II OSK 514/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska - Rzepecka Protokolant starszy asystent sędziego Ewa Dubiel po rozpoznaniu w dniu 24 stycznia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wojewody Łódzkiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 25 listopada 2016 r. sygn. akt II SA/Łd 550/16 w sprawie ze skargi T. K. na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Wojewody Łódzkiego na rzecz T. K. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 25 listopada 2016 r., sygn. akt II SA/Łd 550/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, w sprawie ze skargi T. K. na decyzję Wojewody Łódzkiego, z dnia [...] maja 2016 r., nr [...], znak: [...], w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, uchylił zaskarżoną decyzję. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewoda Łódzki. Wyrok zaskarżył w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane poprzez przyjęcie, że skarżący ma przymiot strony w postępowaniu. Wojewoda Łódzki wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że postępowanie sądowoadministracyjne w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte po dniu 15 sierpnia 2015 r., a zatem do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje zastosowanie art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 P.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca szczególny charakter, wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Sąd pierwszej instancji przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Przepis art. 183 § 1 P.p.s.a. stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zarzutów wyartykułowanych w podstawie skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy. Zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego poprzez przyjęcie, że skarżący ma przymiot strony w postępowaniu jest bezzasadny. Najpierw zauważyć można, że zarzut nie został skonstruowany poprawnie. Wykładnia jest procesem ustalenia treści abstrakcyjnej normy prawnej. Nawiązanie do sytuacji materialnoprawnej i procesowej właściciela sąsiedniej nieruchomości w konkretnej, indywidualnej sprawie administracyjnej, jest zagadnieniem stosowania prawa. W świetle podstawy kasacji i jej uzasadnienia można jednak odnieść się merytorycznie do kwestii wykładni art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego oraz zastosowania wobec skarżącego T. K. tych przepisów w powiązaniu z procesowym wyrazem stanowiska organu przejawiającym się wydaniem decyzji opartej na art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. Zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (w dacie wydania zaskarżonej decyzji: Dz. U. z 2016 r. poz. 290 ze zm. – obecnie: Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm.), stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. W postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę stronami w rozumieniu art. 28 K.p.a. są więc tylko osoby wymienione w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego (patrz: wyrok NSA z dnia 28 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 208/06, ONSA i wsa 2008/1/12). Obszar oddziaływania obiektu został zdefiniowany w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. W myśl tego przepisu, ilekroć w ustawie jest mowa o obszarze oddziaływania obiektu - należy przez to rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu. Do przepisów odrębnych, w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, należą nie tylko przepisy rozporządzeń określających warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Przy ustalaniu kręgu stron w sprawie pozwolenia na budowę uwzględnić wszelkie oddziaływanie na nieruchomości sąsiednie, które w świetle prawa powszechnie obowiązującego może oznaczać ograniczenie właścicieli w realizacji uprawnień związanych z zagospodarowaniem, czy wykorzystaniem gruntów, do których przysługuje im tytuł prawny (por. m.in. wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1156/14; wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 594/16; wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 1572/17) . To, jaki jest obszar oddziaływania obiektu, może być przedmiotem sporu i może zależeć od spełnienia szeregu warunków. Ich wyjaśnienie jest przedmiotem postępowania, w którym ma prawo brać udział właściciel sąsiedniej nieruchomości, jeżeli inwestycja jest tego rodzaju, że może oddziaływać na inne nieruchomości, a zwłaszcza nieruchomości sąsiadujące z nieruchomością inwestora (wyrok NSA z dnia 28 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 208/06, ONSA i wsa 2008/1/12). Utrwalony jest także pogląd, według którego, w świetle art. 28 K.p.a. brak podstaw, aby uznanie kogokolwiek za stronę uzależniać od naruszenia przepisów prawa. Celem art. 28 K.p.a. jest umożliwienie udziału w postępowaniu administracyjnym tym wszystkim, których interesu prawnego lub obowiązku to postępowania dotyczy, po to, aby mieli oni możliwość obrony swoich praw przed ewentualnym ich naruszeniem przez wydanie decyzji niezgodnej z prawem (patrz m.in. wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 1572/17; wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 2751/17). Także w świetle art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego w związku z art. 28 K.p.a., posiadanie przymiotu strony w postępowaniu o pozwolenia na budowę nie jest uzależnione od naruszenia przez projektowany obiekt budowlany przepisów odrębnych. Tezy o przesłance naruszenia przepisów nie można konstruować skoro w art. 3 pkt 20 posłużono się określeniem o wprowadzeniu, na terenie wyznaczonym w otoczeniu obiektu, wynikających z przepisów odrębnych ograniczeń w zagospodarowaniu, w tym ograniczeń w zabudowie. Wprowadzenie na terenie wyznaczonym w otoczeniu obiektu budowlanego, ograniczeń w zabudowie, nawet zgodnych z przepisami odrębnymi, oznacza przynależność tego terenu do obszaru oddziaływania obiektu. Odnosząc się do argumentacji organu podniesionej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej skonstatować można, że oddziaływanie inwestycji na nieruchomości stanowiące własność T. K. nie ma charakteru potencjalnego. Oddziaływanie to, w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, zostało ustalone przez organ administracji architektoniczno-budowlanej pierwszej instancji na podstawie opracowania stanowiącego uzupełnienie projektu budowlanego. W konsekwencji tego ustalenia, działki T. K. zostały przez organ pierwszej instancji uznane za położone w obszarze oddziaływania obiektu, a T. K. został uznany przez tern organ za stronę postępowania. W związku z tym nie można powiedzieć, że interes prawny T. K. ma charakter jedynie hipotetyczny. Potencjalna jest natomiast możliwość oddziaływania mającego charakter niedopuszczalny w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego. W rezultacie Sąd pierwszej instancji trafnie przyjął, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., a odwołanie T. K. powinno zostać merytorycznie rozpatrzone. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Koszty postępowania kasacyjnego zasądzono na podstawie art. 204 pkt 2 P.p.s.a.