II OSK 594/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędziowie sędzia NSA Zdzisław Kostka sędzia del. WSA Paweł Groński (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Agata Putkowska po rozpoznaniu w dniu 6 grudnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 9 kwietnia 2015 r. sygn. akt II SA/Wr 791/14 w sprawie ze skargi A. B. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania nakazu rozbiórki i prowadzenia postępowania legalizującego w sprawie stawu hodowlanego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zaskarżonym wyrokiem z dnia 9 kwietnia 2015 r. sygn. akt II SA/Wr 791/14 oddalił skargę A. B. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania nakazu rozbiórki i prowadzenia postępowania legalizującego w sprawie stawu hodowlanego. Ze stanu faktycznego przyjętego w zaskarżonym wyroku wynika, że T. M. i E. M. w piśmie z dnia 30 stycznia 2014 r. wystąpili do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Jeleniej Górze (dalej PINB) o wszczęcie postępowania administracyjnego, zgłaszając staw na działce nr ew. [...] w J., jako samowolę budowlaną, wybudowaną w 1970 r oraz domagając się przywrócenia stanu sprzed powstania stawu i jego rozbiórki. Stwierdzili również, że staw został wybudowany niezgodnie z pozwoleniem wodnoprawnym i stwarza zagrożenie dla terenów sąsiednich, w tym dla nieruchomości stanowiącej ich własność. Do pisma dołączyli dokumentację fotograficzną. Organ pierwszej instancji ustalił, że staw na działce nr ew. [...] został wykonany w 1970 r. przez Z. Z.. Jak wynika z operatu wodnoprawnego budowa stawu została rozpoczęta przed uzyskaniem pozwolenia wodnoprawnego. Pozwolenie wodnoprawne udzielone zostało decyzją Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Jeleniej Górze z dnia [...] sierpnia 1970 r. Operat wodnoprawny zawiera opis, obliczenia i rysunki stawu wraz z lokalizacją poszczególnych elementów i jego urządzeń. Obecny właściciel nie potrafi okazać pozwolenia na budowę. Także w aktach pozwolenia wodnoprawnego brak jest informacji o tym, czy kiedykolwiek było wydawane pozwolenie na budowę. W dniu 18 marca 2014 r. dokonano oględzin stawu. Oględziny oraz analiza porównawcza map z 1970 r. i późniejszych nie potwierdziła zdaniem PINB prowadzenia prac przy stawie po 1970 r., wymagających uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. A. B. – obecny właściciel nieruchomości stanowiącej działkę nr ew. [...] - oświadczył, że prowadził jedynie prace mające na celu bieżące utrzymanie obiektu. Obecna przy oględzinach A. T., właścicielka działki nr ew. [...] od ok. 20-25 lat stwierdziła, że nie pamięta, żeby staw był przebudowywany przez A. B.. PINB decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...], na podstawie art. 104 K.p.a. oraz art. 103 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (dalej: Prawo budowane), odmówił wydania nakazu rozbiórki i prowadzenia postępowania legalizującego w sprawie stawu hodowlanego wybudowanego przez Z. Z. (obecny właściciel A. B.) na działce nr [...] w J.. Organ pierwszej instancji stwierdził, że brak jest dowodów potwierdzających informacje T. M. i E. M. o przebudowie stawu. Nie stwierdzono również na terenie działki nr ew. [...] i działek sąsiednich szkód związanych z zalaniem wodą. Zdaniem organu pierwszej instancji, przedstawione przez Państwa M. fotografie pól w okresie roztopów nie dowodzą tezy, że staw stwarza zagrożenie. Jak zauważył PINB, przyczyn zalegania wody na polach może być wiele, np. brak chłonności gruntu spowodowany tym, że w okresie roztopów ziemia jest jeszcze zmrożona. Odwołanie od decyzji PINB z dnia [...] kwietnia 2014 r. wnieśli T. M. i E. M., podnosząc w nim m.in., że staw bezsprzecznie jest samowolą budowlaną, że obiekt został wykonany niezgodnie z dokumentacją, a w szczególności ujęcie wody i przepust pod groblą. Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu (dalej WINB) decyzją z dnia [...] września 2014 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na decyzję organu odwoławczego z dnia [...] września 2014 r. wniósł A. B.. Skarżący nie zgodził się z organem drugiej instancji m.in. co do tego, że T. M. i E. M. byli uprawnieni do zainicjowania postępowania w przedmiotowej sprawie bez wykazania istnienia interesu prawnego. Stwierdził, że nie wykazując interesu prawnego, Państwo M. nie byli uprawnieni do doręczenia im decyzji podjętych przez organy pierwszej i drugiej instancji. Nie byli zatem legitymowani do wniesienia odwołania od decyzji PINB z dnia [...] czerwca 2014 r., co powoduje, że wniesione przez nich odwołanie jest nieskuteczne prawnie. A. B. zauważył również, że z rozdzielnika decyzji wynika, iż przedmiotowa decyzja została doręczona Państwu M., co stanowi rażące naruszenie art. 109 § 1 K.p.a., zgodnie z którym decyzje doręcza się stronom. Wywiódł, że ponieważ wydanie zaskarżonej decyzji jest skutkiem wniesionego przez T. i E. M. odwołania, to już z tego powodu jest ona nieważna. Prawo do zaskarżenia decyzji przysługuje jedynie stronie, a T. i E. M. stroną nie są i nie byli. Zatem wniesienie przez nich odwołania i jego rozpatrzenie nastąpiło z rażącym naruszeniem art. 127 § 1 K.p.a. W odpowiedzi na skargę Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 9 kwietnia 2015 r. sygn. akt II SA/Wr 791/14 oddalił skargę A. B.. Odnośnie do zarzutów skargi dotyczących błędnego uznania T. M. i E. M. za strony postępowania Sąd, odwołując się do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 kwietnia 2011 r. sygn. akt II OSK 584/11, stwierdził, że art. 50 ust. 1 i art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego nie zawierają regulacji w zakresie wszczęcia postępowania w tych sprawach. Stanowią wyłącznie o formie działania właściwego organu. Z regulacji tych nie wynika podstawa do wyłączenia dopuszczalności wszczęcia postępowania na żądanie strony przez przyjęcie wyłącznie zasady oficjalności (wszczęcia postępowania z urzędu). Jeżeli przepis prawa expressis verbis nie wyłącza dopuszczalności wszczęcia postępowania na wniosek, nie jest dopuszczalne wyprowadzenie ograniczenia wszczęcia postępowania wyłącznie z urzędu. W razie, gdy jednostka żąda wszczęcia postępowania ze względu na interes prawny, nie można jej tego prawa pozbawić, wywodząc o dopuszczalności wszczęcia postępowania z urzędu. Ponadto Sąd wskazał, że art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego stanowi lex specialis w stosunku do art. 28 K.p.a. i może mieć zastosowanie wyłącznie w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Natomiast postępowanie w sprawie legalizacji samowoli budowlanej w trybie art. 50 i 51 Prawa budowlanego nie jest takim postępowaniem, a zatem przymiot strony powinien być określony zgodnie z art. 28 K.p.a. Stronami postępowania legalizującego prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego na podstawie art. 50-51 Prawa budowlanego są zatem wszystkie te podmioty, których interesu prawnego, bądź obowiązku w rozumieniu art. 28 K.p.a. dotyczy to postępowanie. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej obecnie sprawy, Sąd stwierdził, że Państwo M. w piśmie z dnia 30 stycznia 2014 r. budowę spornego stawu zgłosili jako samowolę budowlaną, podnosząc jednocześnie, że staw ten jest zagrożeniem dla nieruchomości osób trzecich, w tym należącej do nich działki nr ew. [...]. Do pisma zostały dołączone zdjęcia na okoliczność zalewania ich nieruchomości przez wody stawu. To – zdaniem Sądu – czyniło ich stronami prowadzonego postępowania w sprawie legalności spornego stawu. A. B., reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 9 kwietnia 2015 r. sygn. akt II SA/Wr 791/14. Zaskarżył orzeczenie Sądu pierwszej instancji w całości. W oparciu o art. 174 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wnoszący skargę kasacyjną zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 28 K.p.a. oraz art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez bezzasadne uznanie, że T. i E. M. przysługuje przymiot strony w przedmiotowym postępowaniu, pomimo niewykazania przez nich interesu prawnego, a tym samym poprzez bezzasadne przyjęcie, że przysługiwało im prawdo do wniesienia odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Jeleniej Górze z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...], jak również poprzez nieprawidłowe (bardzo lakoniczne) uzasadnienie zaskarżonego wyroku w zakresie interesu prawnego T. i E. M., bez wskazania przepisu prawa materialnego, który według Sądu jest źródłem rzekomego ich interesu prawnego w przedmiotowym postępowaniu. Podnosząc powyższe zarzuty, A. B. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu. Ponadto wniósł o przywrócenie terminu do wniesienia skargi kasacyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu postanowieniem z dnia 3 sierpnia 2015 r. przywrócił A. B. termin do wniesienia skargi kasacyjnej. Postanowienie jest prawomocne. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej powoływana również jako "P.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie Sąd nie stwierdził zaistnienia wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania, zatem przedmiotową skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach zakreślonych podniesionymi w niej zarzutami. Uzasadnienie zarzutów skargi kasacyjnej sprowadza się do podważenia dokonanej przez Sąd pierwszej instancji oceny legalności decyzji WINB z dnia [...] kwietnia 2014 r. w zakresie, w jakim w zaskarżonym wyroku zaakceptowano stanowisko organów administracji, że E. M. i T. M. są stronami postępowania administracyjnego dotyczącego legalności budowy stawu hodowlanego na terenie działki nr ew. [...] w J.. Autor skargi kasacyjnej po pierwsze wywodzi, że wymienione osoby nie legitymują się interesem prawnym w rozumieniu art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm. – stan prawny na dzień wydania decyzji zaskarżonej do Sądu pierwszej instancji; dalej powoływana również jako K.p.a.). Po drugie natomiast podnosi, że uzasadnienie stanowiska Sądu pierwszej instancji w tym zakresie, jako nazbyt lakoniczne, narusza art. 141 § 4 P.p.s.a. Stroną postępowania dotyczącego samowoli budowlanej jest - zgodnie z art. 28 K.p.a. - każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Jakkolwiek w art. 28 ust. 2 ustawy z dnia z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm. – stan prawny na dzień wydania decyzji zaskarżonej do Sądu pierwszej instancji; dalej powoływana również jako P.b.) ustawodawca ograniczył krąg podmiotów posiadających przymiot strony do inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, to przepis ten ma zastosowanie tylko w sprawach dotyczących pozwolenia na budowę. Ponieważ stanowi on lex specialis w stosunku do zasady określonej w art. 28 K.p.a., to nie można rozszerzać jego zastosowania na inne postępowania, w tym dotyczące samowoli budowlanej (zob. też wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 20 września 2015 r. sygn. akt II OSK 140/14; z dnia 21 maja 2014 r. sygn. akt II OSK 3003/12; z dnia 20 grudnia 2012 r. sygn. akt II OSK 1578/11; z dnia 13 grudnia 2016 r. sygn. akt II OSK 1431/15. Niepublikowane. Dostępne: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W orzecznictwie sądów administracyjnych odnoszącym się do art. 28 K.p.a. dominuje stanowisko, że podstawą do stwierdzenia interesu prawnego, a zarazem zasadniczym kryterium odróżniającym go od interesu faktycznego, jest związek z przepisem prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu administracji z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby, albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 26 lipca 2017 r. sygn. akt I OSK 2689/15; z dnia 8 stycznia 2016 r. sygn. akt I OSK 1691/14; z dnia 9 lipca 2015 r. sygn. akt I OSK 2527/14; z dnia 24 października 2006 r. sygn. akt II OSK 1254/05. Niepublikowane. Dostępne: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przepis, z którego strona postępowania administracyjnego może wywieść swój interes prawny w rozumieniu art. 28 K.p.a., to jednakże nie tylko przepis prawa administracyjnego. Legitymację do udziału w sprawie można wywodzić także z innych gałęzi prawa, w tym na przykład prawa cywilnego (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 8 października 2014 r. sygn. akt II OSK 964/13; z dnia 21 maja 2014 r. sygn. akt II OSK 3003/12; z dnia 22 marca 2011 r. sygn. akt I OSK 719/10 i z dnia 7 kwietnia 2011 r. sygn. akt I OSK 877/10. Niepublikowane. Dostępne: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). To na organie administracji spoczywa przy tym obowiązek rozpatrzenia słusznego interesu prawnego strony i uwzględnienia go w miarę możliwości. Odmowa uwzględnienia interesu prawnego jest zatem dopuszczalna jedynie wtedy, gdy organ administracji wskaże okoliczności, które jednoznacznie uzasadniają odmowę (tak też Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 września 2017 r. sygn. akt II OSK 18/16. Niepublikowany. Dostępny: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W przypadku wątpliwości, co do legitymacji do udziału w postępowaniu w charakterze strony, należy więc zawsze rozstrzygać na korzyść podmiotu domagającego się uznania go za stronę, bowiem wymaga tego cel postępowania administracyjnego, którym jest w szczególności uwzględnienie prawnie chronionych interesów podmiotów podporządkowanych działaniu organu administracji w procesie prowadzącym do władczego rozstrzygnięcia (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 września 2010 r. sygn. akt II OSK 1481/09. Niepublikowany. Dostępny: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jak tymczasem wynika z przyjętego w zaskarżonym wyroku stanu faktycznego sprawy małżonkowie E. M. i T. M. są właścicielami działki nr ew. [...] w J., która bezpośrednio graniczy z działką nr ew. [...], na której zlokalizowany jest staw hodowlany będący przedmiotem postępowania zakończonego wydaniem zaskarżonej decyzji. Jak również ustalił Sąd pierwszej instancji, zgłaszając samowolę budowlaną polegającą na wybudowaniu rzeczonego stawu hodowlanego, Państwo M. podnieśli, iż zagraża on nieruchomościom sąsiednim, w tym należącej do nich nieruchomości stanowiącej działkę nr ew. [...]. Do pisma z dnia 30 stycznia 2014 r. dołączyli dokumentację fotograficzną, mającą ich zadaniem świadczyć o zalewaniu ich nieruchomości przez wody stawu. Uwzględniając powyższe, należy następnie wskazać, że wedle art. 140 zd. 1 ustawy z dnia z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2014 r., poz. 121 ze zm.; stan prawny na dzień wydania decyzji zaskarżonej do Sądu pierwszej instancji – dalej powoływana również jako K.c.) w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. Jak natomiast zgodnie przyjmuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, ograniczenie możliwości zagospodarowania nieruchomości sąsiedniej, to także utrudnienie w korzystaniu z tej nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 7 września 2017 r. sygn. akt II OSK 3073/15; z dnia 31 sierpnia 2017 r. sygn. akt II OSK 3025/15; z dnia 8 czerwca 2011 r. sygn. akt II OSK 1296/10; z dnia 28 marca 2007 r. sygn. akt II OSK 208/06; z dnia 13 stycznia 2016 r. sygn. akt II OSK 1156/14. Niepublikowane. Dostępne: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Dalej trzeba zaznaczyć, że kategoria interesu prawnego w postępowaniu dotyczącym samowoli budowlanej, podobnie, jak w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, zawiera element potencjalności. Oznacza to, że nie jest konieczne wykazanie przez stronę naruszenia jej interesu prawnego. Stroną postępowania jest więc nie tylko osoba, której interes prawny zostaje naruszony określonymi robotami budowlanymi, ale też osoba, na której nieruchomości obiekt budowlany może oddziaływać. Status strony postępowania daje bowiem danemu podmiotowi gwarancję udziału w tym postępowaniu, dla ochrony jego praw. W toku postępowania podmiot ten powinien mieć zapewnioną możliwość procesowego wykazania, że realizowana lub zrealizowana inwestycja będzie ograniczać sposób wykonywania przez niego prawa własności. Podawane przez niego argumenty powinny zaś zostać zweryfikowane przez organ administracji, co może nastąpić tylko wtedy, gdy zapewniona mu zostanie możliwość uczestniczenia w postępowaniu. Pozwoli to następnie na poddanie rozstrzygnięcia organu administracji kontroli instancyjnej, a w dalszej perspektywie - kontroli sądowoadministracyjnej. Skoro zatem E. M. i T. M. powołali się na interes prawny wynikający z negatywnego wpływu stawu hodowlanego zlokalizowanego na nieruchomości bezpośrednio graniczącej z ich nieruchomością na możliwość wykonywania przysługującego im prawa rzeczowego (korzystania z należącej do nich nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem), to niezależnie od tego, czy interes ten rzeczywiście został naruszony, małżonkowie dysponowali legitymacją procesową do udziału w postępowaniu dotyczącym legalności budowy przedmiotowego stawu. Stanowisko Sądu pierwszej instancji, co do tego, że E. M. i T. M. posiadali status stron postępowania zakończonego wydaniem zaskarżonej decyzji, jest zatem prawidłowe, a jego uzasadnienie trafne i wystarczające. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu wynagrodzenia pełnomocnikowi skarżącego wyznaczonemu w ramach prawa pomocy, ponieważ rozstrzygnięcie w tym zakresie należy do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu (referendarza sądowego).