II OSK 442/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie sędzia NSA Roman Ciąglewicz sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska - Rzepecka (spr.) Protokolant asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 18 stycznia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 5 października 2016 r. sygn. akt II SA/Gd 365/16 w sprawie ze skargi M. P. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia do rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 5 października 2016 r., sygn. akt II SA/Gd 365/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. P. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] maja 2016 r. nr [...], w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia do rozbiórki obiektu budowlanego oddalił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła M. P., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania jak również o zasądzenie koszów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono na podstawie art. 173 § 1 i 2 w zw. z art.177 § 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. art. 121 § 2 i § 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 roku o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t. j. Dz, U. z 2016 roku poz. 599 ze zm. - dalej jako u.p.e.a.) w zw. z art. 7 § 2 u.p.e.a. w zw. z art. 7, 8, 77 i 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2016 roku poz. 23 ze zm. - dajej jako k.p.a.) w zw. z art. 18 u.p.e.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a., mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na nieuzasadnionym oddaleniu skargi (podczas gdy winna zostać uwzględniona) na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] maja 2016 roku, znak [...], w wyniku niezasadnego podzielenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny stanowiska [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...], iż celowym było nałożenie na M. P. grzywny w celu przymuszenia w maksymalnej wysokości (tj. 10.000 zł), pomimo, iż organy egzekucyjne nie poczyniły ustaleń wskazujących na sytuację osobistą i majątkową skarżącej, co skutkowało ustaleniem grzywny w sposób dowolny, z naruszeniem zasady uznania administracyjnego; a w konsekwencji ww. zarzutu: 2) naruszenie przepisów postępowania, mające wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez nieuzasadnione oddalenie skargi podczas gdy winna zostać uwzględniona. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona wskazała, że jej zdaniem wyrok jest niesłuszny, o czym świadczy poniższa argumentacja. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny, wskazał m.in., iż: "analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, że zaskarżone postanowienie zostało wydane zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, a organy nie naruszyły wskazanych wyżej zasad postępowania. Skoro bowiem wystawiono na skarżącą tytuł wykonawczy, to ma ona obowiązek wykonania określonego w nim obowiązku rozbiórki samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego. Natomiast organ egzekucyjny jest nie tylko uprawniony, ale zobowiązany do podjęcia środków celem wyegzekwowania tego obowiązku. W związku z tym nałożenie grzywny w celu przymuszenia było zasadne. Organ egzekucyjny uzasadnił również w wystarczający sposób wymiar grzywny wskazując na jej dyscyplinującą funkcję - poprzez przymuszenie skarżącej do wykonania ciążącego na niej obowiązku.(...) Odnosząc powyższe rozważania do oceny niniejszej sprawy zauważyć należy, że skarżąca przez 15 lat nie wykonała w sposób dobrowolny obowiązku wynikającego z ostatecznej decyzji. Nadto okoliczność, iż w przedmiotowej sprawie grzywna w celu przymuszenia może być nałożona jednorazowo, celowym było w ocenie Sądu nałożenie na skarżącą grzywny w maksymalnej wysokości (10.000 zł). To bowiem daje realną gwarancję, że egzekwowany obowiązek zostanie w końcu przez skarżącą wykonany". Powyższe stanowi de facto jedynie powielenie uzasadnienia postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] maja 2016 roku w sprawie nr [...], w którym wskazano m.in., iż: "(...) ustalając grzywnę w celu przymuszenia organ I instancji w sposób dostateczny uzasadnił celowość prowadzonej egzekucji i jej wysokość. Ustalając wysokość grzywny organ kierował się zasadą racjonalnego działania, gdyż wysokość grzywny winna realnie wpływać na wykonanie obowiązku. (...) naliczenie przez organ I instancji grzywny w wysokości 10 000 zł w celu przymuszenia Pani M. P. do wykonania ciążącego na nim od ponad 15 lat obowiązku rozbiórki obiektu pełniącego funkcję letniskową jest prawnie uzasadnione". Zdaniem skarżącej, Wojewódzki Sąd Administracyjny niesłusznie oddalił skargę w sytuacji, gdy zawierała ona zarzuty podważające prawidłowość stanowiska organu II instancji, zgodnie z którym nie badano sytuacji zdrowotnej ani materialnej M. P., gdyż okoliczności te pozostają bez wpływu na zasadność podjętego rozstrzygnięcia. Nie sposób zatem zgodzić się ze stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, iż organ egzekucyjny uzasadnił w wystarczający sposób wymiar grzywny wskazując na jej dyscyplinującą funkcję. Skarżąca kasacyjnie wskazała na orzecznictwo sądowoadministracyjne, sądów wojewódzkich jak i NSA. Odnosząc się do przytoczonych judykatów zwróciła uwagę, iż okoliczności związane z sytuacją materialną zobowiązanego, mimo, iż w sposób istotny nie powinny wpływać na wysokość grzywny, to jednakże mają na tę wysokość wpływ. Natomiast w realiach niniejszej sprawy, organ administracji całkowicie pominął te okoliczności, a tym samym dopuścił się uchybienia, które miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie. W konsekwencji skarga M. P. winna zasługiwać na uwzględnienie. Skoro bowiem okoliczności te winny być brane pod uwagę przy wymiarze grzywny, to nie sposób uznać, iż jedynym czynnikiem decydującym o jej wysokości może być okres niewykonywania obowiązku. Niestety Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku niesłusznie podzielił stanowisko organów egzekucyjnych, mimo, iż jak wskazał na s. 7 uzasadnienia zaskarżonego wyroku: "(...) Zgodzić się należy ze stanowiskiem skarżącej, iż w orzecznictwie oraz doktrynie wyrażany jest pogląd, że wysokość grzywny w celu przymuszenia należy także uzależniać od sytuacji majątkowej zobowiązanego". Skoro o wymiarze grzywny decydują również inne czynniki aniżeli tylko czas niewykonania obowiązku, to nie sposób podzielić słuszności argumentacji Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego sprowadzającej się do dania prymatu wyłącznie czynnikowi czasu. Z racji tego, iż w u.p.e.a. określono jedynie górny pułap grzywny w wysokości 10.000 zł, to oczywistym jest, iż może ona zostać również nałożona w niższym wymiarze, który również byłby efektywny dla zamierzonego przez organ egzekucyjny celu, jakim jest przymuszenie zobowiązanego, a który winien uwzględniać również sytuację zdrowotną i materialną zobowiązanego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest zasadna. Podstawy skargi kasacyjnej zawiera art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., a nie art. 173 § 1 i 2 i art. 177 § 1 p.p.s.a. jak wskazał pełnomocnik skarżącej kasacyjnie. Powołane przepisy dotyczą przesłanek i podmiotów uprawnionych do wniesienia skargi kasacyjnej oraz terminu do jej wniesienia. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, iż strona wnosząca ten środek odwoławczy, zarzucając naruszenie konkretnych przepisów prawa w określonej formie, sama wyznacza obszar kontroli kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny bierze zaś pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie. Skarga kasacyjna złożona w przedmiotowej sprawie została oparta na podstawie kasacyjnej określonej w art. 174 pkt. 2 p.p.s.a. (mimo, że jej nie wskazano) tj. na naruszeniu przepisów postępowania. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie zasługują na uwzględnienie podniesione zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania. Wszystkie one sprowadzają się do tego "iż celowym było nałożenie na M. P. grzywny w celu przymuszenia w maksymalnej wysokości (tj. 10.000 zł), pomimo, iż organy egzekucyjne nie poczyniły ustaleń wskazujących na sytuację osobistą i majątkową skarżącej, co skutkowało ustaleniem grzywny w sposób dowolny, z naruszeniem zasady uznania administracyjnego". Ustalenia faktyczne oraz ocena prawna wraz z jej uzasadnieniem nie budzą, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zastrzeżeń bowiem sąd wojewódzki w sposób należyty skontrolował legalność zaskarżonych postanowień, prawidłowo przyjmując, że organ administracji nie dopuścił się żadnego naruszenia prawa. W świetle okoliczności niniejszej sprawy nie sposób zatem przyjąć, że organ rozpoznając niniejszą sprawę nie dopełnił obowiązku przewidzianego w art. 77 § 1 k.p.a., zgodnie z którym, organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. W ocenie Sądu II instancji, wszystkie istotne w sprawie okoliczności, w zakresie ustalenia stanu faktycznego zostały w sposób należyty wyjaśnione, na podstawie akt sprawy. Zauważyć należy, iż kierowanie się zasadą wyrażoną w art. 77 § 1 k.p.a. przy wydaniu rozstrzygnięcia nie zawsze musi oznaczać zadośćuczynienia żądaniu strony postępowania, chociaż musi wykazywać, że wydane orzeczenie wynika z materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu. Materiał sprawy musi odpowiadać na wątpliwości strony i nawet jeśli nie zgadza się ona z rozstrzygnięciem musi, w razie kontroli instancyjnej lub sądowoadministracyjnej dawać przekonanie kontrolującemu o słuszności zaskarżonego aktu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, materiał zgromadzony w sprawie daje jednoznaczną odpowiedź co do istotnych elementów niezbędnych dla sformułowania oceny prawnej rozpatrywanej sprawy, a nadto zapewnia możliwość oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu, jak to zasadnie przyjął sąd wojewódzki. Nałożona grzywna w kwocie 10.000 zł, zdaniem Sądu II instancji, jest zgodna z przepisami ustawy o postepowaniu egzekucyjnym w administracji (art. 119 § 1, art. 120, art. 121 § 1 i 2, art. 122 § 1 i 2) i niewątpliwie jest środkiem egzekucyjnym najmniej uciążliwym dla zobowiązanej. Art. 121 § 2 ww. ustawy stanowi, iż każdorazowo nałożona grzywna nie może przekraczać kwoty 10.000 zł. Organ, wymierzając grzywnę w celu przymuszenia w maksymalnej, dopuszczalnej w tej sprawie wysokości, kierował się zasadą uzasadnionego uznania, zasadą celowości i skuteczności zastosowanego środka. Nie można zarzucić, iż wysokość wymierzonej grzywny jest zbyt uciążliwa dla skarżącej kasacyjnie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego sąd I instancji za organami egzekucyjnymi trafnie uznał, iż grzywna w wysokości 10.000 zł będzie zasadna i adekwatna do charakteru egzekwowanego obowiązku, a jednocześnie taka kwota winna zmotywować zobowiązaną do realizacji wymaganego obowiązku. Należało mieć na uwadze, że w niniejszej sprawie organy nadzoru budowlanego nie będą miały możliwości kilkukrotnego nakładania grzywny w celu przymuszenia, bowiem – na mocy art. 121 § 4 ustawy o postepowaniu egzekucyjnym w administracji – przy egzekucji obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa. W przedmiotowej sprawie M. P. przez 15 lat nie wykonała nałożonego na nią obowiązku rozbiórki samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego. Przez kilkanaście lat uporczywie uchyla się od tego obowiązku. W takiej sytuacji wysokość grzywny nie może być symboliczna ale powinna stanowić finansową presję na zobowiązaną. W sprawie organy egzekucyjne rzeczywiście nie poczyniły ustaleń co do sytuacji majątkowej i osobistej skarżącej kasacyjnie ale decyzje zostały uzasadnione w sposób wyczerpujący zindywidualizowanymi przesłankami, nie przekroczono granic swobodnego uznania. Ponadto jak słusznie zauważył sąd wojewódzki i organy orzekające grzywna nie jest karą, a skoro tak to na jej wysokość nie powinny w istotny sposób wpływać cechy osobowe zobowiązanego w tym jego sytuacja osobista, zdrowotna i majątkowa. W orzecznictwie wielokrotnie zwracano uwagę (por. wyrok NSA z 16 lutego 2006r., II OSK 1148/04, LEX nr 164945), że z treści art. 121 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie można wywodzić, że organ ma obowiązek uzasadnienia wysokości zastosowanej grzywny w celu przymuszenia możliwościami finansowymi zobowiązanego tym bardziej, że jej celem jest wykonanie nałożonego przez organ administracji obowiązku, zaś w przypadku jego wykonania, grzywna ta podlega umorzeniu (art. 125 ustawy egzekucyjnej). Dlatego za niesłuszny uznać należało opisany w punkcie 1) zarzut skargi kasacyjnej. Na zakończenie należy zauważyć, że błędnie został sformułowany zarzut wskazany w punkcie 2) skargi kasacyjnej, tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez nieuzasadnione oddalenie skargi podczas gdy winna zostać uwzględniona. Wskazane przepisy wykluczają się wzajemnie – pierwszy z nich sąd stosuje uwzględniając skargę, drugi oddalając ją. Są to przepisy wynikowe regulujące jedynie sposób rozstrzygnięcia skargi i nie mogą być samodzielną podstawą skargi kasacyjnej, dla potwierdzenia ich zasadności niezbędne jest stwierdzenie naruszenia innych przepisów. Mając na uwadze, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.