I SA/Wa 848/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Dariusz Chaciński Sędzia WSA Iwona Kosińska Protokolant referent stażysta Beata Lewandowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 sierpnia 2016 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie zapomogi z tytułu urodzenia dziecka uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r., nr [...], utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...], nr [...] z dnia [...] lutego 2016 r., o odmowie przyznania M. P. jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia się dziecka. Decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym. W dniu [...] listopada 2015 r. M. P. złożyła wniosek o ustalenie prawa do jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia w dniu [...] lipca 2015 r. dziecka – L. K. W odpowiedzi Prezydent [...] wezwał wnioskodawczynię do uzupełnienia wniosku w części dotyczącej składu rodziny, w szczególności o wpisania ojca dziecka oraz jego dochodów. W odpowiedzi dostarczonej w dniu [...] listopada 2015 r. M. P. wskazała, że w jej przypadku brak jest podstaw do żądania zmiany treści wniosku. Dziecko zamieszkuje bowiem wyłącznie z wnioskodawczynią, która sprawuję nad nim, jak i pozostałą dwójką dzieci faktyczną opiekę. Ojciec dziecka zamieszkuje ok. [...] km poza [...], dlatego w tych okolicznościach zdaniem strony, trudno uznać, iż to oboje rodzice wychowują wspólnie dziecko. Pismem datowanym [...] grudnia 2015r. organ poinformował wnioskodawczynię, iż w związku z nieuzupełnieniem złożonego wniosku, pozostawia go bez rozpatrzenia. W dniu [...] grudnia 2015r. skarżąca złożyła zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na bezczynność Prezydenta [...] w rozpoznaniu wniosku z dnia [...] listopada 2015 r. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2016r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] zobowiązało Prezydenta [...] do rozpoznania wniosku M. P. Jednocześnie Kolegium wskazało, że do dochodu strony należy doliczyć alimenty od ojca (jeżeli takie otrzymuje), ale nie dochód uzyskiwany przez niego faktycznie, bo strona z niego w żaden sposób nie korzysta. Decyzją [...] lutego 2016 r., nr [...], Prezydent [...], odmówił M. P. przyznania wnioskowanej zapomogi. W uzasadnieniu organ wskazał, że skarżąca nie przedstawiła dochodów ojca dziecka – członka rodziny. Zdaniem organu do ww dochód powinien zostać wskazany, gdyż wnioskująca nie jest osobą samotnie wychowującą dziecko w rozumieniu art. 3 pkt. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tj. Dz. U. z 2015r., poz. 114 z późn. zm. – dalej u.ś.r.). Od powyższej decyzji M. P. złożyła odwołanie. Skarżąca zarzuciła, że dochód ojca dziecka nie powinien być brany pod uwagę, ponieważ nie jest z ojcem dziecka w związku małżeńskim i nie zamieszkuje z nim. Wniosek złożyła jako matka samotnie wychowująca dziecko. Ojciec L. K. nie jest członkiem rodziny i dlatego też nie został uwzględniony we wniosku. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r., nr [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] lutego 2016 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z art. 15b ust. 2 u.ś.r. jednorazowa zapomoga przysługuje matce lub ojcu dziecka, (...) jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty [...] zł. Przepisy ust. 4-4b, 7-9 i 11 u.ś.r. stosuje się odpowiednio. Zgodnie z art. 3 pkt. 2) ww. ustawy dochód rodziny oznacza sumę dochodów członków rodziny natomiast w myśl art. 3 pkt. 16, rodzina - oznacza to odpowiednio następujących członków rodziny: małżonków, rodziców dzieci, opiekuna faktycznego dziecka oraz pozostające na utrzymaniu dzieci w wieku do ukończenia 25 roku życia, a także dziecko, które ukończyło 25 rok życia legitymujące się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli w związku z tą niepełnosprawnością przysługuje świadczenie pielęgnacyjne lub specjalny zasiłek opiekuńczy albo zasiłek dla opiekuna (...); do członków rodziny nie zalicza się dziecka pozostającego pod opieka opiekuna prawnego, dziecka pozostającego w związku małżeńskim, a także pełnoletniego dziecka posiadającego własne dziecko. Z przytoczonych powyżej przepisów wynika, że rodzic dziecka jest członkiem rodziny, a jego dochód wchodzi w skład dochodu rodziny. Ustawa nakazuje wprost traktować rodzica dziecka jako członka rodziny. Brak w tym miejscu jakiegokolwiek wyłączenia związanego z pozostawaniem rodziców w związku małżeńskim czy w związku nieformalnym. Bez znaczenia dla ustalenia czy określona osoba wchodzi w skład rodziny w rozumieniu przytoczonych przepisów jest również fakt wspólnego gospodarowania. Organ wskazał ponadto, iż art. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych oprócz definicji rodziny zawiera także - w pkt 17a - definicję osoby samotnie wychowującej dziecko wskazując, iż jest to panna, kawaler, wdowa, wdowiec, osoba pozostająca w separacji orzeczonej prawomocnym wyrokiem sądu, osoba rozwiedziona, chyba że wychowuje wspólnie co najmniej jedno dziecko z jego rodzicem. Zdaniem organu, z akt sprawy nie wynika, aby M. P. spełniała przesłanki dyspozycji powołanego przepisu, które zaliczałoby ją do osób samotnie wychowujących dzieci. W tym stanie rzeczy zdaniem SKO, organ był zobligowany aby wezwać wnioskodawczynię do przedłożenia dokumentów potwierdzających wysokość dochodu ojca dziecka. Jeżeli wnioskodawczyni odmówiła wpisania ojca dziecka do składu rodziny i dostarczenia jego dochodów, brak jest podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji, zwłaszcza wobec niestwierdzenia w działaniu organu I instancji uchybień bądź naruszeń przepisów normujących zasady przyznawania świadczeń rodzinnych. Ustawa o świadczeniach rodzinnych w sposób jednoznaczny nakazuje bowiem uznać ojca dziecka za członka rodziny dziecka, a w konsekwencji uwzględnić dochód ojca dziecka przy ocenie dochodu rodziny, od którego uzależnione jest przyznanie zapomogi. W art. 15b, ust. 2 ustawodawca posłużył się pojęciem "dochód rodziny" zdefiniowanym w art. 3 pkt 2 w zw. z art. 3 pkt 16. Ten ostatni przepis w sposób jednoznaczny zalicza rodziców dzieci do członków rodziny. Na powyższą decyzję M. P. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o jej uchylenie z uwagi na naruszenie przepisów prawa procesowego - art. 138, art. 107 § 3, art. 7-9, art. 77 i 80 Kpa oraz prawa materialnego tj. art. 3 pkt 16 i 17a oraz 15 b ust. 2 o świadczeniach rodzinnych W obszernym uzasadnieniu wniesionej skargi strona przytoczyła argumentację podnoszoną przez nią w trakcie postępowania administracyjnego. W szczególności Skarżąca wskazała na krzywdzące dla niej i nieobiektywne zbadania stanu faktycznego sprawy. Strona podkreśliła, że jest osobą rozwiedzioną i z pierwszego związku posiada dwoje małoletnich dzieci. W dniu [...] lipca 2015r. urodziła córkę L., której ojcem jest J. K. Skarżąca dowodziła, że mimo, iż ojciec uznał prawnie córkę i dał jej nazwisko, to z tego faktu nie można wywodzić, że tworzy rodzinę lub wychowuje wspólnie córkę L. Skarżąca wniosek złożyła jako osoba samotnie wychowująca dziecko, w rozumieniu art. 3 pkt. 17a ustawy wpisując w części I pkt. 3 wniosku (skład rodziny) siebie oraz trójkę małoletnich dzieci, które wychowuję jako samotna matka. Skarżąca podkreśliła, że faktyczny dochód w rodzinie nie przekracza kwoty [...] zł na osobę, a więc spełniam kryterium dochodowe wskazane w art. 15 b § 2 u.s.r. Skarżąca powołała się na stanowisko Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie, który w wyroku z dnia 3 kwietnia 2013r. sygn. akt I SA/Wa 3130/13 stwierdził, że w sytuacji gdy ojciec dziecka tak naprawdę nie jest członkiem rodziny wnioskodawczyni to wliczanie jego dochodu do dochodu, od którego uzależnione jest przyznanie jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia dziecka przeczy celowi ustawy, a zwłaszcza temu, że pomoc ta powinna trafić do osób rzeczywiście jej potrzebujących. Skarżąca wskazała, że w orzeczeniu tym Sąd zwrócił również uwagę, że także Minister Pracy i Polityki Społecznej, uznał stosując wykładnię celowościową, że w przypadku gdy o jednorazową zapomogę z tytułu urodzenia się dziecka ubiega się osoba samotnie wychowująca dziecko tj. panna, kawaler, wdowa, wdowiec, osoba pozostająca w separacji orzeczonej prawomocnym wyrokiem sądu, osoba rozwiedziona - chyba że wychowuje wspólnie co najmniej jedno dziecko z jego rodzicem - (art. 3 pkt 7a ustawy), to bez względu na fakt ustalenia, bądź nie ojcostwa oraz zasądzenia alimentów na rzecz dziecka, nie wymaga się wpisania drugiego rodzica do wniosku o tzw. "becikowe" i nie uwzględnia się jego dochodu wyliczając dochód rodziny stanowiący podstawę do przyznania tego świadczenia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie wymaga podkreślenia, że sąd administracyjny kontroluje akty administracji publicznej pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego oraz pod względem zgodności z przepisami postępowania administracyjnego, przy czym kontrola Sądu sprowadza się do zbadania, czy organy administracji publicznej w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Przedmiotem rozpoznania Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] lutego 2016 r. odmawiającą przyznania M. P. jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia dziecka. Skarżąca domagała się przyznania jej powyższego świadczenia w oparciu o przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych z których wynika, że jednorazowa zapomoga przysługuje matce lub ojcu dziecka, opiekunowi prawnemu albo opiekunowi faktycznemu dziecka, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty [...] zł. Natomiast zgodnie z art. 3 pkt 2 powyższej ustawy dochód rodziny oznacza sumę dochodów członków rodziny. Organy administracji rozpoznały zgłoszony wniosek odmownie argumentując brakiem udokumentowania przez Skarżącą dochodów ojca dziecka. Stanęły przy tym na stanowisku, że Skarżąca nie przedstawiła żadnych dokumentów potwierdzających fakt samotnego wychowywania najmłodszej córki L. argumentując jednocześnie , że dowodem na potwierdzenie wspólnego wychowywania jej wraz z J. K. jest okoliczność , że jest on matce dziecka znany, uznał je i nosi ono jego nazwisko. Organy obu instancji pominęły jednocześnie , że ojciec dziecka nie mieszka ze Skarżącą zamieszkując w odległości [...] km . Wywiodły , że ta okoliczność nie wpływa na obowiązek utrzymania dziecka i współdziałania w jego wychowaniu. Przedmiotem sporu pozostaje zatem prawidłowa wykładnia przez nie art. 3 pkt 16 i pkt 17 a cytowanej ustawy. Z treści wskazanego przepisu wynika, że ilekroć w ustawie jest mowa o rodzinie oznacza to odpowiednio następujących członków rodziny: małżonków, rodziców dzieci, opiekuna faktycznego dziecka (...). Jeśli zaś jest mowa o osobie samotnie wychowującej dziecko - oznacza to pannę, kawalera, wdowę, wdowca, osobę pozostającą w separacji orzeczonej prawomocnym wyrokiem sądu, osobę rozwiedzioną, chyba że wychowuje wspólnie co najmniej jedno dziecko z jego rodzicem. Sąd w składzie orzekającym w sprawie niniejszej podziela pogląd wyrażony w uzasadnieniu wyroku zapadłego w sprawie o sygn. akt I SA/Wa 3130/13, przywołanym w skardze. Trafnie wskazano tam, że wyjaśnienie i zajęcie stanowiska w kwestii stanowiącej przedmiot sporu wymaga przypomnienia, że instytucja jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia dziecka wprowadzona została ustawą z dnia 29 grudnia 2005 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych, która weszła w życie z dniem 9 lutego 2006 r. Z art. 15b ust 2 tej ustawy wynikało, że uprawnionym do jej otrzymania był ojciec lub matka dziecka, albo jego opiekun prawny niezależnie od uzyskiwanych dochodów. Jednak po latach obowiązywania powyższego przepisu ustawodawca uznał, że część środków na zapomogi nie dociera do osób rzeczywiście potrzebujących, lecz również do tych, którzy takiej pomocy nie potrzebują. Dlatego też zmienił treść przepisu art. 15b ust. 2 ustalając, że jednorazowa zapomoga przysługuje ojcu lub matce dziecka albo jego opiekunowi prawnemu jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 1922 zł. Zmiana ta weszła z dniem 1 stycznia 2013 r. Powyższe przesądza, że intencją ustawodawcy była taka zmiana omawianego przepisu, aby pomoc ta trafiła do osób najbardziej jej potrzebujących, co wynika wprost z treści opinii prawnych z dnia [...].01.2012 r. dotyczących wprowadzenia poprawki. Zmiana miała charakter doprecyzowujący i zdaniem ustawodawcy miała ułatwić stosowanie art. 15b pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych w praktyce. Jednocześnie nie ulega wątpliwości, że osobami potrzebującymi takiej pomocy są przede wszystkim osoby samotnie wychowujące dziecko (ojciec, matka albo opiekun prawny). Z materiału dowodowego przedmiotowej sprawy w szczególności wniosku, późniejszych pism Skarżącej, odwołania do organu II instancji oraz ze skargi skierowanej do Sądu wynika, że Skarżąca samotnie wychowuje dzieci w tym córkę L. Ojciec dziecka nie uczestniczy w jej utrzymaniu (matka nie wyklucza wystąpienia z wnioskiem o zasądzenie alimentów), wychowaniu, nie mieszka z dzieckiem i nie tworzy z nimi rodziny. Skarżąca bezspornie otrzymuje dochód nie przekraczający kwoty [...] zł. Sąd w składzie orzekającym w sprawie niniejszej podziela uwagi przytoczonego wyżej orzeczenia odnoszące się do spostrzeżenia, że w ostatnich latach w sposób istotny zmieniła się wykładnia dotycząca pojęcia "rodziny". Jak wynika z wyroku SN z dnia 13 kwietnia 2005r. sygn. IV CK 648/04 "pokrewieństwo nie stanowi wyłącznego kryterium zaliczenia do najbliższych członków rodziny w rozumieniu art. 446 § 3 k.c.." W obowiązującym stanie prawnym nie istnieje legalna definicja pojęcia rodziny, a jej sens powinien odpowiadać celom ustawy w której został użyty. Dlatego też dla potrzeb interpretacji tego pojęcia należy użyć wykładni nie tylko gramatycznej, literalnej, ale przede wszystkim celowościowej, zwłaszcza w następstwie zachwiania podstawowej formy rodziny opartej na pokrewieństwie. Głównym kryterium "rodziny" jest wspólnota ekonomiczna (pozostawanie we wspólnym gospodarstwie domowym), wspólne zamieszkanie, faktyczne pożycie, powiązanie, bliskość. Materiał dowodowy przedmiotowej sprawy potwierdza że, wbrew stanowisku organów administracji, ojciec dziecka nie jest członkiem rodziny Skarżącej i wliczanie jego dochodu do dochodu, od którego uzależnione jest przyznanie jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia dziecka przeczy celowi ustawy, a zwłaszcza temu, że pomoc ta powinna trafić do osób rzeczywiście jej potrzebujących. Skarżąca takiej pomocy potrzebuje, a dochód osiągany przez ojca dziecka pozostaje bez wpływu na jej status finansowy. Jednocześnie brak jest podstaw do przyjęcia, że M. P. wychowuje wspólnie co najmniej jedno dziecko – L., z jego rodzicem J. K. Podkreślenia wymaga, że Minister Pracy i Polityki Społecznej uznał stosując wykładnię celowościową, że w przypadku gdy o jednorazową zapomogę z tytułu urodzenia się dziecka ubiega się osoba samotnie wychowująca dziecko tj. panna, kawaler, wdowa, wdowiec, osoba pozostająca w separacji orzeczonej prawomocnym wyrokiem sądu, osoba rozwiedziona, (chyba że wychowuje wspólnie co najmniej jedno dziecko z jego rodzicem) (art. 3 pkt 7a ustawy), to bez względu na fakt ustalenia, bądź nie ojcostwa oraz zasądzenia alimentów na rzecz dziecka, nie wymaga się wpisania drugiego rodzica do wniosku o tzw. "becikowe" i nie uwzględnia się jego dochodu wyliczając dochód rodziny stanowiący podstawę do przyznania tego świadczenia. Inna interpretacja przepisów dotyczących przyznania "becikowego" osobie faktycznie samotnie wychowującej dziecko przeczyłaby intencji ustawodawcy, aby zapomoga ta trafiła do osób najbardziej jej potrzebujących. Dlatego też zdaniem Sądu z punktu widzenia logiki prawnej wyłącznie prawidłowe w rozpoznawanej sprawie było zastosowanie wykładni celowościowej powyższych przepisów. Ponownie rozpoznając sprawę organy uwzględnią ocenę prawną wyrażoną przez Sąd w niniejszej sprawie. Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm. – zwany dalej ppsa), orzekł jak w sentencji.