I OSK 893/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Kamińska Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Sikorska Sędzia del. WSA Jolanta Górska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 11 października 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 17 stycznia 2017 r. sygn. akt II SA/Lu 797/16 w sprawie ze skargi J. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 17 stycznia 2017 r., sygn. akt II SA/Lu 797/16, oddalił skargę J. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] czerwca 2016 r., nr [...]. Wyrok ten wydany został w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Wnioskiem z dnia [...] listopada 2015 r. skarżący zwrócił się do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w S. o przyznanie mu zasiłku celowego bądź specjalnego zasiłku celowego na zakup opału na zimę wskazując, że jego rodzina jest w trudnej sytuacji materialno-bytowej i zdrowotnej. Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w S., działając z upoważnienia Wójta Gminy S., decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...], odmówił wnioskodawcy przyznania pomocy w formie zasiłku celowego z przeznaczeniem na pokrycie kosztów zakupu opału na zimę. W odwołaniu skarżący zarzucił, że decyzja jest niezgodna z przepisami prawa. W ocenie skarżącego wnioskowana pomoc powinna mu bowiem zostać przyznana, gdyż w listopadzie 2015 r. dochód jego rodziny nie przekroczył kryterium dochodowego, a sytuacja materialno-bytowa i zdrowotna rodziny jest trudna. Rozpatrując sprawę w trybie odwoławczym, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. stwierdziło, że ustalenia organu I instancji dotyczące potrzeby zakupu opału wymagają uzupełnienia w ramach dodatkowego postępowania wyjaśniającego i pismem z dnia [...] kwietnia 2016 r. zleciło organowi I instancji przeprowadzenie dodatkowego postępowania w sprawie, informując o tym skarżącego. Organ I instancji zawiadomił skarżącego, że w dniu [...] kwietnia 2016 r. przeprowadzi oględziny jego domu i posesji. Podczas tych oględzin skarżący odmówił okazania miejsc, w których składuje opał oraz piętra domu, a także udzielenia informacji dotyczących spadku po wujach G. i J., ponieważ - jak oświadczył do protokołu - rezygnuje z ubiegania się o wnioskowaną formę pomocy, tj. o zasiłek na opał na zimę. W tym samym dniu skarżący złożył na urzędowym formularzu (przeznaczonym do składania oświadczeń na podstawie art. 75 § 2 k.p.a.) dodatkowe pisemne oświadczenie, w którym wskazał, że rezygnuje z wcześniej wnioskowanej formy pomocy, a także, że domaga się zaniechania rozpatrywania tej sprawy z powodu zbyt długiego czasu oczekiwania oraz prosi o niezbieranie materiału dowodowego w tej sprawie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B., decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r., nr [...]uchyliło decyzję Wójta Gminy S. z dnia [...] grudnia 2015 r. i umorzyło postępowanie I instancji w całości. Uzasadniając wydaną decyzję, Kolegium wskazało, że skarżący do protokołu przeprowadzonych w dniu [...] kwietnia 2016 r. oględzin oświadczył, że rezygnuje z ubiegania się o wnioskowaną formę pomocy na zakup opału na zimę. Ponadto, tego samego dnia skarżący złożył odrębne pisemne oświadczenie o rezygnacji z wnioskowanej pomocy oraz wniósł o zaniechanie rozpatrzenia sprawy i niezbieranie materiału dowodowego. Kolegium oceniło, że złożone przez skarżącego oświadczenia są równoznaczne z cofnięciem wniosku o przyznanie zasiłku celowego bądź specjalnego zasiłku celowego na zakup opału na zimę, zawartego w podaniu z dnia [...] grudnia 2015 r. Cofnięcie przez skarżącego przedmiotowego wniosku oznacza natomiast, że przestał istnieć przedmiot sprawy zawisłej przed właściwym w sprawie organem, czyli Kierownikiem Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w S. Taki stan rzeczy oznacza z kolei powstanie obiektywnej okoliczności bezprzedmiotowości postępowania, której zajście nakłada na organ obowiązek umorzenia postępowania w trybie art. 105 § 1 k.p.a. We wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skardze na powyższą decyzję skarżący zarzucił, że w postępowaniu poprzedzającym jej wydanie organ odwoławczy pozostawał bezczynny. Podniósł ponadto, że do tej pory nie spotkał się z sytuacją, w której organ odwoławczy zlecił organowi I instancji przeprowadzenie postępowania, w którym konieczne było dokonanie oględzin całego domu i całej posesji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. wniosło o jej oddalenie, w pełni podtrzymując stanowisko i argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie przez Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Lublinie pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji wyjaśniając, że cofnięcie przez skarżącego wniosku o przyznanie świadczenia wynikało z braku świadomości, że spowoduje ono umorzenie postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę J. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] czerwca 2016 r. uznając, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Uzasadniając zajęte stanowisko, Sąd wskazał, że w świetle złożonych przez skarżącego w dniu [...] kwietnia 2016 r. oświadczeń, przyjęcie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B., że skarżący w istocie cofnął swój wniosek z dnia [...] listopada 2015 r. o przyznanie zasiłku celowego lub specjalnego zasiłku celowego na zakup opału, było w pełni uzasadnione. Sąd podkreślił przy tym, że przyjęta przez Kolegium interpretacja woli skarżącego nie została przez niego zakwestionowana w treści skargi na decyzję tego organu a okoliczność, że skarżący rzeczywiście w toku oględzin przeprowadzonych dnia [...] kwietnia 2016 r. cofnął swój wniosek została potwierdzona przez jego pełnomocnika na rozprawie sądowej w dniu [...] stycznia 2017 r. Sąd ocenił jednocześnie, że skarżący był uprawniony do cofnięcia w toku postępowania - również na etapie odwoławczym - swojego wniosku z dnia [...] listopada 2015 r. o przyznanie zasiłku celowego. Zarówno bowiem złożenie wniosku o przyznanie świadczeń z pomocy społecznej, jak i jego późniejsze cofnięcie jest czynnością procesową, której cechą charakterystyczną jest fakultatywność. Z fakultatywności czynności procesowych wynika zaś, że mogą one być odwoływane, co obejmuje także czynność polegającą na cofnięciu wniosku. Sąd wskazał, że skorzystanie z uprawnienia do cofnięcia złożonego uprzednio przez skarżącego wniosku o przyznanie zasiłku celowego, niezależnie od przyczyn cofnięcia czy też jego świadomości co do prawnych konsekwencji takiej czynności, obligowało organ odwoławczy do uchylenia merytorycznej decyzji organu I instancji i umorzenia postępowanie w sprawie na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 §1 k.p.a. W ocenie Sądu słuszne jest bowiem twierdzenie, że cofnięcie wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego jest równoznaczne z brakiem żądania uprawnionego podmiotu do rozpoznania konkretnej sprawy administracyjnej, co oznacza, że przedmiot postępowania, oznaczony we wniosku przestaje istnieć. Odnosząc się do zarzutów skargi, Sąd wyjaśnił, że na ocenę legalności decyzji nie może mieć wpływu długość poprzedzającego jej podjęcie postępowania. Nawet bowiem w razie wydania decyzji z naruszeniem terminu określonego w art. 35 k.p.a., wada tego rodzaju pozostaje bez wpływu na treść rozstrzygnięcia. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę kasacyjną wniósł skarżący, domagając się jego uchylenia w całości i rozstrzygnięcia skargi poprzez uchylenie w całości decyzji organu odwoławczego oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Skarżący zarzucił, że wyrok ten wydany został z rażącym naruszeniem art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. przejawiającym się w tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działania administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo że zebrany przez organ materiał dowodowy wskazuje, że skarżący - jako osoba mająca niską świadomość prawną - nie rozumiał, iż konsekwencją składanych oświadczeń w zakresie oględzin budynku oraz należącej do niego posesji, a także przeprowadzania postępowania dowodowego będzie umorzenie postępowania w zakresie przyznania mu zasiłku na zakup opału na zimę, ponadto składał przedmiotowe oświadczenie w poczuciu braku swobody wynikającej z konieczności przeprowadzenia przez organ oględzin oraz niezrozumienia konieczności wyjaśniania swojej sytuacji majątkowej, a tym samym umorzenia postępowania przez organ administracji w sytuacji braku ku temu podstaw. Uzasadniając podniesione zarzuty, skarżący wskazał, że nie kwestionuje faktu, że złożył oświadczenie o treści wskazanej w protokole z przeprowadzonych czynności oględzin domu oraz posesji, jednak nie miał świadomości konsekwencji takiego oświadczenia tj. pozostawał w przekonaniu, że nie spowoduje to umorzenia postępowania a wyłącznie ograniczy materiał dowodowy zgromadzony w sprawie. Skarżący podkreślił, że oświadczenie to złożył w specyficznej sytuacji życiowej - poczuciu bezsilności, niezrozumienia zarówno obowiązujących procedur, jak i konieczności udostępnienia organowi domu oraz posesji celem przeprowadzenia ich oględzin oraz udzielania informacji, które w jego ocenie nie miały znaczenia dla rozpoznania złożonego przez niego wniosku. Dlatego też, oświadczenie to, w ocenie skarżącego, powinno być uznane za wadliwe i nieodzwierciedlające rzeczywistej woli skarżącego. Ocenę taką motywuje również fakt, że złożył on skargę na przedmiotową decyzję Kolegium. Skarżący wskazał jednocześnie, że złożone przez niego oświadczenie powinno być odczytane jako wola zaniechania przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego a nie rezygnacja z wnioskowanej uprzednio pomocy. W odpowiedzi na wniesioną skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. wniosło o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369), dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej wyznaczonymi wskazanymi podstawami. Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Analizując sformułowaną w skardze podstawę kasacyjną, Naczelny Sąd Administracyjny uznał za nieuzasadniony zarzut naruszenia przepisów postępowania tj. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Art. 3 § 1 p.p.s.a. reguluje bowiem ogólną właściwość sądów administracyjnych poprzez wskazanie, że sprawują one kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Naruszenie tego przepisu można byłoby zarzucić, jeśli sąd nie dokonałby kontroli zaskarżonej decyzji. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie dokonał oceny legalności zaskarżonej decyzji, czemu dał wyraz w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, szczegółowo i przekonująco przedstawiając motywy zajętego stanowiska, odwołując się przy tym do wskazanego w ustawie kryterium zgodności działań administracji z prawem. Natomiast sam fakt, że ocena decyzji dokonana przez Sąd w rozstrzygnięciu jest odmienna od tej, jakiej oczekiwałby skarżący, nie może stanowić o naruszeniu powołanego art. 3 § 1 p.p.s.a. Reasumując stwierdzić należało, że zakres właściwości sądów administracyjnych nie został naruszony kwestionowanym wyrokiem, bowiem Sąd I instancji dokonał kontroli zaskarżonego aktu i zastosował środek przewidziany w art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Natomiast, stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Można zatem zarzucić Sądowi I instancji naruszenie wyżej wymienionego przepisu tylko wówczas, gdy Sąd ten stwierdził naruszenie przepisów postępowania, które miało lub mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a pomimo to Sąd ten nie wypełnił dyspozycji tej normy prawnej i nie uchylił zaskarżonego orzeczenia. W rozpatrywanej sprawie przedstawione przez Sąd I instancji okoliczności nie pozwalały na zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., gdyż Sąd I instancji nie stwierdził takich naruszeń prawa, które miały lub mogły mieć wpływ na sposób jej rozpatrzenia przez organ. Sąd dokonał wnikliwej oceny zaskarżonej decyzji i zasadnie uznał, że organ nie naruszył przepisów postępowania. Jeśli zatem z wyroku wynika, że Sąd I instancji nie dopatrzył się naruszenia przepisów, które miało lub mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to uznać należy, że rozstrzygnięcie wydane w oparciu o treść art. 151 powołanej ustawy jest zgodne z dyspozycją stosowanej przez Sąd I instancji normy prawnej. Analiza skargi kasacyjnej w zakresie uzasadnienia rozpatrywanego zarzutu wskazuje, że w istocie sprowadza się ono jedynie do polemiki z ustaleniami stanu sprawy i jego oceną dokonaną przez organ orzekający w sprawie, którą Sąd I instancji zaaprobował. Wojewódzki Sąd Administracyjny w ustalonym stanie faktycznym prawidłowo uznał, że nie istnieją podstawy do uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonej decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny za nieuzasadniony uznał również postawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 105 § 1 k.p.a. Art. 105 § 1 k.p.a. stanowi, że gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości lub w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego jest refleksem bezprzedmiotowości sprawy administracyjnej, która miała być rozstrzygnięta w danym postępowaniu. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego ma miejsce wtedy, gdy brak jest któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego, który by podlegał konkretyzacji, wobec czego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez jej rozstrzygnięcie co do istoty. Bezprzedmiotowość może wynikać z okoliczności dotyczących podmiotów tego stosunku prawnego lub jego przedmiotu. Przy czym do elementów konstrukcyjnych sprawy administracyjnej zaliczyć należy także wolę uprawnionego podmiotu, o ile ustawodawca łączy z nią istnienie postępowania. Dlatego też, cofnięcie przez stronę żądania wszczęcia postępowania, które może zostać wszczęte wyłącznie na żądanie (wniosek) strony, skutkuje bezprzedmiotowością dalszego postępowania, a w konsekwencji obowiązkiem organu umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Cofnięcie wniosku oznacza bowiem, w tego rodzaju sytuacjach, że przestaje istnieć przedmiot postępowania oznaczony we wniosku, co obliguje organ do umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. (zob. wyrok NSA z dnia 2 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 2463/10, Lex nr 1145603). Jeśli postępowanie może się toczyć tylko na wniosek, to odstąpienie od popierania wniosku, stanowiące w istocie wycofanie przez stronę wniosku o wszczęcie postępowania, a tym samym cofnięcie zgody na jego prowadzenie, skutkuje jego bezprzedmiotowością. W takich sprawach złożenie wniosku będącego oświadczeniem woli wskazującym na ubieganie się o uzyskanie konkretyzacji praw i obowiązków strony w określonej sytuacji faktycznej jest materialnoprawną przesłanką decydującą o dopuszczalności prowadzenia postępowania. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji słusznie uznał, że postępowanie wszczęte na wniosek skarżącego z dnia [...] listopada 2015 r. stało się bezprzedmiotowe, jako że skarżący cofnął uprzednio złożony wniosek o przyznanie mu zasiłku celowego bądź specjalnego zasiłku celowego na zakup opału na zimę. Artykuł 102 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2015 r., poz. 163 ze zm.) stanowi, że świadczenia z pomocy społecznej są udzielane na wniosek osoby zainteresowanej, jej przedstawiciela ustawowego albo innej osoby, za zgodą osoby zainteresowanej lub jej przedstawiciela ustawowego. Pomoc społeczna może być również udzielana z urzędu (art. 102 ust. 2). Z przepisów tych wynika, że co do zasady wszczęcie przez organ postępowania i następnie wydanie decyzji w przedmiocie przyznania świadczenia z pomocy społecznej wymaga jednoznacznego wystąpienia przez osobę zainteresowaną z wnioskiem o jego przyznanie. Wniosek strony wyznacza granice sprawy podlegającej rozpoznaniu i rozstrzygnięciu w drodze decyzji. Konsekwencją wszczęcia postępowania na żądanie strony jest związanie organu administracyjnego zakresem tego żądania. Organ nie może samodzielnie ustalić jego treści ani też prowadzić postępowania administracyjnego i wydać rozstrzygnięcia w innym przedmiocie czy też zakresie niż wynika to z wniosku strony. Przepis ten stanowi więc przejaw zasady dyspozycyjności oznaczającej, że postępowanie administracyjne może zostać wszczęte na wniosek podmiotu. Tym samym jednostka podejmując decyzję o wszczęciu postępowania administracyjnego staje się tego postępowania gospodarzem i dysponentem. W sytuacji zaś, gdy jednostka posiada uprawnienie do zainicjowania postępowania administracyjnego, tym bardziej służy jej uprawnienie do rezygnacji z jego dalszego prowadzenia (zob. wyrok NSA z dnia 14 września 2011 r., sygn. akt II OSK 1339/10, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Treść złożonych przez skarżącego w toku postępowania odwoławczego oświadczeń niewątpliwie wskazywała na brak jego woli co do dalszego prowadzenia postępowania w sprawie złożonego przez niego w dniu [...] listopada 2015 r. wniosku. Skarżący w sposób nie budzący wątpliwości zrezygnował bowiem z ubiegania się o wnioskowane świadczenie, co zostało odnotowane w protokole oględzin z dnia [...] kwietnia 2016 r. Protokół ten został odczytany w obecności skarżącego i przez niego podpisany. Ponadto, w aktach sprawy znajduje się złożone przez skarżącego również w tym samym dniu oświadczenie o rezygnacji z wcześniej wnioskowanej formy pomocy. Należy przy tym zauważyć, że ani w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, ani też w skardze kasacyjnej powyższe okoliczności nie były kwestionowane. Cofnięcie przez skarżącego wniosku o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej było dopuszczalne i skuteczne, stąd też doprowadziło do umorzenia postępowania administracyjnego. Co więcej, skarżący złożył takie oświadczenie dwukrotne i nie zmienił swojego stanowiska w tym zakresie do chwili podjęcia zaskarżonej decyzji. Wyjaśnić przy tym należy, że przyczyny, dla których doszło do cofnięcia wniosku, nie mają znaczenia (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 394/11, Lex nr 1264790). Stąd też zawarte w skardze twierdzenia co do zamiaru rezygnacji jedynie z dodatkowego postępowania wyjaśniającego pozostają bez wpływu na ocenę skuteczności złożonego przez skarżącego oświadczenia o rezygnacji z ubiegania się o przyznanie świadczenia. Skoro więc postępowanie zostało wszczęte na wniosek a strona, która ten wniosek złożyła, zrezygnowała z kontynuowania postępowania, to postępowanie podlegało umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnia jednocześnie, że zgodnie z art. 254 § 1 p.p.s.a. wniosek o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej składa się do właściwego wojewódzkiego sądu administracyjnego.