I GSK 1244/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Mleczko-Jabłońska Sędzia NSA Lidia Ciechomska-Florek (spr.) Sędzia del. WSA Artur Adamiec Protokolant Marta Woźniak po rozpoznaniu w dniu 28 sierpnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Z. Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 23 sierpnia 2016 r. sygn. akt III SA/Lu 381/16 w sprawie ze skargi Z. Ł. na decyzję Dyrektora Lubelskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie pomocy finansowej producentom rolnym, w których gospodarstwach rolnych lub działach specjalnych produkcji rolnej powstały szkody spowodowane suszą oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 23 sierpnia 2016 r., sygn. akt III SA/Lu 381/16 oddalił skargę Z. Ł. na decyzję Dyrektora Lubelskiego Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia [...] stycznia 2016 r., nr [...] w przedmiocie przyznania pomocy finansowej. Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia: W dniu [...] września 2015 r. do Biura Powiatowego ARiMR w T. L. wpłynął wniosek Z. Ł. o udzielenie pomocy finansowej dla producentów rolnych, w których gospodarstwach rolnych lub działach specjalnych produkcji rolnej powstały szkody spowodowane przez suszę w 2015 r. We wniosku tym ubiegał się on o przyznanie pomocy do tych upraw, w których wystąpiły szkody (gryka, ziemniaki i malina o powierzchni łącznej 2,39 ha). Do wniosku dołączone zostały: formularz informacji przedstawianych przy ubieganiu się o pomoc w rolnictwie lub rybołówstwie inną niż pomoc de minimis w rolnictwie lub rybołówstwie oraz protokół nr 92/S/15 oszacowania strat w gospodarstwie rolnym spowodowanych wystąpieniem niekorzystnych zjawisk atmosferycznych w postaci suszy, które wystąpiły w okresie od [...] czerwca do [...] września 2015 r. na terenie G. S. Protokół został sporządzony w dniu [...] września 2015 r. przez Komisję powołaną Zarządzeniem Wojewody L. Nr [...]. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w T. L. decyzją z dnia [...] października 2015 r. odmówił przyznania pomocy finansowej skarżącemu. W uzasadnieniu decyzji wyjaśnił, że z treści § 5 ust. 5 oraz § 13c rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 stycznia 2015 r. w sprawie szczegółowego zakresu i sposobów realizacji niektórych zadań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz.U. 2015 r. poz. 187, z późn. zm., dalej: rozporządzenie z dnia 27 stycznia 2015 r.), a także definicji zawartych w art. 2 pkt 9 i 16 rozporządzenia Komisji (UE) nr 702/2014 wynika, że warunkiem otrzymania pomocy finansowej dla producentów rolnych, w których gospodarstwach rolnych lub działach specjalnych produkcji rolnej powstały szkody spowodowane przez suszę w 2015 r., jest dołączenie do wniosku przez rolnika protokołu oszacowania szkód w gospodarstwie sporządzonego przez komisję powołaną przez wojewodę, w którym zostanie stwierdzone, że w wyniku suszy w roku 2015 w gospodarstwie rolnika wystąpiły szkody powyżej 30% średniej rocznej produkcji w gospodarstwie rolnym z 3 ostatnich lat poprzedzających rok, w którym wystąpiły szkody albo z 3 lat w okresie pięcioletnim poprzedzającym rok, w którym wystąpiły szkody, z pominięciem roku o najwyższej i najniższej wielkości produkcji. Z dołączonego przez stronę Protokołu nr [...] oszacowania strat w gospodarstwie rolnym (...) z dnia 30 września 2015 r. wynika, że w gospodarstwie rolnym producenta szkody w uprawach rolnych i zwierzętach gospodarskich spowodowanych w 2015 r. przez suszę nie przekraczają 30% średniej rocznej produkcji w gospodarstwie rolnym, gdyż szkody wynoszą 25,75% średniej rocznej produkcji rolnej. Wobec tego ustalono, że wnioskodawca nie spełnił warunku przyznania wnioskowanej pomocy finansowej dla producentów rolnych. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r., nr [...], Dyrektor Lubelskiego Oddziału Regionalnego ARiMR utrzymał w mocy decyzję Kierownika BP ARiMR w T. L. z dnia [...] października 2015 r. Skarżący zakwestionował negatywne rozstrzygnięcia organów administracji obu instancji, wskazując na uchybienia Komisji w zakresie treści sporządzonego protokołu odnośnie wielkości szkód, co nie powinno mieć wpływu na zasadność przyznania mu wnioskowanej pomocy w sytuacji, kiedy wielkość szkód była w rzeczywistości większa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę Z. Ł. W uzasadnieniu wskazał, że złożony przez skarżącego wniosek w istocie nie uzasadniał przyznania mu wnioskowanej pomocy, zarówno z przyczyn formalnych, jak i merytorycznych. Do wniosku nie załączono prawidłowo sporządzonego protokołu z oszacowania szkód spowodowanych suszą. Do konstatacji tej prowadzi ustalenie, że załączony protokół sporządzony został na zasadach ogólnych, z pominięciem wymogów klimatycznego bilansu wodnego prowadzonego przez IUNG w P. oraz z pominięciem przepisów o ubezpieczeniu upraw rolnych i zwierząt gospodarskich. To z kolei oznacza, że komisja szacująca straty zaistniałe w gospodarstwie skarżącego dokonała swoich ustaleń z pominięciem danych zawartych w obwieszczeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, stąd sporządzony przez nią dokument nie jest dokumentem, o którym mowa w § 13c ust. 6 pkt 1 rozporządzenia z dnia 27 stycznia 2015 r. Dokonanie szacunku w oparciu o dane wynikające z obwieszczenia ministra właściwego do spraw rolnictwa w sprawie wskaźników klimatycznego bilansu wodnego ma decydujące znaczenie dla stwierdzenia, czy na danym obszarze w istocie doszło do suszy w rozumieniu przepisów rozporządzenia z dnia 27 stycznia 2015 r. oraz powołanej ustawy. Sąd I Instancji wskazał, że skoro przedłożony przez skarżącego protokół oszacowania szkód z dnia [...] września 2015 r. zawiera ustalenie, że wysokość szkód wynosiła 25,75%, a nie zawiera on wyników badań Instytutu w P., to nie można było przesądzić, czy na danym terenie wystąpiła susza. Wskaźniki klimatycznego bilansu wodnego przedstawione w formie wyników badań Instytutu w P. są bowiem wiążące, stąd ich brak należało uznać za niespełnienie wymogu formalnego protokołu, który dyskwalifikuje jego ustalenia jako takie. Z powołanych przyczyn przedstawiona przez skarżącego kopia protokołu nie mogła być podstawą do uwzględnienia jego wniosku o przyznanie objętej jego żądaniem pomocy finansowej. Jak wyjaśniono już powyżej, jedynie kumulatywne spełnienie warunków przyznania pomocy (wystąpienie suszy w rozumieniu przepisów ustawy, w rozmiarach określonych w rozporządzeniu nr 702/2014 i zgłoszenie wniosku zawierającego wszystkie elementy wymienione w przepisach rozporządzenia z dnia 27 stycznia 2015 r.), uzasadniałoby pozytywne rozstrzygnięcie wniosku skarżącego. W sytuacji zaś złożenia wymaganego załącznika zawierającego istotny brak, organy obu instancji obowiązane były odmówić przyznania wnioskowanej pomocy. Gdyby zaś nawet pominąć wskazaną przyczynę formalną i badać merytoryczną zasadność wniosku o przyznanie pomocy finansowej, to zawarte w decyzjach organów obu instancji konkluzje odnośnie bezzasadności przyznania żądanej pomocy finansowej – są trafne. Zakres żądanej pomocy finansowej jednoznacznie określił we wniosku skarżący. Organy nie mają odnośnie tej kwestii żadnych kompetencji kształtujących treść żądania. Obowiązane są bowiem rozpoznać wniosek zgodnie z jego żądaniem. Oznacza to w okolicznościach tej sprawy, że ustalenia odnosić winny się do tego, czy szkody spowodowane suszą dotyczyły upraw objętych wnioskiem oraz czy ich wysokość była większa niż 30% średniej rocznej produkcji rolnej w gospodarstwie rolnym skarżącego. Ponieważ to nie organy orzekające dokonują czynności z tym związanych (ale powołana przez wojewodę właściwa Komisja), to zarzuty skargi odnośnie naruszenia przez organy orzekające przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, są bezzasadne. W tym kontekście żadnego znaczenia nie miały twierdzenia zawarte w skardze, że szkody spowodowane suszą zaistniały także w uprawach zbóż (ozimych i jarych) w gospodarstwie skarżącego, skoro tego rodzaju szkody w ogóle nie zostały objęte wnioskiem o przyznanie pomocy finansowej. Nie mogły one tym samym w ogóle wpływać na poziom wysokości objętej wnioskiem szkody w odniesieniu do średniej rocznej produkcji rolnej w gospodarstwie rolnym. W konsekwencji zaś oparcie się na ustalonej przez Komisję wysokości szkody, która okazała się mniejsza niż 30%, nie było wadliwe i uzasadniało odmowę przyznania skarżącemu wnioskowanej pomocy finansowej. Skargę kasacyjną na powyższe orzeczenie złożył Z. Ł. Wniósł o uchylenie w całości wyroku WSA w Lublinie oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sądowi I instancji oraz zasądzenie od ARiMR na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego, wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Sądowi pierwszej instancji zarzucił, wskazując na art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718, dalej: p.p.s.a.), naruszenie przepisów postępowania polegające na: 1) niezastosowaniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., polegające na naruszeniu art. 7, 77 i 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej: k.p.a.) poprzez jego nieuwzględnienie polegające na tym, że organy administracji publicznej wydały decyzję na niekompletnym materiale dowodowym, 2) niezastosowaniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., naruszenie art. 8 k.p.a. poprzez naruszenie zasady zaufania do organów państwa. 3) niezastosowaniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. naruszenie art. 10 k.p.a. poprzez brak zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym Niezależnie od podniesionych wyżej zarzutów proceduralnych, powołując się na art. 174 pkt 1 p.p.s.a., zarzucił ponadto naruszenie § 13 c rozporządzenia z dnia 27 stycznia 2015 r. poprzez błędną wykładnię, polegającą na odmowie przyznania pomocy finansowej. Dyrektor Lubelskiego Oddziału Regionalnego ARiMR nie skorzystał z prawa wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jedynie z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej, wyznaczonymi wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. - może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie w skardze kasacyjnej naruszenie konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. NSA uprawniony jest bowiem jedynie do zbadania, czy podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty polegające na naruszeniu konkretnych przepisów prawa materialnego lub procesowego rzeczywiście zaistniały. Zakres kontroli wyznacza zatem sam autor skargi kasacyjnej, wskazując, które normy zostały naruszone. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 p.p.s.a. tj. na zarzutach naruszenia przepisów postępowania, jeżeli to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy zawartych w pkt II. ust. 1, 2 i 3 petitum skargi kasacyjnej (art. 7, 77 i 107 k.p.a. polegające na tym, że organy wydały decyzję na niekompletnym materiale dowodowym, art. 8 k.p.a. - poprzez naruszenie zasady zaufania do organów państwa i art. 10 k.p.a. poprzez brak zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym) oraz na zarzutach naruszenia prawa materialnego tj. naruszeniu § 13 c rozporządzenia z dnia 27 stycznia 2015 r. poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na odmowie przyznania pomocy finansowej. Z uwagi na komplementarny charakter zarzutów naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania zarzuty należało rozpoznać łącznie. Postawione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania jak i naruszenia prawa materialnego należało uznać za nieusprawiedliwione. Przede wszystkim zauważyć należy, że przepisy prawa materialnego regulujące zagadnienie pomocy finansowej dla rolników, których uprawy dotknęła susza zawarte są w przepisach prawa krajowego i prawa wspólnotowego. Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa jest podmiotem, który zgodnie z art. 4 i nast. ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz.U. z 2014 r., poz. 1438 ze zm.) ma obowiązek wspierania rozwoju rolnictwa i obszarów wiejskich. Szczegółowe zasady powierzonych Agencji zadań sprecyzowane zostały w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 27 stycznia 2015 r. w sprawie szczegółowego zakresu i sposobów realizacji niektórych zadań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (art. 4 ust. 6 ustawy). Skarżący kasacyjnie zarzucił Sądowi I instancji naruszenie § 13c ust. 1 powołanego wyżej rozporządzenia przez jego błędną wykładnię i odmowę udzielenia pomocy finansowej. Zarzut ten jest nieuzasadniony, a to dlatego, że zgodnie z § 13c ust. 3 ww. rozporządzenia, pomoc jest udzielana zgodnie z przepisami rozporządzenia Komisji (UE) nr 702/2014 z dnia 25 czerwca 2014 r. uznającego niektóre kategorie pomocy w sektorach rolnym i leśnym oraz na obszarach wiejskich za zgodne z rynkiem wewnętrznym w zastosowaniu art. 107 i 108 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz. U.UE.L.2014.193.1) oraz z przepisami o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej. Zgodnie z § 13c ust. 4 rozporządzenia, pomoc o której mowa w ust. 1 jest przyznawana w drodze decyzji kierownika biura powiatowego Agencji właściwego ze względu na miejsce zamieszkania albo siedzibę producenta rolnego, na jego wniosek złożony w terminie do dnia [...] września 2015 r. na formularzu opracowanym i udostępnionym przez Agencję na jej stronie internetowej. Do wniosku dołącza się m.in. kopię protokołu oszacowania szkód sporządzonego przez komisję, o której mowa w § 5 ust. 5 rozporządzenia, powołaną przez wojewodę właściwego ze względu na miejsce wystąpienia szkód, o których mowa w § 2 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia. Zgodnie z art. 2 pkt 16 rozporządzenia Komisji (UE) nr 702/2014, pojęcie "niekorzystnego zjawiska klimatycznego porównywalnego do klęski żywiołowej", oznacza niekorzystne warunki pogodowe, takie jak mróz, burza i grad, lód, ulewny lub długotrwały deszcz lub poważna susza, które niszczą ponad 30% średniej produkcji wyliczonej na podstawie produkcji z ubiegłych trzech lat (art. 2 pkt 16 lit.a) lub średniej z trzech lat opartej na okresie pięciu ubiegłych lat, z wyłączeniem wartości najwyższej i najniższej (art. 2 pkt 16 lit. b). Zgodnie przepisami ustawy z dnia 7 lipca 2005 r. o ubezpieczeniach upraw rolnych i zwierząt gospodarskich (tj. Dz.. U. z 2005 r., poz. 577, ze zm.), których uwzględnienie nakazuje postanowienie § 13c ust. 1 rozporządzenia z dnia 27 stycznia 2015 r., szkody spowodowane przez suszę oznaczają szkody spowodowane wystąpieniem, w dowolnym sześciodekadowym okresie od [...] kwietnia do dnia [...] września, spadku klimatycznego bilansu wodnego poniżej wartości określonej dla poszczególnych gatunków roślin uprawnych i gleb (art. 3 ust. 2 pkt 10 ustawy). Zgodnie z art. 3 ust. 5 ustawy określenie powyższych wartości należy do ministra właściwego do spraw rolnictwa, który ogłasza, w drodze obwieszczenia, w dzienniku urzędowym ministra właściwego do spraw rolnictwa oraz na stronie Biuletynu Informacji Publicznej urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw rolnictwa, w okresie od dnia [...] czerwca do [...] października, w terminie do 10 dni po zakończeniu sześciodekadowego okresu, wskaźniki klimatycznego bilansu wodnego w sprawie szczegółowego zakresu i sposobów realizacji niektórych zadań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa dla poszczególnych gatunków roślin uprawnych i gleb, z podziałem na województwa, na podstawie danych przekazanych przez Instytut Uprawy, Nawożenia i Gleboznawstwa - Państwowy Instytut Badawczy. Zatem pomoc finansowa z tytułu wystąpienia szkód spowodowanych suszą przysługuje wówczas, jeżeli łącznie zaistnieją następujące okoliczności: - w gospodarstwie rolnym wystąpiła poważna susza, która zniszczyła ponad 30% średniej produkcji wyliczonej na podstawie produkcji z ubiegłych trzech lat lub średniej z trzech lat opartej na okresie pięciu ubiegłych lat, wyłączeniem wartości najwyższej i najniższej (warunek wynikający z art. 2 pkt 16 rozporządzenia Komisji (UE) nr 702/14), - wystąpienie suszy dla poszczególnych gatunków roślin uprawnych i gleb na określonym terenie zostało ogłoszone w drodze obwieszczenia dzienniku urzędowym ministra właściwego do spraw rolnictwa oraz na stronie BIP urzędu obsługującego tego ministra (warunek wynikający z § 13c ust. 1 rozporządzenia z dnia 27 stycznia 2015 r. w zw. z art. 3 ust. 2 pkt 10 i ust. 5 ustawy), - ubiegający się o przyznanie pomocy złożył wniosek zawierający elementy określone w § 13 ust. 5 rozporządzenia z dnia 27 stycznia 2015 r., z dołączoną kopią protokołu sporządzonego przez komisję powołaną przez wojewodę właściwego ze względu na miejsce wystąpienia szkód (warunek wynikający z § 13c ust. 4,5 i 6 pkt 1 w zw. z § 5 ust. 5 rozporządzenia z 27 stycznia 2015 r.). Przechodząc na realia rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że z protokołu z dnia [...] września 2015 r. wynika, że w gospodarstwie rolnym skarżącego szkody w uprawach rolnych i zwierzętach gospodarskich nie przekroczyły 30% średniej rocznej produkcji w gospodarstwie rolnym. Szkody te komisja oceniła w wysokości 25,75 % średniej rocznej produkcji rolnej. Ma rację skarżący, że komisja sporządziła protokół z błędami i, że błędy te nie powinny go obciążać. Zauważyć jednak należy, że błędy komisji nie miały wpływu na rozpoznanie wniosku skarżącego i że skarżący we wniosku własnoręcznie wpisał, że wniosek dotyczy szkód w uprawach gryki (2,04 ha), ziemniaków (0,10 ha), i malin (0,25 ha). Nie podniósł, że w wyniku suszy poniósł szkodę w uprawach pszenicy jarej (0,56 ha), pszenicy ozimej (0,44 ha) i jęczmienia (1,30 ha). Wskazanie na straty w pszenicy jarej, pszenicy ozimej i jęczmienia nie we wniosku o pomoc finansową ale później było spóźnione i nie mogło wywołać pożądanych przez skarżącego skutków prawnych. Organy administracji publicznej weryfikują protokoły jedynie pod kątem poprawności formalnej i nie mają podstaw prawnych do prowadzenia ustaleń pod kątem zgodności oszacowania strat ze stanem faktycznym. Z tych powodów, zarzuty naruszenia przepisów postępowania określone w petitum skargi kasacyjnej ust. 1, 2 i 3 nie mogły zostać uznane za uzasadnione. Organy orzekające o przyznaniu pomocy finansowej oparły się na ustalonej przez komisję wysokości szkody, która wyniosła 25,75 %. Nie został więc spełniony warunek wynikający z art. 2 pkt 16 rozporządzenia Komisji (UE) nr 702/14, z którego wynika by susza zniszczyła ponad 30% średniej produkcji rolnej wyliczonej na podstawie produkcji z ubiegłych trzech lat lub średniej z trzech lat opartej na okresie pięciu ubiegłych lat, wyłączeniem wartości najwyższej i najniższej. Skoro wyrok Sądu I instancji jest prawidłowy i nie narusza wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa, należało skargę kasacyjną oddalić jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.