II SA/Łd 422/16

Dnia 23 sierpnia 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia NSA Anna Stępień, Sędziowie Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska, Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.), Protokolant Sekretarz sądowy Aneta Panek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 sierpnia 2016 roku sprawy ze skargi D. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy W. z dnia [...], nr [...]. LS Decyzją z dnia [...], nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016r., poz. 23) – w skrócie: "K.p.a." – oraz art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2015r., poz. 114 ze zm.) – zwanej dalej: "u.ś.r." – utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy W. z dnia [...], orzekającą o odmowie przyznania D.D. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad Panią M.D. W uzasadnieniu decyzji Kolegium przytoczyło stan faktyczny sprawy, z którego wynikało, że wnioskiem z dnia 29 lipca 2013r. D. D. wystąpiła o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia w związku z opieką nad siostrą M.D. , które w poprzednim stanie prawnym miała przyznane od 1 listopada 2010r. bezterminowo. Decyzją z dnia [...] Wójt Gminy W. odmówił D. D. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia w związku z opieką nad M. D. . Decyzję tę utrzymało w mocy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł.(decyzja z dnia [...].), a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 18 marca 2014r., sygn. akt II SA/Łd 1336/13, oddalił skargę D.D. . Sąd uznał wówczas za trafne stanowisko organów, że fakt, iż żyje matka niepełnosprawnej M. D. , która nie legitymuje się znacznym stopniem niepełnosprawności, wyłącza możliwość ubiegania się skarżącej o to świadczenie, ze względu na treść art. 17 ust.1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 18 listopada 2015r., sygn. akt I OSK 1434/14, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej D.D. uchylił powyższy wyrok WSA w Łodzi, decyzję SKO w Ł. z dnia [...] oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Wójta Gminy W. z dnia [...]. Wójt Gminy W. decyzją z dnia [...], ponownie rozpatrując sprawę z wniosku z dnia 29 lipca 2013r., odmówił D. D. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad siostrą M. D. , z uwagi na posiadanie przez D.D. od dnia 1 lipca 2013r. prawa do zasiłku dla opiekuna. Stanowi to przesłankę wyłączającą możliwość przyznania wnioskowanego świadczenia, co wnika wprost z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) ustawy o świadczeniach rodzinnych. Od powyższej decyzji D. D. złożyła odwołanie podkreślając, że prawo do świadczenia pielęgnacyjnego przyznano jej uprzednio bezterminowo. W ocenie odwołującej powinna otrzymać za okres wsteczny różnicę w wysokości świadczeń i w przyszłości otrzymać wyższe świadczenie pielęgnacyjne. Następnie organ II instancji, w oparciu o art. 17 ust. 1, ust. 1a, ust. 1b i ust. 5 u.ś.r. wyjaśnił zasady przyznawania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i stwierdził, że mając na uwadze dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 listopada 2015r., sygn. akt I OSK 1434/14, ocenę prawną w zakresie art. 17 ust. 1a u.ś.r. możliwe byłoby przyznanie wnioskowanego świadczenia. Jednakże zaistniała negatywna przesłanka wyłączająca możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego wymieniona w art. 17 ust. 5 lit. b) u.ś.r., gdyż D. D. ma ustalone prawo do zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w art. 2 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 4 kwietnia 2014r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. Zasiłek ten przyznano jej decyzją Wójta Gminy W. z dnia [...] w kwocie 520,00zł miesięcznie na okres od 1 lipca 2013r. bezterminowo. Powyższe zatem skutkować musi odmową przyznania D. D. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w okresie od 1 lipca 2013r. W ocenie organu II instancji przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r. nie pozostawia żadnych wątpliwości, że przyznanie zasiłku dla opiekuna wyklucza możliwość uwzględnienia wniosku o świadczenie pielęgnacyjne. Zatem dopóki w obrocie prawnym pozostaje ostateczna decyzja o przyznaniu prawa do zasiłku dla opiekuna, dopóty organ administracji nie ma możliwości przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego nawet, gdyby strona spełniała przesłanki pozytywne do otrzymania świadczenia. Co więcej, w niniejszym postępowaniu organ nie mógł rozpoznawać wniosku o uchylenie w trybie art. 155 K.p.a. ostatecznej decyzji. Decyzja w sprawie zasiłku da opiekuna, jak wskazuje nazwa, została wydana w innym postępowaniu, już prawomocnie zakończonym, dotyczy innego świadczenia. Postępowanie w trybie art. 155 K.p.a. jest jednym z postępowań nadzwyczajnych. Organ prowadzący postępowanie w trybie zwykłym w sprawie świadczenia pielęgnacyjnego nie ma prawnych instrumentów do jednoczesnego procedowania wniosku o wszczęcie postępowania nadzwyczajnego w przedmiocie uchylenia ostatecznych decyzji przyznających inne świadczenie. Nie przewidują takiej możliwości ani przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, ani przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych. Konstrukcja trzech rodzajów świadczeń: pielęgnacyjnego, specjalnego zasiłku opiekuńczego i zasiłku dla opiekuna wskazuje na odrębny krąg osób uprawnionych. W aktualnym stanie prawnym nie ma możliwości skutecznego ubiegania się o zmianę jednego świadczenia na drugie w sposób sugerowany przez stronę. Nie ma bowiem prawnej możliwości równoczesnego orzeczenia o uchyleniu ostatecznej decyzji o przyznaniu zasiłku dla opiekuna i jednoczesnym przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego. Kolegium dodało, że D. D. utraciła przyznane prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w wyniku zmian ustawodawczych, których konstytucyjność została skutecznie zakwestionowana (wyrok TK z dnia 5 grudnia 2013r. w sprawie 27/13). Jednakże wbrew twierdzeniom strony Trybunał nie zobligował ustawodawcy do przywrócenia dotychczasowych uregulowań. Odniósł się jedynie do przepisów intertemporalnych. Uznał, że doszło do naruszenia praw słusznie nabytych oraz zasady zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa w odniesieniu do tej grupy osób, które pobierały świadczenie pielęgnacyjne na podstawie ustawy o świadczeniach rodzinnych, w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy zmieniającej z 2012r., a jednocześnie nie spełniły nowych przesłanek nabycia świadczenia pielęgnacyjnego lub specjalnego zasiłku opiekuńczego. Sam wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 grudnia 2013r., w sprawie K 27/13, nie tworzy ani roszczeń o wypłatę utraconych korzyści za okres po dniu [...]., ani nie daje podstaw do ubiegania się o nowe świadczenie pielęgnacyjne lub specjalny zasiłek opiekuńczy. Ustawa o ustaleniu i wypłacie zasiłku dla opiekunów niewątpliwie jest próbą realizacji obowiązków ustawodawcy, wynikających z uzasadnienia orzeczenia TK, w sprawie 27/13. Zasiłek dla opiekunów stanowić ma pewnego rodzaju rekompensatę w zamian za uzyskane w poprzednio obowiązującym stanie prawnym uprawnienie, które mocą nowelizacji ustawy o świadczeniach rodzinnych wygasło - art. 2 ust. 2 pkt 2 w zw. z ust. 1 ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. Uzyskanie przewidzianego w tej ustawie zasiłku dla opiekuna wyklucza skuteczne ubieganie się o świadczenie pielęgnacyjne. Na ostateczną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. skargę do sądu administracyjnego złożyła D.D., powołując się na argumenty tożsame, co podniesione w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Skarżąca wniosła o przywrócenie jej świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną siostrą i wyrównanie jej różnicy między kwotą świadczenia pielęgnacyjnego a dotychczas pobieraną kwotą zasiłku dla opiekuna. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i w związku z tym wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Stosownie do 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm.), dalej powoływanej jako p.p.s.a., orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Przepis ten ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane (tak NSA w wyroku z dnia 1 marca 2016r. w sprawie II FSK 3548/15. LEX nr 2036616). Przez ocenę prawną, o której mowa w cyt. przepisie, należy rozumieć wyrażony przez sąd pogląd co do wartości prawnej sprawy w jej warstwie materialnej i procesowej. Pogląd ten wyrażony zatem na gruncie prawa materialnego lub procesowego dotyczyć będzie wykładni przepisów prawa materialnego lub procesowego, prawidłowości ustalenia przez organ stanu faktycznego oraz prawidłowości zastosowania przepisów, mających w sprawie zastosowanie (T. Woś (w:) T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, LexisNexis, 2005). Z uwagi na to, że ocena prawna, jak i wskazania co do dalszego postępowania zawarte są w uzasadnieniu orzeczenia, a nie jego sentencji, zasada mocy wiążącej rozciąga się na poglądy wyrażone w motywach orzeczenia sądu. Związanie samego sądu administracyjnego, w rozumieniu powyższego przepisu, oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie. (Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, J. P. Tarno, Lexis Nexis, Warszawa 2008 r.). Fundamentalne znaczenie dla zasadności skargi ma pogląd prawny wyrażony w tej sprawie (wszczętej wnioskiem skarżącej z dnia 29 lipca 2013 roku) w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 listopada 2015 roku ( sygn. akt I OSK 1434/14). Rozpoznając skargę kasacyjną skarżącej, która do 30 czerwca 2013 roku była beneficjentką świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawną od dzieciństwa siostrą, NSA nie podzielił przy tym poglądu (wyrażonego i przez organy administracji i przez tutejszy sąd), że po [...]wyklucza skarżącą z kręgu uprawnionych fakt, iż żyje matka skarżącej i podopiecznej, która wprawdzie ukończyła 75 lat, ale legitymuje się jedynie umiarkowanym stopniem niepełnosprawności. Podstawę takiej oceny organów i WSA stanowi norma zawarta w art. 17 ust.1a ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu nadanym nowelą z dnia 20 grudnia 2012 roku. Przed nowelizacją przepis: art. 17 ust.1a brzmiał "osobie innej niż spokrewniona w pierwszym stopniu, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy nie ma osoby spokrewnionej w pierwszym stopniu albo gdy osoba ta nie jest w stanie sprawować opieki, o której mowa w ust. 1" Na podstawie tego unormowania skarżąca, a nie matka wymagającej opieki M.D. otrzymywała świadczenie od 2010 roku. Natomiast ustawą z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Poz.1548, z dnia 31 grudnia 2012 r.), między innymi zaostrzono kryteria przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego. Możliwość przyznania - po [...].- świadczenia pielęgnacyjnego innym osobom, niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, w sytuacji, gdy żyją rodzice niepełnosprawnego dziecka możliwa jest tylko wówczas, gdy m.in. rodzice legitymują się orzeczeniem o znaczny stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust.1a pkt 1) u.ś.r.). Tak sformułowana przesłanka stała się przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego, rozpoznającego skargę kasacyjną D.D. w niniejszej sprawie. W uzasadnieniu powołanego wyroku NSA sygn. akt I OSK 1434/14 stwierdził, że "ustanowienie wobec kategorii osób, które poprzednio spełniały wymogi przyznania świadczenia pielęgnacyjnego nowych, zaostrzonych przesłanek w art. 17 ust. 1a pkt 1 ustawy, zdestabilizowały w niedopuszczalny, z punktu widzenia art. 2 Konstytucji i zasady ochrony praw nabytych, sposób, sytuację prawną osób niepełnosprawnych wymagających opieki. Destabilizację tę obrazuje stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy. M. D. jest osobą legitymująca się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności od dzieciństwa. W poprzednim stanie prawnym świadczenie pielęgnacyjne przyznano siostrze niepełnosprawnej, gdyż matka G. nie była w stanie sprawować opieki. Matka miała 75 lat, była osobą o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności. Po wejściu w życie przepisu art. 17 ust. 1a pkt 1 ustawy, sytuacja zmieniła się w ten sposób, że G. D. jest starsza o dwa lata i jej stan zdrowia pogorszył się. Z uwagi na wiek sama jest uprawniona do dodatku pielęgnacyjnego. Ustalony stan faktyczny pozwala na przyjęcie, że nie jest możliwe przywrócenie sytuacji, w której to matka niepełnosprawnej będzie sprawowała nad nią opiekę. Zabieg ustawodawcy nie polega zatem w takim przypadku na skłonieniu osoby o której mowa w art. 17 ust. 1 pkt 1, w nowym brzmieniu, do sprawowania opieki, ale na pozbawieniu świadczenia pielęgnacyjnego osoby dotychczas sprawującej opiekę, która jako jedyna jest w stanie te opiekę sprawować. Prokonstytucyjna wykładnia art. 17 ust. 1a pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w części regulującej sytuację osób poprzednio otrzymujących świadczenie pielęgnacyjne, nakazuje zatem odczytanie przesłanki odnoszącej się do rodziców osoby niepełnosprawnej z uwzględnieniem poprzednio obowiązującego zastrzeżenia z art. 17 ust. 1a, jako wyłączającej przyznanie świadczenia osobom wskazanym w art. 17 ust. 1 pkt 4, gdy rodzice żyją i są w stanie sprawować opiekę." Innymi słowy NSA wyraził stanowisko, że skoro przed 1 lipca 2013 roku matka M. D. nie została uznana za osobę mogącą sprawować pieczę nad córką z uwagi na wiek i stopień niepełnosprawności, to w obecnym stanie prawnym należy ją traktować w ten sam sposób, zwłaszcza, że jest osobą o trzy lata starszą i z racji wieku przysługuje jej samej dodatek pielęgnacyjny, co również wskazuje na niemożność sprawowania pieczy nad niepełnosprawną córką. Powyższa wykładnia przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych prowadzi do wniosku, ż organy winny były pozytywnie rozpatrzeć wniosek D.D. z dnia 29 lipca 2013 roku. Nowelizacja ustawy o świadczeniach rodzinnych z grudnia 2012 roku, wygaszająca dotychczasowe decyzje z dniem [...] w świetle poglądu NSA nie może oznaczać bowiem pozbawienia skarżącej uprawnienia do spornego świadczenia po [...]. Poza sporem jest, że skarżąca spełniała pozostałe przesłanki, które przesądzone były decyzją z dnia [...] i spełnia je też na gruncie znowelizowanej w grudniu 2012 roku ustawy. Nie ma przy tym podstaw do ich ponownej weryfikacji. Jak już wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, za niedopuszczalne należy uznać ponowną ocenę/weryfikację tak samo istniejących przesłanek, które stanowiły podstawę przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego decyzją, która utraciła moc jedynie w wyniku ustawy nowelizującej z dnia 7 grudnia 2012 roku. Organy ponownie rozpoznając sprawę, nie kwestionując wykładni dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyroku, powołały się na nowy stan faktyczny i prawny w rozpoznawanej sprawie – skarżąca na mocy decyzji Wójta z [...] jest beneficjentką zasiłku dla opiekuna z tytułu opieki nad siostrą M. zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt b) u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do zasiłku dla opiekuna. Jednakże umknęło uwadze organów, że analogiczne wyłączenie zawiera przepis art. 2 ust. 5 pkt 1 ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów, mianowicie zasiłek dla opiekuna nie przysługuje za okresy, w których osobie ubiegającej się o zasiłek dla opiekuna zostało przyznane świadczenie pielęgnacyjne. Normę zawartą w cytowanym przepisie należy odczytać na potrzeby niniejszego postępowania w ten oto sposób, że skoro przy zastosowaniu prawidłowej wykładni przesłanek rozstrzygających o uprawnieniu do świadczenia pielęgnacyjnego skarżąca zachowałaby do niego uprawnienie po [...], to nie miałaby w takiej sytuacji potrzeby występowania o zasiłek dla opiekuna, co więcej przyznanie tego zasiłku byłoby w świetle cytowanego wcześniej art. 2 ust. 5 pkt 1 ustawy o zasiłku dla opiekuna niemożliwe. Nie bez znaczenia jest okoliczność, że skarżąca została niejako zmuszona do wystąpienia o zasiłek dla opiekuna przez ustawodawcę. W art. 5 ust. 1 ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekuna zakreślono bowiem 4 miesięczny termin od dnia wejścia w życie ustawy do wystąpienia z odpowiednim wnioskiem. Zatem trudno teraz czynić zarzut skarżącej, że podjęła próbę uzyskania mniej korzystnego świadczenia w sytuacji, gdy dysponowała jedynie decyzjami odmawiającymi prawa do świadczenia pielęgnacyjnego po [...], zaakceptowanymi przez tutejszy sąd, w oczekiwaniu na rozpatrzenie skargi kasacyjnej. Taka sytuacja nie powinna w ocenie sądu pociągać za sobą aż tak daleko idących konsekwencji, jak utrata prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, gdy NSA ocenił, że uprawnienie takie posiadała. Ponadto nie sposób nie zauważyć, że Naczelny Sąd Administracyjny dokonał powołanej wyżej wykładni unormowania zawartego w art. 17 ust.1a pkt 1 u.ś.r. w dacie, gdy obowiązywała już ustawa z dnia 4 kwietnia 2014 rok o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów ( t.j. Dz.U. 2016.162), co więcej, gdy skarżącej już zasiłek dla opiekuna przyznano. Już pod rządami tej ustawy NSA wskazał, że w tej konkretnej sprawie skarżąca nie traci prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż nietrafne jest stanowisko organów, że pozbawia wnioskodawczynię prawa do świadczenia pielęgnacyjnego fakt, że żyje matka osoby wymagającej opieki (niepełnosprawnej z stopniu znacznym od dzieciństwa) i nie legitymuje się znacznym stopniem niepełnosprawności, a jedynie umiarkowanym. W ocenie sądu w tej też sytuacji organy rozstrzygając ponownie o wniosku D. D. z 29 lipca 2013 roku nie mogą skutecznie powoływać się na fakt, że skarżąca uzyskała prawo do zasiłku dla opiekuna. Gdyby bowiem dokonano we wcześniejszym postępowaniu właściwej, prokonstytucyjnej wykładni normy zawartej w art. 17 ust. 1a u.ś.r., tak jak to uczynił w cytowanym wyroku NSA, skarżąca byłaby nadal beneficjentką świadczenia pielęgnacyjnego, a to stałoby na przeszkodzie nabyciu prawa do zasiłku dla opiekuna (co jest stwierdzeniem czysto hipotetycznym zważywszy na istotne różnice pomiędzy obydwoma świadczeniami). Z tych względów fakt uzyskania przez skarżącą zasiłku dla opiekuna nie ma istotnego znaczenia dla oceny wniosku D. D. z 29 lipca 2013 roku (i skargi) w tym znaczeniu, że nie przesądza o niemożności przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Co więcej, nie sposób uznać tej sytuacji za nieodwracalną – rozważenia wymaga oczywiście wyeliminowanie z obrotu prawnego, czy wygaszenie decyzji przyznającej zasiłek dla opiekuna. Rozważeniu ewentualnie podlega wniosek skarżącej o wyrównanie różnicy między wypłaconym zasiłkiem dla opiekuna a świadczeniem pielęgnacyjnym. Z uwagi na powyższe, wobec naruszenia przepisów prawa materialnego - art. 17 ust.5 pkt 2 lit. "a" u.ś.r., które, jak sad wyjaśnił wyżej, miało wpływ na wynika postępowania, sad uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" w zw. z art. 135 p.p.s.a. Rozpoznając sprawę ponownie organy zastosują się do przytoczonej przez sąd wykładni przepisów. IB