I OSK 1779/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Sikorska (spr.) sędzia NSA Tamara Dziełakowska sędzia del. WSA Teresa Zyglewska Protokolant sekretarz sądowy Olga Grzelak po rozpoznaniu w dniu 13 czerwca 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Gminy Miasta Gdyni oraz A. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 17 lutego 2016 r. sygn. akt II SA/Gd 595/15 w sprawie ze skarg Gminy Miasta Gdyni oraz R. P., A. B. i Z. P. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości i rozliczeń z tym związanych oddala skargi kasacyjne. Wyrokiem z dnia 17 lutego 2016 r., sygn. akt II SA/Gd 595/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, w wyniku rozpoznania skarg Gminy Miasta G. oraz R. P., A. B. i Z. P., uchylił decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] sierpnia 2015 r., nr [...], w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości i rozliczeń z tym związanych. Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Pismem z 20 marca 2009 r. R. P., A. B. oraz Z. P., spadkobierczynie H. P., zwróciły się do Prezydenta Miasta G. o zwrot nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,2836 ha położonej w G. przy ul. M., z uwagi na niewykorzystanie jej na cel wywłaszczenia. Wojewoda Pomorski postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2009 r. wyznaczył do prowadzenia przedmiotowej sprawy Prezydenta Miasta Gdańska. Prezydent Miasta Gdańska decyzją z dnia [...] maja 2012 r., nr [...], orzekł o zwrocie przedmiotowej nieruchomości oraz zobowiązał wnioskodawczynie do zwrotu na rzecz Gminy Miasta G. zwaloryzowanego odszkodowania w kwocie 46 396,41 zł. Po rozpoznaniu odwołania wniesionego przez Gminę Miasta G., Wojewoda Pomorski decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. uchylił decyzję Prezydenta Miasta Gdańska i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Prezydent Miasta Gdańska w decyzji z dnia [...] grudnia 2014 r., nr [...]: 1. orzekł o zwrocie w częściach równych na rzecz R. P., A. B. i Z. P. nieruchomości położonej w G. przy ul. M. oznaczonej jako działka nr [...]; 2. zobowiązał R. P., A. B. i Z. P. do zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania na rzecz Gminy Miasta G. solidarnie kwoty 117 842, 42 zł; 3. zabezpieczył roszczenie poprzez wpis hipoteki przymusowej zwykłej w kwocie 117 842, 42 zł; 4. udzielił dodatkowego zabezpieczenia Gminie Miasta G. w celu wykonania pkt. 3 decyzji poprzez zezwolenie na założenie nowej księgi wieczystej dla nieruchomości oznaczonej w pkt 1 sentencji tylko z jednoczesnym wpisem hipoteki przymusowej wymienionej w pkt 3 decyzji. Prezydent uznał, że wywłaszczoną nieruchomość należy zwrócić, ponieważ nigdy nie była ona potrzebna do realizacji jakiegokolwiek celu. Prawo własności przedmiotowych nieruchomości przeszło na rzecz Skarbu Państwa w drodze umowy sprzedaży zawartej w formie aktu notarialnego pomiędzy H. P. i T. L. a Skarbem Państwa – reprezentowanym przez Prezydenta Miasta G. [...] maja 1979 r. za cenę 1 210 700 zł. Umowa ta została zawarta na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości w celu wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości pod budowę osiedla mieszkaniowego [...]. Z planu inwestycji wraz z załącznikami wynika, że działka nr [...] znajduje się poza obszarem objętym inwestycją ww. osiedla mieszkaniowego. Na przedmiotowej działce zbudowano boisko sportowe, które użytkowane jest przez szkołę ponadpodstawową w G. Z uwagi na to, ze boisko znajduje się poza terenem objętym celem wywłaszczenia, organ nie był uprawniony do badania czy i kiedy cel wywłaszczenia został zrealizowany. Prezydent stwierdził, że Skarb Państwa swym działaniem doprowadził do nieważności czynności prawnej, jaką jest sprzedaż działki nr [...], gdyż nie było podstaw aby właścicielki zbywały swą własność w sytuacji, gdy nie było żadnego celu publicznego uzasadniającego zbycie nieruchomości. Konsekwencją zwrotu nieruchomości był zwrot na rzecz Gminy kwoty 117 842, 42 zł - 72 341,42 zł z tytułu zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania za zwrot części wywłaszczonej nieruchomości powiększona o kwotę 45 501 zł z tytułu poniesionych przez Gminę Miasta G. nakładów na działce. Organ zaznaczył przy tym, że kwota zwaloryzowanego odszkodowania nie przekracza 50 % wartości nieruchomości w chwili zwrotu, którą została ustalona w niezakwestionowanym przez strony operacie szacunkowym z 22 sierpnia 2014 r. Od powyższej decyzji Prezydenta Miasta Gdańska odwołania wnieśli: A. B., R. P. i Z. P., a także Gmina Miasta G. Wojewoda Pomorski decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r., nr [...], uchylił pkt 2 zaskarżonej decyzji i w tym zakresie zobowiązał do zwrotu na rzecz Gminy Miasta G. zwaloryzowanego odszkodowania w łącznej kwocie 74 108,36 zł., w terminie do dnia 30 września 2015 r., odpowiednio przez R. P. – w kwocie 24 702,79 zł., A. B. – w kwocie 24 702,79 zł. oraz Z. P. – w kwocie 24 702,78 zł., stwierdzając, że w razie zwłoki lub opóźnienia w uiszczeniu należności, naliczone mogą zostać odsetki na zasadach określonych w ustawie – Kodeks cywilny (pkt I), nadto uchylił punkty 2 i 3 decyzji organu I instancji (pkt II i III decyzji), zaś w pozostałej części utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy (pkt IV). Wojewoda uznał, że pomimo licznych błędów decyzja z [...] grudnia 2014 r. odpowiada prawu w części dotyczącej zasadności zwrotu przedmiotowej nieruchomości. W ocenie Wojewody znajdujące się w aktach sprawy dokumenty świadczą o zbędności przedmiotowej nieruchomości na cel wywłaszczenia. Z treści aktu notarialnego z [...] maja 1979 r. Rep. A nr [...] wynika, że celem przejęcia działki nr [...] było zadanie inwestycyjne "[...]". Z realizacyjnego planu zagospodarowania terenu "[...]" – mapa sytuacyjno – wysokościowa oraz z "[...]" nr [...],[...] dla obiektu "[...]" wynika, że działka nr [...] znajduje się poza terenem przewidzianym do realizacji tego osiedla wraz z infrastrukturą. Niezrealizowanie na tej działce celu wywłaszczenia zgodnego z umową sprzedaży nie uprawniało jednak Prezydenta do stwierdzenia, że celu wywłaszczenia nie było od początku i nie jest potrzebne badanie realizacji celu. Obecnie na przedmiotowej działce zlokalizowane jest boisko sportowe, które wybudowane zostało w oparciu o wydaną [...] listopada 1999 r. decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a następnie przekazane zostało Z. w nieodpłatną administrację zleconą na czas nieoznaczony. Z dokumentacji wprost wynika, że jest to nowa, inna od budowy osiedla mieszkaniowego inwestycja. Zdaniem Wojewody boisko sportowe nie stanowi modyfikacji celu wywłaszczenia, gdyż jego budowa stanowiła inną, osobną od budowy osiedla mieszkaniowego inwestycję realizowaną w ramach budowy boiska sportowego z infrastrukturą techniczną, co wynika z decyzji zatwierdzającej projekt budowy. Wojewoda wskazał, że zwiększenie wartości nieruchomości spowodowane nakładami niezwiązanymi z realizacją celu wywłaszczenia nie podlega uwzględnieniu przy ustalaniu wysokości odszkodowania. Z tego względu Wojewoda przeprowadził waloryzację kwoty 1 210 700,00 zł w oparciu o wskaźniki roczne (odnośnie lat 1979 – 2014) i miesięczne (odnośnie roku 2015) cen towarów i usług konsumpcyjnych ogłaszanych przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego i ustalił, że kwota odszkodowania po waloryzacji wynosi 74 108,36 zł i nie przekracza 50% aktualnej wartości działki nr [...], ustalonej na podstawie operatu szacunkowego z 22 sierpnia 2014 r. W ocenie Wojewody zawarte w punktach 3 i 4 decyzji Prezydenta rozstrzygnięcia dotyczące ustanowienia zabezpieczenia nie znajdują uzasadnienia w przepisach prawa. Skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego na powyższą decyzję Wojewody wnieśli Gmina Miasta G. oraz R. P., A. B.i Z. P. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uwzględniając skargi wskazał, że w sprawie bezsporne jest, iż nieruchomość składająca się z działek nr [...],[...] i [...] o łącznej powierzchni 1,7619 ha położona w G. umową sprzedaży z [...] maja 1979 r. zawartą w formie aktu notarialnego została zbyta przez ówczesne właścicielki, tj. H. P. i T. L. na rzecz Skarbu Państwa w celu realizacji inwestycji "[...]", w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94). Sąd przywołując art. 136 – 142 oraz 216 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014, poz. 518), dalej "u.g.n.", podniósł, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jednoznacznie wskazuje, że cel wywłaszczenia w stosunku do działki nr [...] nie został zrealizowany, zaś w dacie nabywania przez Skarb Państwa działka ta znajdowała się poza granicami planu realizacyjnego osiedla. Przy weryfikacji przesłanki zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia w postaci budowy osiedla mieszkaniowego należy mieć na względzie, iż osiedle mieszkaniowe to nie tylko budynki mieszkalne, ale również towarzysząca jego budowie infrastruktura. Do takich obiektów zalicza się pawilony handlowe i usługowe, a także garaże, parkingi, zieleń osiedlową, ciągi piesze oraz śmietniki. Wybudowanie przez Gminę na przedmiotowej działce, poza granicami planu realizacyjnego osiedla mieszkaniowego, boiska sportowego, które następnie zostało oddane do użytkowania szkole ponadpodstawowej z całą pewnością nie świadczy zdaniem Sądu I instancji o realizacji celu wywłaszczenia w postaci budowy osiedla mieszkaniowego. Tym samym zachodzą przesłanki zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości wnioskodawczyniom, na podstawie art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Sąd I instancji przywołał wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 9 kwietnia 2008 r., sygn. K 6/05, zgodnie z którym w sprawie nie można mówić o modyfikacji celu wywłaszczenia. Nadto wskazał, że zasada zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, która nie została użyta na cel publiczny, będący przesłanką jej wywłaszczenia, ma rangę konstytucyjną i jest konsekwencją art. 21 ust. 2 Konstytucji. Sąd I instancji nie dopatrzył się naruszenia przez organy art. 7, 77 i 80 k.p.a. Nadto stwierdził, że zwracane odszkodowanie ustala się proporcjonalnie do powierzchni zwracanej części nieruchomości, co wynika wprost z treści art. 140 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W niniejszym postępowaniu brak było podstaw do orzeczenia o nakładach Gminy, skoro nie miała miejsca realizacja celu wywłaszczenia, bowiem zwiększenie wartości nieruchomości spowodowane nakładami niezwiązanymi z realizacją celu wywłaszczenia nie podlega uwzględnieniu przy ustalaniu wysokości odszkodowania. W ocenie Sądu I instancji przy rozpatrywaniu niniejszej sprawy uszło uwadze organowi odwoławczemu, że skarżące wniosły o rozłożenie na raty kwoty podlegającej zwrotowi. Wniosek taki został zawarty w odwołaniu, jednak nie został w ogóle rozpatrzony przez Wojewodę, a w decyzji orzeczono o zwrocie odszkodowania w terminie do 30 września 2015 r. Błędnie również stwierdził Wojewoda, że przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami nie zawierają podstawy do rozstrzygania kwestii zabezpieczenia wierzytelności z tytułu zwrotu waloryzowanego odszkodowania. Z art. 141 ust. 2 u.g.n. wynika bowiem, że wierzytelności Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego z tytułu zwrotu nieruchomości podlegają stosownemu zabezpieczeniu. Jeżeli zabezpieczenie polega na ustanowieniu hipoteki na nieruchomości, decyzja o zwrocie stanowi podstawę wpisu hipoteki do księgi wieczystej. Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie sygn. I OSK 186/14, Sąd I instancji wskazał, że z powyższego przepisu wynika obowiązek stosownego zabezpieczenia wierzytelności Skarbu Państwa z tytułu zwrotu nieruchomości w postaci hipoteki, chyba że strony ustanowią inny sposób jej zabezpieczenia. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosły R. P., A. B. oraz Z. P. reprezentowane przez adwokata oraz Gmina Miasta G. reprezentowana przez radcę prawnego. Skarżące zaskarżyły wyrok Sądu I instancji w części dotyczącej ustalenia wysokości podlegającego zwrotowi zwaloryzowanego odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości. Domagały się uchylenia zaskarżonego wyroku w części dotyczącej ustalenia wysokości podlegającego zwrotowi zwaloryzowanego odszkodowania z tytułu wywłaszczonej nieruchomości oraz zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego oraz kosztów postępowania poniesionych przed Sądem I instancji. Wyrokowi zarzuciły naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: art. 140 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez jego błędną wykładnię oraz art. 64 ust. 2 Konstytucji RP poprzez zastosowanie takiej interpretacji przepisu art. 140 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który prowadzi do naruszenia zasady równej dla wszystkich prawnej ochrony własności; powyższe naruszenie miało wpływ na wynik sprawy, gdyż spowodowało wydanie orzeczenia w zaskarżonej części, ustalającego kwotę zwaloryzowanego odszkodowania do zwrotu w wysokości rażąco niewspółmiernej do wartości odzyskanej nieruchomości. Gmina Miasta G. wniosła natomiast o uchylenie zaskarżonego wyroku w części, tj. z wyłączeniem rozstrzygnięcia Sądu I instancji w zakresie zabezpieczenia wierzytelności Gminy Miasta G. określonego w art. 141 ust. 2 u.g.n. i przekazanie sprawy w tym zakresie Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie koszów postępowania. Wyrokowi Sądu I instancji zarzuciła: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię, tj.: a) przepisu art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez błędne przyjęcie, że działka nr [...] (obecnie dz. nr [...]) stała się zbędna na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej; b) przepisu art. 140 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez błędne przyjęcie, iż Gminie Miasta G. nie należy się zwrot wartości nakładów dokonanych na przedmiotowej nieruchomości od momentu wywłaszczenia; 2. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik postępowania, tj. naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, oraz art. 80 k.p.a poprzez błędne uznanie przez WSA w Gdańsku, iż organy administracji publicznej wyczerpująco zebrały i rozpatrzyły materiał dowodowy w sposób pozwalający na ustalenie, iż nieruchomość stała się zbędna na cel wywłaszczenia. W uzasadnieniu rozwinięto ww. zarzuty skargi kasacyjnej. Prawomocnym postanowieniem z dnia 23 maja 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku odrzucił skargę kasacyjną R. P. oraz Z. P. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje więc zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarówno skarga kasacyjna A. B., jak i skarga kasacyjna Gminy Miasta G. nie mają usprawiedliwionych podstaw. Zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej Gminy Miasta G. są dalej idące, w związku z czym rozpatrzeniu w pierwszej kolejności podlegała skarga kasacyjna Gminy Miasta G. Za nietrafne uznać należy podniesione w niej zarówno zarzuty naruszenia przepisów praw materialnego, jak i zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania. Zgodnie z art. 136 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j.t. Dz. U. z 2015 r. poz. 782 ze zm.), dalej u.g.n., nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, z uwzględnieniem art. 137, chyba że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca nie złożą wniosku o zwrot tej nieruchomości. (ust. 1). W razie powzięcia zamiaru użycia wywłaszczonej nieruchomości lub jej części na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, właściwy organ zawiadamia poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę o tym zamiarze, informując równocześnie o możliwości zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. (ust. 2). Poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot nieruchomości lub jej części występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ. Warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140. (ust. 3). Ustawa ta w art. 137 ust. 1 stanowi, że nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część. (ust. 2). Wskazać przy tym należy, że przepisów art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. w zakresie wskazanych tam terminów nie należy stosować do spraw nieruchomości wywłaszczonych przed dniem 1 stycznia 1998 r. tj. wejściem w życie ustawy z 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, co dotyczy art. 137 ust. 1 pkt 1 ustawy z 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz przed 22 września 2004 r. tj. przed dniem wejściem w życie ustawy o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie innych ustaw, co dotyczy art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy z 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z art. 216 ust. 1 u.g.n., przepisy rozdziału 6 działu III niniejszej ustawy stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 lub art. 47 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 oraz z 1982 r. Nr 11, poz. 79). Istotą postępowania administracyjnego w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest zatem ustalenie zbędności tej nieruchomości na cel na jaki została ona wywłaszczona. W pierwszej kolejności należy zatem sprecyzować cel wywłaszczenia, by móc następnie ocenić, czy cel ten został zrealizowany. Cel wywłaszczenia wynika przede wszystkim z treści decyzji wywłaszczeniowej. W sprawach dotyczących zwrotu wywłaszczonych nieruchomości kluczowe znaczenie ma zatem ustalenie celu wywłaszczenia, jego realizacji na wywłaszczonych gruntach i ocena, czy wywłaszczona nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej. W niniejszej sprawie niesporne jest, że nieruchomość składająca się z działek nr [...] i [...] o łącznej powierzchni 1,7619 ha położona w G. umową sprzedaży z dnia [...] maja 1979 r. zawartą w formie aktu notarialnego została zbyta przez ówczesne właścicielki, tj. H. P. i T. L. na rzecz Skarbu Państwa. Bezsporne jest, że celem zakupu było zadanie inwestycyjne "[...]". Nabycie na rzecz Skarbu Państwa przedmiotowej nieruchomości nastąpiło w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94). Skarżące R. P., A. B. oraz Z. P., będące następcami prawnymi poprzednich właścicielek, wystąpiły w dniu 20 marca 2009 r. o zwrot nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,2836 ha., stanowiącej obecnie własność Gminy G., podnosząc, że cel wywłaszczenia na ww. nieruchomości nie został zrealizowany. Bezsporne też jest, że na przedmiotowej nieruchomości nie zostało zrealizowane osiedle mieszkaniowe, w szczególności [...]. Bezsporne jest przy tym, że już w dacie nabywania przez Skarb Państwa działka ta znajdowała się poza granicami planu realizacyjnego osiedla [...]. Na przedmiotowej nieruchomości zostało wybudowanie przez Gminę, poza granicami planu realizacyjnego osiedla mieszkaniowego [...], boisko sportowe, które następnie zostało oddane do użytkowania szkole ponadpodstawowej. Zgodzić się należy ze stanowiskiem skarżącej Gminy, że budowa osiedla mieszkaniowego obejmuje swym zakresem także budowę towarzyszącej infrastruktury. Przy weryfikacji przesłanki zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia w postaci budowy osiedla mieszkaniowego należy mieć zatem na względzie, iż osiedle mieszkaniowe to nie tylko budynki mieszkalne, ale również towarzysząca jego budowie infrastruktura. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że przy ocenie realizacji celu, jakim była budowa osiedla mieszkaniowego, należy uwzględnić nie tylko budowę budynków mieszkalnych, ale również budowę innych obiektów służących mieszkańcom osiedla. Do takich obiektów zalicza się pawilony handlowe i usługowe, a także garaże, parkingi, zieleń osiedlową, ciągi piesze oraz śmietniki. Wskazać jednak należy, co jednoznacznie wynika z niespornych okoliczności faktycznych niniejszej sprawy, że przedmiotowa działka w dacie nabycia na własność przez Skarb Państwa znajdowała się poza granicami planu realizacyjnego osiedla [...]. Już zatem z tej okoliczności wynika, że nabycie przedmiotowej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa z przeznaczeniem pod budowę osiedla [...] było zbędne. Teren przedmiotowej działki nie był wykorzystany na cele funkcjonowania czy zagospodarowania osiedla. Podniesione w skardze kasacyjnej Gminy twierdzenia o możliwości późniejszej zmiany planu obowiązującego w dacie nabywania przedmiotowej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa uznać należy za gołosłowne. Skarżąca niczym tych twierdzeń nawet nie uprawdopodobniła. Organy rozpoznające sprawę w sposób wszechstronny wyjaśniły ją w tym zakresie, zwracając się m.in. do G. administrującej osiedlem [...], która w piśmie z dnia 21 lutego 2011 r. wyjaśniła, że przedmiotowa działka nie jest w posiadaniu Spółdzielni, w związku z czym Spółdzielnia ta nie posiada żadnych dokumentów dotyczących stanu jej zagospodarowania. Ponadto ewentualna modyfikacja celu wywłaszczenia byłaby możliwa w sytuacji, gdyby cel ten został określony tak ogólnie, że wymagałby doprecyzowania. W niniejszej sprawie taka sytuacja nie wystąpiła. Powyższa okoliczność świadczy o tym, że na przedmiotowej działce nie zrealizowano żadnego obiektu należącego do Spółdzielni. Nie można w tej sytuacji zarzucić, że organy rozpoznały sprawę z naruszeniem spoczywających na nich obowiązków wynikających z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Za nietrafny w związku z tym uznać należy podniesiony w skardze kasacyjnej Gminy zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, oraz art. 80 k.p.a. Brak zatem podstaw, by w tych okolicznościach sprawy przyjąć, że wybudowanie przez Gminę na przedmiotowej działce, i to poza granicami planu realizacyjnego osiedla mieszkaniowego [...], boiska sportowego, które następnie zostało oddane do użytkowania szkole ponadpodstawowej, świadczy o realizacji celu wywłaszczenia w postaci budowy osiedla mieszkaniowego, jak tego chce skarżąca kasacyjnie Gmina. Prawidłowo w okolicznościach sprawy przyjęto, że występują przesłanki z art. 137 ust. 1 u.g.n. do zwrotu przedmiotowej nieruchomości. Nie mógł zatem w tej sytuacji odnieść także zamierzonego skutku podniesiony w skardze kasacyjnej Gminy zarzut naruszenia art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 u.g.n. przez przyjęcie, że działka nr [...] (obecnie dz. nr [...]) stała się zbędna na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego za nieusprawiedliwiony również uznać należało zarzut skargi kasacyjnej Gminy dotyczący naruszenia przepisu art. 140 ust. 4 u.g.n. przez przyjęcie, że Gminie Miasta G. nie należy się zwrot wartości nakładów dokonanych na przedmiotowej nieruchomości od momentu wywłaszczenia. Zgodnie bowiem z wykładnią ww. przepisu prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 maja 2012 r. sygn. akt I OSK 816/11: "Wskazane w art. 140 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami zwiększenie wartości nieruchomości na skutek działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości, powiększające wysokość odszkodowania zwracanego Skarbowi Państwa lub jednostce samorządu terytorialnego przez byłego właściciela lub jego spadkobierców, określonego według zasad wskazanych w art. 140 ust. 2 tej ustawy, może obejmować tylko te nakłady, które zostały poczynione dla realizacji celu, na rzecz którego nastąpiło wywłaszczenie. Zwiększenie wartości nieruchomości spowodowane nakładami niezwiązanymi z realizacją celu wywłaszczeniowego nie podlega uwzględnieniu przy ustalaniu wysokości odszkodowania. Powyższy pogląd opiera się bowiem na logicznym założeniu, że przepis art. 140 ust. 4 nie stanowi samodzielnej regulacji prawnej, lecz jest konsekwencją orzeczenia o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej - na podstawie art. 136 omawianej ustawy. Brak jest zatem podstaw do tego, aby przy obliczaniu wysokości odszkodowania uwzględniać wzrost wartości nieruchomości spowodowany innymi działaniami niż te, które zmierzały do realizacji celu publicznego. Powyższe zaś wynika z przepisów art. 136 ust. 1 i 2 oraz art. 137 ustawy gruntowej, w których w sposób jednoznaczny sformułowano dwie kwestie: po pierwsze, zakaz użycia nieruchomości wywłaszczonej na inny cel, niż określony w decyzji o wywłaszczeniu i po drugie, obowiązek zawiadamiania byłego właściciela, w przypadku zamiaru zamiany celu wywłaszczenia, przy jednoczesnym zagwarantowaniu zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, które to przepisy są pochodną regulacji konstytucyjnych (art. 21 i 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). W rezultacie więc nie zawsze stan nieruchomości z dnia zwrotu będzie mógł być brany pod uwagę przy określaniu wysokości odszkodowania należnego od osoby wnioskującej o zwrot wywłaszczonej nieruchomości." Taka sytuacja występuje w niniejszej sprawie. Skoro na przedmiotowej działce nie miała miejsca realizacja celu wywłaszczenia, brak jest podstaw z art. 140 ust. 4 u.g.n. do zwrotu skarżącej kasacyjnie Gminie wartości nakładów dokonanych na przedmiotowej nieruchomości od momentu wywłaszczenia. W tej sytuacji skarga kasacyjna Gminy Miasta G. podlegała oddaleniu, co orzeczono na podstawie art. 184 p.p.s.a. Pozbawiona także uzasadnionych podstaw okazała się skarga kasacyjna skarżącej A. B. Za nietrafny uznać należy podniesiony w niej zarzut naruszenia art. 140 ust. 3 u.g.n. poprzez jego błędną wykładnię oraz art. 64 ust. 2 Konstytucji RP. Zgodnie z art. 140 ust. 3 u.g.n., jeżeli zwrotowi podlega część wywłaszczonej nieruchomości, zwracaną kwotę odszkodowania ustala się proporcjonalnie do powierzchni tej części nieruchomości. Przepis ten w ust. 4 stanowi, że: "W razie zmniejszenia się albo zwiększenia wartości nieruchomości wskutek działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości po jej wywłaszczeniu, odszkodowanie, ustalone stosownie do ust. 2, pomniejsza się albo powiększa o kwotę równą różnicy wartości określonej na dzień zwrotu. Przy określaniu wartości nieruchomości przyjmuje się stan nieruchomości z dnia wywłaszczenia oraz stan nieruchomości z dnia zwrotu. Nie uwzględnia się skutków wynikających ze zmiany przeznaczenia w planie miejscowym i zmian w otoczeniu nieruchomości. Przepis ust. 3 stosuje się odpowiednio." Przepis zaś art. 64 ust. 2 Konstytucji stanowi, że: "Własność, inne prawa majątkowe oraz prawo dziedziczenia podlegają równej dla wszystkich ochronie prawnej." Interpretując przepis art. 140 u.g.n. należy podkreślić, że wydanie decyzji o zwrocie nieruchomości pociąga za sobą obowiązek zwrotu uprzednio otrzymanego odszkodowania. W takiej sytuacji odszkodowanie ustala się proporcjonalnie do powierzchni zwracanej części nieruchomości, co wprost wynika z treści art. 140 ust. 3 u.g.n. Brak jest zatem podstaw, co trafnie podkreślił Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, by odszkodowanie to obliczyć w inny sposób. Przedstawione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżącej A. B. i dokonane przez nią wyliczenie kwoty odszkodowania podlegającego zwrotowi nie może odnieść zamierzonego skutku, wobec podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia wyłącznie przepisów prawa materialnego. Wykładnia językowa ww. przepisu prawa wskazuje na proporcjonalność, czyli określony stosunek części do całości ustalenia zwracanego odszkodowania w stosunku do sumy odszkodowania za całą wywłaszczoną nieruchomość. Wbrew zarzutom skarżącej kasacyjnie, w kwocie tej nie uwzględniono, i uczyniono to prawidłowo, o czym była mowa wyżej, wartości nakładów poczynionych na przedmiotową nieruchomość przez Gminę. Zważywszy treść art. 140 ust. 3 u.g.n. należy uznać, że przepis ten w niniejszej sprawie nie został naruszony. W niczym także jego wykładnia nie pozostaje w sprzeczności z art. 64 ust. 2 Konstytucji RP. W tej sytuacji również skargę kasacyjną A. B. należało oddalić z braku uzasadnionych podstaw, co orzeczono na podstawie art. 184 p.p.s.a.