II SAB/Wa 435/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk (spr.), Sędziowie WSA Ewa Kwiecińska, Eugeniusz Wasilewski, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Maria Zawada, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 października 2014 r. sprawy ze skargi A. K. na bezczynność Prezesa Zarządu Polskiej Izby Gospodarczej Transportu Samochodowego i Spedycji w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] listopada 2013 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę A. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Polskiej Izby Gospodarczej Transportu Samochodowego i Spedycji z siedzibą w [...] (dalej jako Polska Izba Gospodarcza TSiS) w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] listopada 2013 r. o udostępnienie informacji publicznej. W skardze wymieniony wniósł o uznanie, że skarżony podmiot pozostaje w bezczynności i zobowiązanie go do wydania aktu lub dokonania czynności w przedmiocie wnioskowanej informacji publicznej oraz zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, iż w dniu [...] listopada 2013 r. wystąpił do Polskiej Izby Gospodarczej TSiS o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej usług kontroli biletów w autobusach, świadczonych przez wymienioną Izbę dla przedsiębiorstw komunikacji samochodowej. Skarżący wnioskował o podanie dla jakich przewoźników Izba świadczy taką usługę, jaka liczba osób ją wykonuje oraz o przesłanie wzoru identyfikatora upoważniającego do kontroli biletów. W odpowiedzi na powyższe pismo, Prezes Zarządu Izby udostępnił dane żądane w punktach 1 i 2 wniosku, natomiast nie udostępnił wzoru identyfikatora (punkt 3 wniosku). Mając na względzie polubowne załatwienie sprawy, skarżący ponownie wystąpił do organu o udostępnienie wnioskowanej informacji publicznej. Również i to pismo spotkało się z odmową ze strony przeciwnej. Skarżący podniósł, iż na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, Polska Izba Gospodarcza TSiS jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznych, zaś wnioskowane dane stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 powołanej ustawy. W szczególności informację taką stanowi wzór dokumentu upoważniającego do kontroli biletów w autobusach. Wnioskowane dane nie zostały opublikowane w Biuletynie Informacji Publicznej organu, toteż zgodnie z art. 10 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej powinny być udostępnione na wniosek. Natomiast nieudzielenie pełnej wnioskowanej informacji publicznej, wobec spełnienia zarówno przesłanek przedmiotowych, jak i podmiotowych dostępu do informacji publicznej, uzasadnia zarzut bezczynności, zwłaszcza, że w spornym zakresie organ nie wydał decyzji odmownej. W odpowiedzi na skargę Polska Izba Gospodarcza TSiS stwierdziła, że uważa skargę za bezprzedmiotową z uwagi na fakt, iż udzieliła w dniu [...] listopada 2013 r. wszelkich możliwych informacji dotyczących wykonywania przez Izbę usługi komercyjnej polegającej na wykonywaniu kontroli rewizorskich na zlecenie przewoźnika. Polska Izba Gospodarcza nie ma w swoich statutowych zadaniach, wykonywania tego typu działalności. Jest to jedna z wielu jej usług świadczonych na rzecz różnego rodzaju podmiotów w ramach prowadzonej jako "przedsiębiorca" działalności gospodarczej na własne ryzyko ekonomiczne. Przepis art. 33a ust. 1 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. – Prawo przewozowe stanowi, że "Przewoźnik lub organizator publicznego transportu zbiorowego albo osoba przez niego upoważniona, legitymując się identyfikatorem umieszczonym w widocznym miejscu, może dokonywać kontroli dokumentów przewozu osób lub bagażu". Przepis ten wyjaśnia, kto ma uprawnienia do kontroli pasażerów oraz kto wydaje stosowne dokumenty. Dokumenty, o których mowa jest we wniosku o udostępnienie informacji publicznej oraz w skardze na ich nieudostępnienie, nie dotyczą Polskiej Izby Gospodarczej TSiS, albowiem Izba nie ma bowiem podstaw prawnych do wydawania takich dokumentów i żadnych dokumentów nie wydaje. W odpowiedzi z dnia [...] listopada 2013 r. wnioskodawcy została podana podstawa prawna, co taki dokument zawiera. Nadto Izba podniosła, iż prawo do informacji publicznej nie jest prawem bezwzględnym do otrzymania każdej informacji jakiej wnioskodawca zapragnie. Z przepisu art. 6 ust. 1 pkt 4 powołanej ustawy wynika, iż na organizacje samorządu gospodarczego nakłada się obowiązki w zakresie ich majątku, a nie w zakresie prowadzonej komercyjnie działalności gospodarczej. Polska Izba Gospodarcza TSiS nie jest organizacją mającą obowiązek udostępniania informacji w formie Biuletynu Informacji Publicznej. W związku z powyższym Polska Izba Gospodarcza TSiS wniosła o oddalenie skargi, podkreślając, iż nie wydaje dokumentów, o których udostępnienie skarżący wystąpił. W piśmie procesowym z dnia [...] lipca 2014 r. skarżący podniósł, iż jego wniosek z dnia [...] listopada 2013 r. nie został rozpoznany w pełni, tj. nie udostępniono informacji wnioskowanej w punkcie 3 (wzór identyfikatora uprawniającego do kontroli biletów). Przy czym w orzecznictwie sądów administracyjnych w sposób jednoznaczny przesądzono, że wzór taki stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej (tak m.in.: wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 września 2012 r., sygn. akt II SAB/Wa 312/12; wyrok NSA z dnia 17 października 2013 r., sygn. akt I OSK 952/13 i inne). Zdaniem skarżącego, w sprawie nie ma znaczenia czy identyfikator kontrolera wydaje we własnym zakresie Polska Izba Gospodarcza TSiS, czy też jest on wystawiany przez [...] S.A., na rzecz którego kontrola jest świadczona. Istotne jest natomiast, iż żądany dokument stanowi informację publiczną i jest w posiadaniu Izby, a więc powinien być udostępniony. Skarżący zasygnalizował także, iż Izba przedstawiła sprzeczne stanowisko organu w tym zakresie – na obecnym etapie Prezes Izby podtrzymuje, że nie wystawia żadnych identyfikatorów, a we wcześniejszym piśmie z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] stwierdził, że "wzory tych legitymacji oraz ich szatę graficzną zmieniamy wg naszego uznania w dowolnym okresie" (kopię tego pisma załączono do skargi). Na rozprawie w dniu [...] października 2014 r. Prezes Polskiej Izby Gospodarczej TSiS oświadczył, iż Izba nie posiada wzoru legitymacji uprawniającej do kontroli biletów, a jest jedynie w posiadaniu legitymacji wystawionej dla konkretnego rewizora. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga oceniana wg. powyższych kryteriów nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej jako p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a, tj. takich, które mogą zakończyć się wydaniem decyzji administracyjnych, postanowień wydanych w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończących postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty, postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, inne, niż wyżej wymienione akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa oraz pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach. Z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy organ zobowiązany do podjęcia czynności nie podejmuje jej w terminie określonym przez przepisy prawa. Powyższe oznacza więc, że zarzut bezczynności powinien pojawić się wówczas, gdy organ, będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do podjęcia czynności, pozostaje w zwłoce. Skarga na bezczynność ma na celu spowodowanie wydania przez organ administracji publicznej oczekiwanego aktu. Dla dopuszczalności tej skargi nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty, a czynność dokonana, a w szczególności czy zostało to spowodowane zawinioną czy też niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu albo wiąże się z przeświadczeniem organu, że stosowny akt w ogóle nie powinien zostać podjęty, a czynność dokonana. Przechodząc do rozważań w kwestii dostępu do informacji publicznej i ewentualnej bezczynności Polskiej Izby Gospodarczej TSiS w tym zakresie, na wstępie stwierdzić należy, że Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, iż obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, zaś według ust. 2, prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu, przy czym tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2, określają ustawy (ust. 3). Konkretyzację tego prawa stanowią przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 782). W myśl art. 1 tej ustawy, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w tym akcie prawnym. Na podstawie art. 2 ust. 1 powołanej ustawy, każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej, co jednocześnie nie oznacza, że każdy podmiot jest zobligowany do jej udostępniania. Realizacja bowiem tego prawa spoczywa na określonych w ustawie podmiotach. Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy, obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy samorządów gospodarczych i zawodowych. W świetle powyższego przepisu, co nie jest sporne, Polska Izba Gospodarcza TSiS jest podmiotem obowiązanym do udzielania informacji publicznej. Oceniając zakres przedmiotowy żądania skarżącego (udostępnienie wzoru identyfikatora uprawniającego do kontroli biletów) należy wyjść od tego, że informacją publiczną jest każda informacja dotycząca sfery faktów i danych, wykonywana lub odnosząca się do władz publicznych, a także odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne, w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej. Informacją publiczną jest zatem w świetle przepisów art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ust. 1 tej ustawy (por. wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2006 r., sygn. akt I OSK 123/06, LEX nr 291357). Ustawa z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (Dz. U. z 2011 r. Nr 5, poz. 13 ze zm.) normuje finansowanie regularnego przewozu osób w publicznym transporcie zbiorowym, w zakresie przewozów o charakterze użyteczności publicznej, realizowanego na terenie RP (art. 1 ust. 2), m.in. w transporcie drogowym (art. 1 ust. 1). Przepis art. 51 ust. 1 ww. ustawy wskazuje, że źródłem finansowania przewozów o charakterze użyteczności publicznej mogą być w szczególności środki własne jednostki samorządu terytorialnego będącej organizatorem oraz środki z budżetu państwa. Zgodnie z art. 50 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym, finansowanie przewozów o charakterze użyteczności publicznej może polegać m.in. na przekazaniu operatorowi "rekompensaty" z tytułu poniesionych kosztów w związku ze świadczeniem przez operatora usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego (pkt 2c) lub udostępnianiu operatorowi przez organizatora środków transportu na realizację przewozów w zakresie publicznego transportu zbiorowego (pkt 3). Przyjmuje się, że operator, w tym przedsiębiorca zewnętrzny, nie podjąłby się bez rekompensaty tych usług w takim zakresie lub na takich zasadach, biorąc pod uwagę swój interes gospodarczy, a podjęcie tychże usług jest konieczne z punktu widzenia organów władzy publicznej ze względu na interes publiczny. Zatem realizacja przewozów publicznych przez podmiot zewnętrzny nie niweczy przez to wykonywania zadań publicznych, w tym w zakresie kontroli tych przewozów. Orzecznictwo sądowe, co słusznie dostrzegł skarżący, uznaje informację dotyczącą wzoru identyfikatora upoważniającego do prowadzenia kontroli biletów w autobusach przewozu publicznego jako dotyczącą publicznej sfery działania podmiotu – przykładowo wyrok NSA z dnia 17 października 2013 r., sygn. akt I OSK 952/13. Oznacza to, że żądana przez skarżącego informacja ma charakter informacji publicznej. Zwrócić jednak należy uwagę, iż w świetle art. 4 ust. 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej, obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, będące w posiadaniu takich informacji. W analizowanym przypadku podmiot, do którego zwrócił się skarżący o udostępnienie wzoru identyfikatora upoważniającego do kontroli biletów, oświadczył, iż nie dysponuje wnioskowaną informacją. Przepisy prawa nie nakładają na Polską Izbę Gospodarczą TSiS, świadczącą przewoźnikowi ([...] S.A. w [...]) komercyjne usługi kontrolerskie w ramach prowadzonej działalności gospodarczej, wytworzenia i posiadania wzoru identyfikatora kontrolera biletów. Przepis art. 33a ust. 1 i 2 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. – Prawo przewozowe (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 1173 ze zm.) określa, że przewoźnik lub organizator publicznego transportu zbiorowego albo osoba przez niego upoważniona, legitymując się identyfikatorem umieszczonym w widocznym miejscu, może dokonywać kontroli dokumentów przewozu osób lub bagażu. Identyfikator taki powinien zawierać w szczególności: 1) nazwę przewoźnika lub organizatora publicznego transportu zbiorowego; 2) numer identyfikacyjny osoby dokonującej kontroli dokumentów przewozu osób lub bagażu; 3) zdjęcie kontrolującego; 4) zakres upoważnienia; 5) okres ważności; 6) pieczęć i podpis wystawcy (przewoźnika lub organizatora publicznego transportu zbiorowego). Skoro wystawcą przedmiotowego dokumentu jest przewoźnik lub organizator, to te podmioty ustalają wzór identyfikatora, tj. format, szatę graficzną, itp. Mając powyższe ustalenia na uwadze, nie można czynić Polskiej Izbie Gospodarczej TSiS skutecznego zarzutu bezczynności w rozpoznaniu pkt 3 wniosku skarżącego z dnia [...] listopada 2013 r. Skoro bowiem przed wniesieniem skargi do Sądu Izba poinformowała skarżącego o przepisach nakładających na przewoźnika lub organizatora przewozów obowiązek wydania identyfikatora kontrolera, a więc i ustalania jego wzoru, jak też w postępowaniu ustalono, iż skarżony podmiot nie dysponuje wnioskowanym wzorem dokumentu, to nie ma podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącego o stwierdzenie bezczynności organu i zobowiązanie do udostępnienia żądanej informacji publicznej. Wprawdzie na rozprawie w dniu [...] października 2014 r. Prezes Polskiej Izby Gospodarczej TSiS oświadczył, iż Izba dysponuje indywidualnymi identyfikatorami wystawionymi konkretnym kontrolerom, lecz nie to było przedmiotem żądania skarżącego. Jeżeli w kręgu zainteresowania skarżącego pozostaje identyfikator konkretnego kontrolera, to należy w taki właśnie sposób sformułować wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Natomiast żądanie udostępnienia wzoru przedmiotowego identyfikatora, ze względu na niedysponowanie tym wzorem przez Izbę, należy kierować do przewoźnika lub organizatora przewozów. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.