tym na poszerzenie dróg. Tym samym bezsporne jest, iż biegły dokonał oszacowania na podstawie § 36 ust. 1 rozporządzenia. Stanowisko to zakwestionowała strona skarżąca wskazując, iż wartość nieruchomości winna zostać określona zgodnie z treścią § 36 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia. Mając powyższe na uwadze w ocenie Sądu organy orzekające właściwie dokonały oceny oszacowania wartości przedmiotowej nieruchomości, co oznacza, iż podnoszone przez skarżące zarzuty nie zasługiwały na uwzględnienie. W szczególności bezpodstawne są twierdzenia, iż wartość nieruchomości winna zostać ustalona w oparciu o treść § 36 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia. Z powołanych przepisów wynika zatem, że inny sposób określenia wartości rynkowej nieruchomości zajętej pod drogę publiczną stosuje się w sytuacji, gdy na terenie właściwej jednostki samorządu terytorialnego miały miejsce transakcje sprzedaży nieruchomości odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne, a inny wówczas, gdy takich transakcji sprzedaży nie było. Jednakże w pierwszej kolejności co należy wyraźnie podkreślić, przywołane powyżej przepisy rozporządzenia określają kolejność wyboru materiału porównawczego dla celów dokonania wyceny (podkreślenie Sądu), wskazując w pierwszym rzędzie na ceny transakcyjne, uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczanych lub zajętych pod drogi publiczne (§ 36 ust. 1 rozporządzenia), a dopiero w przypadku braku takich cen, zezwalają na odwołanie się do wartości gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych (§ 36 ust. 2 pkt 2). Dopiero zatem po ustaleniu, że nie występują na obszarze analizowanym (w niniejszym przypadku miasta Lublina) transakcje porównywalne dotyczące nieruchomości zajętych lub przeznaczonych pod drogi publiczne, możliwe jest przejście do metody wyceny określonej w § 36 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia. W ocenie Sądu ukształtowanie powyższego przepisu wskazuje jednoznacznie, iż intencją ustawodawcy, formułującego takie brzmienie § 36 rozporządzenia było uregulowanie stanu pożądanego, jakim jest przyrównanie wartości nieruchomości tego samego rodzaju (podkreślenie Sądu). Słusznie więc wskazał organ odwoławczy, że niewykluczona jest możliwość szacowania nieruchomości zajętych pod drogi publiczne zgodnie z treścią § 36 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia, jednakże w pierwszej kolejności należy podjąć próbę wyczerpania metody wyceny określonej w § 36 ust. 1 i dopiero, w przypadku jej nieskuteczności skorzystać z możliwości, jakie daje § 36 ust. 2 rozporządzenia. Dokonanie wyceny w taki sposób jak podnoszą skarżące, polegający niejako na automatycznym przejściu przez rzeczoznawcę do metod wyceny z ust. 2 § 36 rozporządzenia bez próby skorzystania z metody określonej w ust. 1, należy uznać za niezgodne z obowiązującymi przepisami prawa. Z treści operatu wynika, że badaniem objęto obszar rynku nieruchomości miasta Lublina oraz, że na terenie miasta Lublina w badanym okresie (ostatnie dwa lata) zawarto pewną ilość transakcji dotyczących sprzedaży nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne. Operat wskazuje nadto, że ceny nabywanych nieruchomości są zróżnicowane, nieco zależne od dzielnicy miasta, ale bez uzależnienia ceny od wielkości działki i stanu uzbrojenia, jak ma to miejsce w innych segmentach. Autor operatu wskazał ponadto, iż dokonana przez niego analiza materiałów źródłowych (akty notarialne, własna baza danych, informacje uzyskane z agencji obrotu nieruchomościami) wskazuje na ożywienie rynku nieruchomości przeznaczonych pod drogi związane z powstawaniem nowych inwestycji drogowych, modernizacją już istniejących i porządkowaniem praw własnościowych działek zajętych pod już istniejące drogi. Dodatkowo w procesie wyceny dokonano korekty cen związanej z upływem czasu w wysokości 12 % w skali roku. Ze zbioru transakcji wybrano próbkę 6 transakcji sprzedaży nieruchomości niezabudowanych stanowiących przedmiot prawa własności o cechach rynkowych, które wprost wynikają z ustawy o gospodarce nieruchomościami tj. możliwie najbardziej zbliżonych do cech nieruchomości wycenianej. Ostatecznie uzyskano zbiór czterech transakcji w przedziale od 175,70,- do 269,10 zł za 1 m2. Wartość 1 m2 wycenianej nieruchomości ustalono w wysokości 260,88 zł, co po uwzględnieniu jej powierzchni określiło wartość prawa własności zajętej pod drogę publiczną działki na poziomie 742.204,00 zł. Mając powyższe na uwadze, a w szczególności fakt, że na terenie miasta Lublina występowały w porównywalnym okresie transakcje sprzedaży działek zajętych lub przeznaczonych pod drogi publiczne, wskazać należy, iż rzeczoznawca właściwie zastosował metodę wyceny stosownie do § 36 ust. 1 rozporządzenia Tym samym - wbrew twierdzeniom strony skarżącej - stwierdzić trzeba, że odszkodowanie za nieruchomość położoną w L. przy ul. Al. U. zajętą pod drogę publiczną, ustalone zostało w sposób prawidłowy, zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Ponadto bezpodstawne są pozostałe zarzuty skargi w szczególności dotyczące niezawiadomienia strony o terminie przeprowadzenia dowodu z biegłych i nie odniesienie się do wniosku skarżących o wykonanie nowego operatu szacunkowego. Zasadność pierwszego zarzutu strona skarżąca upatruje w tym, że na przeprowadzonej przez organ rozprawie nie stawił się biegły (autor operatu), co uniemożliwiło stronie skarżącej zadawanie mu pytań i co mogło mieć wpływ na stanowisko biegłego w sprawie. Odnosząc się do tego zarzutu (abstrahując, iż zasadności zarzutu należałoby upatrywać w naruszeniu art. 95 § 1 k.p.a. a nie 79 § 1 i 2 k.p.a.) wskazać należy, iż sporządzony protokół rozprawy nie wskazuje jakoby zarówno skarżąca jak i jej pełnomocnik kierowali pytania do biegłego dotyczące treści operatu. Nadto sami zastrzegli, iż "stosowne pismo wyjaśniające zostanie złożone w terminie 7 dni od dnia rozprawy". Zapowiadane pismo z dnia 20 listopada 2007 r. wskazujące na błędnie przyjętą metodę wyceny nieruchomości zostało następnie przesłane przez organ autorowi operatu celem odniesienia się do twierdzeń tam zawartych. Biegły pisemnie odniósł się do przedstawionych zarzutów dotyczących operatu, które to pismo zostało doręczone pełnomocnikowi strony (v. k. 188 akt adm.) co wskazuje na bezzasadność podnoszonego zarzutu. Natomiast odnośnie kwestii nieuwazględnienia żądania sporządzenia nowego operatu wskazać należy, że pełnomocnik strony skarżącej żądanie takie zgłosił w dniu 26 marca 2008 r. (data wpływu - k. 197), a zatem już po wydani decyzji przez organ I instancji, mimo, iż zobowiązał się wszelkie wnioski dowodowe zgłosić do dnia 9 marca 2008 r. (v. pismo k. 189). Wniosek ten mógł wobec tego zostać uwzględniony jedynie przez organ II instancji. Nawet gdyby przyjąć, iż strona w odwołaniu powtarzała żądanie sporządzenia nowego operatu szacunkowego (co wprost z odwołania nie wynika) organ odwoławczy obowiązany byłby do wystąpienia z wnioskiem o sporządzenie takiego operatu wyłącznie w sytuacji, gdyby powziął z urzędu bądź w wyniku twierdzeń strony wątpliwości, iż sporządzony operat zawiera błędy, pomyłki lub niejasności, które pozbawiają go wartości dowodowej. Samo subiektywne przekonanie strony, iż wskazana w operacie szacunkowym cena za wywłaszczoną nieruchomość jest zbyt niska, nie świadczy o wadliwości operatu. Jak wynika z akt sprawy, organ I instancji przedstawił biegłemu wszystkie zarzuty strony skarżącej kierowane pod adresem operatu szacunkowego, co spotkało się z odpowiedzią autora operatu. Nadto organ odwoławczy obszernie wypowiedział się odnośnie prawidłowości sporządzonego operatu, odnosząc się również do kwestii zasadności wykonania nowego operatu w sposób jaki wskazywały skarżące. Jeśli natomiast w dalszym ciągu strona skarżąca chciała podważyć operat szacunkowy sporządzony na zlecenie organu, to powinna jednak przedłożyć organowi przeciwdowód z opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych - art. 157 ust. 1 ustawy (por. wyrok NSA z dnia 14 marca 2007 r., I OSK 322/06, LEX nr 329151 i wyrok WSA w Warszawie z dnia 31 sierpnia 2006 r., I SA/Wa 1107/05, LEX nr 276587). Jednakże możliwość skorzystania z oceny operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców zależy od inicjatywy strony. W przedmiotowej sprawie strona skarżąca nie przedłożyła opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, ani nie domagała się jej sporządzenia. Biorąc powyższe pod uwagę w ocenie Sądu nie było dostatecznych podstaw do uznania, że należy sporządzić ponownie nowy operat szacunkowy. Wyjaśnienia wymaga również, dlaczego Sąd nie wziął pod uwagę przedłożonego przez stronę wraz ze skargą operatu szacunkowego dotyczącego wartości przedmiotowych nieruchomości sporządzonego na jej wniosek przez rzeczoznawcę majątkowego. W pierwszej kolejności należy wskazać, iż Sąd Administracyjny nie rozstrzyga sprawy, co do istoty, to znaczy nie wydaje wyroków kształtujących sytuację prawną podmiotów. Uprawnienia Sądu sprowadzają się wyłącznie do sprawowania wymiaru sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem aktów administracyjnych. Ocena ta co do zasady dokonywana jest na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W związku z tym, Sąd nie prowadzi własnego postępowania dowodowego, nie gromadzi dokumentów, nie przesłuchuje świadków i nie przeprowadza wizji lokalnych w terenie. Z tych też względów wniosek skarżących o przeprowadzenie dowodu z operatu szacunkowego sporządzonego w dniu 16 czerwca 2007 r. (a zatem po wydaniu decyzji ostatecznej) przez rzeczoznawcę majątkowego, na zlecenie skarżącej, nie mógł zostać uwzględniony. Ponadto wskazać należy, że jakkolwiek Sąd nie przeprowadza postępowania dowodowego, poza wyjątkiem wynikającym z art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, to jednak wyciąga wnioski z postępowania dowodowego przeprowadzonego w postępowaniu administracyjnym. Zgodnie natomiast z art. 106 § 3 tej ustawy, Sąd może na wniosek strony przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Przed sądem administracyjnym możliwe jest zatem jedynie uzupełniające postępowanie dowodowe, ograniczone do możliwości przeprowadzenia dowodu z dokumentu, zarówno urzędowego, jak i prywatnego. Przeprowadzenie dowodu z innych środków dowodowych jest niedopuszczalne. Przedłożony operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego dr inż. J. P. ma z formalnego punktu widzenia charakter dokumentu prywatnego, ale z punktu widzenia art. 278 k.p.c. (które to przepisy sąd administracyjny stosuje odpowiednio zgodnie z art. 106 § 5 p.p.s.a.) ma charakter opinii biegłego, bowiem zawiera wiadomości specjalne z dziedziny wyceny nieruchomości. Zgodnie z ustalonym orzecznictwem przepis art. 106 § 3 p.p.s.a. nie daje jednak podstaw do dopuszczenia w postępowaniu sądowoadministracyjnym dowodu z dokumentów, który w istocie ma charakter opinii biegłego (por. wyrok składu 7 sędziów NSA z 25.09.2000 r., FSA 1/00, ONSA 2001/1/1, wyrok NSA z 24.05.2006 r., I OSK 727/05, Lex nr 236553, wyrok NSA z 25.04.2006 r., I OSK 360/05, Lex nr 209137). Zatem działanie skarżących zmierzające do podważenia rzetelności operatu przez przedłożenie Sądowi nowego operatu sporządzonego na ich wniosek, nie mogło odnieść zamierzonego skutku, ponieważ w istocie rzeczy skarżące żądały przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego, a nie z dokumentu. Wobec powyższego, zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta L. odpowiadają prawu, zatem na mocy art. 151 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.