II OSK 34/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie sędzia NSA Zofia Flasińska /spr./ sędzia del. WSA Piotr Broda Protokolant starszy inspektor sądowy Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 29 listopada 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej G. D., J. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 23 sierpnia 2016 r. sygn. akt II SA/Po 282/16 w sprawie ze skargi G. D., J.D. na uchwałę Rady Miejskiej w K. z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 23 sierpnia 2016 r., sygn. akt II SA/Po 282/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę G. D. i J. D. na uchwałę Rady Miejskiej w K. (obecnie Rady Miasta i Gminy K.) z dnia [...] grudnia 2015 roku Nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Rada Miejska w K. podjęła w [...] grudnia 2015 r. uchwałę nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie ul. S. dla działek o numerach ewidencyjnych: [...], obręb geodezyjny B., oraz działek o numerach ewidencyjnych: [...], obręb geodezyjny S., gm. K.. W uzasadnieniu powyższej uchwały Rada argumentowała, że teren objęty planem obejmuje działki, które tworzą jednorodny obszar o łącznej powierzchni około 13,6922 ha. Intencją uchwalenia przedmiotowego planu miejscowego była potrzeba ochrony walorów przyrodniczych tego obszaru m.in. poprzez zachowanie jego zagospodarowania wolnego od realizacji kolejnych budynków. Po przeprowadzeniu przez Wojewodę [...], jako organu nadzoru, badania uchwały Rady Miejskiej w K. z [...] grudnia 2015 r., została ona opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. pod pozycją [...]. Zgodnie z nowym Statutem Miasta i Gminy K. uchwalonym uchwałą Rady Miejskiej w K. nr [...] z dnia [...] listopada 2015 r., opublikowanym w Dz. Urz. Woj. [...], a obowiązującym od 1 stycznia 2016 r., obecna nazwa organu brzmi: Rada Miasta i Gminy K.. Pismem dnia 15 lutego 2016 r. G. D. i J. D. - właściciele nieruchomości położonej w B., obejmującej działki o numerach [...] wezwali Radę do usunięcia naruszenia prawa i zmianę uchwały z [...] grudnia 2015r. Skarżący zarzucili, że ustalenia planu wyłączają możliwość realizacji na należącej do nich nieruchomości jakiejkolwiek zabudowy, co stanowi daleko idące ograniczenie w sposobie korzystania nieruchomości skarżących i stanowi przejaw niczym nieusprawiedliwionego wywłaszczenia planistycznego i zdecydowanie wykracza poza granice przysługującego Gminie władztwa planistycznego. Stanowi również jawne naruszenie prawa własności wynikającego bezpośrednio z Konstytucji. Rada Miasta i Gminy K. uchwałą nr [...] z [...] lutego 2016 r. postanowiła o nieuwzględnieniu powyższego wezwania. Skargę na uchwałę Rady z [...] grudnia 2015 r. wnieśli G. i J. D., domagając się stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości, ewentualnie stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 4 i § 9 pkt 2 a i b zaskarżanej uchwały oraz stwierdzenie nieważności załącznika graficznego do uchwały w części dotyczącej terenu oznaczonego symbolem 2Rz. Skarżący zarzucili naruszenie prawa materialnego poprzez naruszenie art. 64 w związku z art. 31 ust 3 Konstytucji RP oraz art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez niezgodne z zasadą równości i zasadą proporcjonalności ograniczenie ich prawa własności poprzez wprowadzenie całkowitego zakazu realizacji budynków, ogrodzeń czy urządzeń reklamowych na terenie oznaczonym w planie miejscowym symbolem 2Rz. Skarżący w uzasadnieniu skargi wskazywali, że ich nieruchomości położone są na Obszarze Chronionego Krajobrazu ustanowionego uchwałą Rady Miasta i Gminy K. z 1993 r., który nie wprowadza jednak żadnych ograniczeń w zabudowie, w szczególności obiektami kubaturowymi. W ocenie skarżących wprowadzenie do planu zakazu zabudowy terenu objętego obszarem krajobrazu chronionego stanowi przejaw wyjścia przez prawodawcę lokalnego poza ramy upoważnienia ustawowego. Nadto skarżący wskazali, że wbrew twierdzeniom prognozy oddziaływania planu na środowisko dopuszczenie zabudowy na nieruchomościach skarżących nie przyczyni się do zakłócenia przebiegu "korytarza ekologicznego", czy "łącznika ekologicznego", gdyż na tym terenie brak prawnie usankcjonowanego "korytarza ekologicznego". Aktualnie zwierzęta mają możliwość przechodzenia pasem wzdłuż rzeki aż do jeziora. Istniejące ogrodzenie tego obszaru od strony drogi i zabudowań jest korzystniejsze w punktu widzenia zwierząt, gdyż nie mają możliwości wtargnięcia na ruchliwą i słabo oświetloną drogę, co jednocześnie wpływa na bezpieczeństwo mieszkańców. W zaistniałej sytuacji skarżący nie mają nawet możliwości prowadzenia działalności rolniczej, gdyż nie mogą postawić budynków gospodarczych, czy ogrodzić należącej do nich własności. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta i Gminy K. wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu odpowiedzi Rada podkreśliła, że dokumentem uzasadniającym wprowadzenie zakazu zabudowy na działce skarżących było obowiązujące Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego i wskazane w nim kierunki zagospodarowania terenu. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że złożona skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd stwierdził, że skarga została wniesiona w terminie oraz skarżący mają legitymację czynną do wniesienia skargi na przedmiotową uchwałę w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (Dz.U. za 2016r., poz. 446), dalej "u.s.g.". Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obejmuje swoim zasięgiem działki nr [...] będące własnością skarżących. Zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2016r., poz. 778 ze zm.), dalej "u.p.z.p.", ustalenia miejscowego planu kształtują wraz z innymi przepisami sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Nie ulega wątpliwości, że wprowadzenie ograniczeń co do możliwości zagospodarowania tej działki narusza interes prawny skarżących wynikający m.in. z przysługującego im prawa własności. Zdaniem Sądu, nadesłana wraz z odpowiedzią na skargę dokumentacja planistyczna wykazuje jednoznacznie, że organ prowadzący procedurę planistyczną dopełnił czynności przewidzianych przepisami art. 14-20 u.p.z.p. Sąd uznał, że ustalenia planu miejscowego nie naruszają również kierunku zagospodarowania przestrzennego określonego w studium. Podkreślić należy, że rada gminy, uchwalając określonej treści studium sama decyduje o zakresie (szczegółowości) związania, o jakim mowa w art. 9 ust. 4 u.p.z.p. W myśl bowiem art. 9 ust. 4 u.p.z.p. ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. W związku z tym, zgodnie z art. 20 ust. 1 u.p.z.p., plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. W ocenie Sądu wyłączenie z możliwości zabudowy działek skarżących nie jest konsekwencją przekroczenia władztwa planistycznego organów gminy, czy też arbitralnej ingerencji w uprawnienia skarżących. Według przedstawionego planu miejscowego teren, na którym znajduje się działka skarżących przeznaczony jest pod tereny rolnicze – łąki, oznaczone na planie 2Rz, z którym to przeznaczeniem wiąże się zakaz realizacji budynków i realizacji ogrodzeń (§ 9 pkt 1 i 2 Planu). Powyższe przeznaczenie określone w planie wynika z zapisu Studium, gdzie teren, na którym znajduje się działka skarżących określono w studium jako łąki ekologiczne bez prawa zabudowy. Organ podkreślał, że takie określenie kierunku zagospodarowania dla przedmiotowego terenu funkcjonuje od chwili uchwalenia studium w 1998 r. Aktualny ujednolicony tekst Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy K. z 1998 r. stanowi załącznik nr 1 do uchwały Nr [...], dołączony do akt administracyjnych sprawy. A zatem, Rada Miasta i Gminy trafnie wskazała na okoliczność, która uzasadnia ograniczenie prawa własności skarżących. Zauważyć należy, że ograniczenia te są konieczne z uwagi na związanie organu planistycznego zapisami Studium, które działki skarżących wyłączały z zabudowy. Studium w Części B punkty 1.1.2. Ochrona środowiska przyrodniczego wskazuje, że ekosystem doliny rzeki W. spełnia funkcję korytarza ekologicznego o znaczeniu krajowym. Duże walory przyrodnicze gminy powodują, że działalność gospodarza musi być podporządkowana wymogom ochrony środowiska naturalnego. Dla ochrony bogatych walorów krajobrazowych rynny K. utworzony został Obszar Chronionego Krajobrazu (str. 26-27 Studium). Nadto zwracano w Studium uwagę, że pojawiają się "nowe" źródła zagrożeń dla środowiska przyrodniczego oraz krajobrazu poprzez m.in. ekspansję budownictwa mieszkaniowego i rekreacyjnego, zabudowywanie i zagradzanie dostępu do jeziora, ogradzanie dużych prywatnych przestrzeni leśnych, w sposób inny niż biologiczny, naturalny (str. 30 Studium). W konsekwencji w ramach kierunków rozwoju proponuje się wyznaczenie obszarów i obiektów przyrodniczych do objęcia ochroną prawną w tym Zespół Przyrodniczo-Krajobrazowy "[...]". W tym zakresie Studium wskazało na dolina rzek G. i K. stanowiła fragment łącznika ekologicznego. Dolinę rzek G. i K. uznano za obszar problemowy, dla którego przewidziano obowiązek sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (str. 62 Studium). W ocenie Sądu, zarzut skarżących wynika z mylnego przekonania, że prawo własności ma charakter absolutny, a także że zawiera się w nim nieograniczone prawo do zabudowy własnego gruntu, a miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego kreuje prawo własności. Tymczasem już sama Konstytucja dopuszcza ustawowe określanie granic prawa własności, a ustawą określającą takie granice i delegująca taką możliwość na organy gmin jest ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 6 ust. 1 u.p.z.p.). Władztwo planistyczne gminy polega właśnie na możliwości ustalenia przeznaczenia terenów na różne cele, z naruszeniem absolutnie rozumianego prawa własności. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę stoi na stanowisku, że na organie uchwalającym akt planistyczny ciąży każdorazowo obowiązek wyważania interesów prywatnych i interesu publicznego. W ramach interesu publicznego mieści się także ochrona środowiska oraz ochrona przyrody na danym obszarze poprzez wyłączenie go z prawa zabudowy i ograniczenie jego przeznaczenia do funkcji terenów przeznaczonych na łąki, czy tereny zielone. Zasadnie zatem ustalono w planie miejscowym dla spornych nieruchomości funkcję zagospodarowania tereny rolnicze - Rz, zwłaszcza, że obszar ten już w pierwotnych założeniach zagospodarowania przestrzennego Gminy przeznaczony został na realizację funkcji ochrony środowiska. W tym stanie rzeczy zarzuty skarżących dotyczące wprowadzenia w planie zakazu zabudowy i przekroczenia władztwa planistycznego nie zasługiwały na uwzględnienie. Skargę kasacyjną od tego wyroku wnieśli G. D. i J. D., podnosząc zarzuty: 1) naruszenia prawa materialnego, tj. art. 64 ust. 3 w związku z art. 31 ust 3 Konstytucji RP oraz art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez stwierdzenie, że zaskarżana uchwała została wydana w zgodzie z obowiązującym prawem, w granicach przysługującego gminie tzw. władztwa planistycznego, podczas gdy uchwała została wydana z przekroczeniem swobody regulacyjnej przysługującej gminie w dziedzinie planowania i naruszeniem zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego polegającym na przekroczeniu władztwa planistycznego przysługującego gminie poprzez niezgodne z zasadą równości i zasadą proporcjonalności ograniczenie prawa własności przysługującego skarżącym (wprowadzenie całkowitego zakazu realizacji budynków, ogrodzeń czy urządzeń reklamowych na terenie oznaczonym w planie miejscowym symbolem 2Rz) w rozumieniu art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; 2) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 17 pkt 5 w związku z art. 36 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez stwierdzenie, że procedura planistyczna została przeprowadzona prawidłowo oraz że nie doszło do naruszenia trybu sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy w oczywisty sposób organ nie ustosunkował się do wszystkich zgłoszonych wniosków i uwag do przedłożonego planu miejscowego oraz nie wziął pod uwagę kosztów ewentualnych postępowań odszkodowawczych właścicieli objętych nowym planem zagospodarowania przestrzennego nieruchomości. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz o zasądzenie na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż konsekwencją uchwalenia planu jest niemożność wybudowania na nieruchomości zarówno budynku mieszkalnego jednorodzinnego, jak i budynków gospodarczych niezbędnych do prowadzenia działalności rolniczej, które przed wydaniem zaskarżanej uchwały były możliwe. Skarżący w dniu 28 kwietnia 2014 r. złożyli do Burmistrza Gminy K. wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie stodoły w siedlisku na działce nr [...] położonej w B., przy ul. S.. W dniu 27 lipca 2015 r. organ przesłał skarżącym projekt decyzji o warunkach zabudowy ustalający warunki zabudowy zgodnie z ich wnioskiem. W aktach prowadzonej sprawy znajdują się również dwa projekty wnioskowanej decyzji datowane na czerwiec 2014 r. Postępowanie w sprawie zostało jednak umorzone na skutek wydania zaskarżanej uchwały. Świadczy to niewątpliwie o tym, że skarżący mieliby możliwość wybudowania budynku gospodarczego na swojej nieruchomości, gdyby nie został uchwalony plan zagospodarowania przestrzennego. Podniesiono ponadto, że obszar objęty opracowaniem planu znajduje się w granicach Obszaru Chronionego Krajobrazu w gminie K. ustanowionego uchwałą Rady Miasta i Gminy w K. z dnia [...] stycznia 1993 r. Przedmiotowa uchwała nie wprowadza jednak na nieruchomości skarżących żadnych ograniczeń w zabudowie, a więc akty planistyczne nie powinny wprowadzać dalej idących ograniczeń niż wynika to z ustaw szczególnych, w tym przypadku z ustawy o ochronie przyrody. W ocenie strony skarżącej, przedstawiona w trakcie opracowywania zaskarżanego planu prognoza jego skutków finansowych była sporządzona nieprawidłowo, gdyż z dokumentów zebranych na etapie konsultacji wyraźnie wynika, że właściciele nieruchomości będą dochodzili odszkodowań. Z § 11 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2013 roku w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynika wymóg rzetelnej informacji ekonomicznej. W sporządzonej opinii rzeczoznawca majątkowy stwierdził w punkcie dotyczącym skutków finansowych związanych ze spadkiem wartości nieruchomości, że uchwalenie planu "nie powinno się przyczynić do obniżenia wartości nieruchomości". Takie stwierdzenie stoi w sprzeczności z uwagami właścicieli nieruchomości objętych planem, gdyż w uwagach wniesionych do wyłożonego do publicznego wglądu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dziewięciu właścicieli oświadczyło, że zamierza dochodzić odszkodowania za obniżenie wartości nieruchomości po 300.000 zł za hektar. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwonych podstaw. Niezasadny jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego, tj. art. 64 ust. 3 w związku z art. 31 ust 3 Konstytucji RP oraz art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez stwierdzenie, że zaskarżona uchwała została wydana w zgodzie z obowiązującym prawem, w granicach przysługującego gminie tzw. władztwa planistycznego. W odniesieniu do zarzutów dotyczących naruszenia prawa własności skarżących podkreślić należy, że prawo własności jest chronione konstytucyjnie, jednakże nie jest prawem bezwzględnym. Doznaje w określonych sytuacjach ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja RP w art. 64 ust. 3 stanowiąc, że własność może być ograniczona, tyle że tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności, tj. zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Z kolei, stosownie do regulacji art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności, mogą być ustanawiane tylko wtedy gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i wolności publicznej albo wolności i praw innych osób. Ingerencja w sferę prawa własności musi zatem pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do ww. celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia, przy czym ograniczenia te winny być dokonane wyłącznie w formie przepisów ustawowych. Takimi przepisami ustawowymi w niniejszej sprawie są regulacje ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, upoważniające do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w których gminy ustalają przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu (art. 3 ust. 1), w konsekwencji ograniczając sposób wykonywania prawa własności. Ograniczenia te mają zatem swe źródło w ustawie, tak jak tego wymaga Konstytucja RP, jeżeli tak to ograniczenia wykonywania prawa własności wynikające z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są prawnie dopuszczalne, jeżeli zostały spełnione wskazane powyżej konstytucyjne warunki ograniczenia prawa własności. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wprowadzenie całkowitego zakazu realizacji budynków i ogrodzeń na terenie rolnym oznaczonym w planie miejscowym symbolem 2Rz było uzasadnione ze względu na potrzebę ochrony środowiska na tym terenie. Gmina nie naruszyła konstytucyjnej zasady proporcjonalności ani nie nadużyła władztwa planistycznego, nie zmieniając przeznaczenia terenu rolnego (łąki) na teren zabudowy i zakazując na tym terenie realizacji budynków i ogrodzeń (§ 9 zaskarżonej uchwały). W uzasadnieniu zaskarżonej uchwały Rada wskazano, że jej celem była potrzeba ochrony walorów przyrodniczych tego obszaru m.in. poprzez zachowanie jego zagospodarowania wolnego od realizacji kolejnych budynków. Jak wynika z treści art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Zgodnie z art. 20 ust. 1 tej ustawy plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. Na rysunku Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy K. teren, na którym znajdują się działki skarżących opisany jest jako łącznik ekologiczny bez prawa zabudowy, który przylega do terenu potencjalnego zbiornika retencyjnego "[...]" bez prawa zabudowy. Sąd I instancji obszernie przytoczył w uzasadnieniu wyroku fragmenty części tekstowej Studium uzasadniające zakaz zabudowy na terenie 2Rz. Dodać można, że w części tekstowej Studium (część C, punkt 1.1, str. 61) wskazano również, że w kształtowaniu krajobrazu gminy powinno uwzględniać się zasadę, że podstawowe elementy tego systemu związane są ze sobą przez naturalne łączniki, jak małe dolinki, bagna, łąki, lasy, zadrzewienia śródpolne, a także strefy wododziałowe (korytarze i pasma ekologiczne). Zatem treść Studium dotycząca przeznaczenia tego terenu- zgodnie z art. 9 ust. 4 ustawy - była wiążąca dla organów gminy przy sporządzaniu przedmiotowego planu miejscowego. Teren nieruchomości skarżących znajduje się ponadto na Obszarze Chronionego Krajobrazu w gminie K. ustanowionym uchwałą Rady Miasta i Gminy w K. z dnia [...] stycznia 1993 r., na którym nie wprowadzono wprawdzie zakazu zabudowy, lecz nie oznacza to, że takiego zakazu Gmina nie mogła wprowadzić w planie miejscowym. Wskazać należy, iż o obowiązku umieszczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przepisów odnoszących się do zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu stanowi art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ponadto, w myśl art. 1 ust. 2 pkt 3 tej ustawy, w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza wymagania ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych. Obowiązek uwzględnienia przez gminę w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ograniczeń w zagospodarowaniu terenów wynikających z aktów prawa miejscowego wydanych na podstawie przepisów ustawy o ochronie przyrody i ustanawiających określone formy ochrony polega na tym, że gmina ma obowiązek wprowadzić te ograniczenia in extenso do studium i planu. Wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej, nie oznacza to, że gmina nie może ustalić innych, nawet bardziej restrykcyjnych ograniczeń uzasadnionych polityką przestrzenną gminy, na terenach, na których określone ograniczenia (np. zakaz zabudowy) wynikające z przepisów o ochronie przyrody nie zostały wprowadzone. Przyjęcie odmiennego poglądu prowadziłoby do wniosku, iż gmina powinna jedynie powielić i zebrać w planie wszystkie regulacje dotyczące danego terenu i wynikające z prawa powszechnie obowiązującego (krajowego i lokalnego), co naruszałoby istotę władztwa planistycznego gminy polegającego właśnie na kształtowaniu i prowadzeniu polityki przestrzennej na jej terenie (art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono argument, iż skarżący ubiegali się o ustalenie warunków zabudowy dla stodoły na działce nr [...] w B. i w dniu 27 lipca 2015 r. przesłano im projekt decyzji ustalającej takie warunki, a więc realizacja tej inwestycji była możliwa, lecz nie doszło do wydania decyzji na skutek uchwalenia planu miejscowego w dniu [...] grudnia 2015 r. W odniesieniu do tego argumentu wskazać należy, iż art. 62 ustawy o planowaniu i zagospodarowniu przestrzennym umożliwia organowi wykonawczemu gminy zawieszenie postępowania administracyjnego o ustalenie warunków zabudowy, gdy dla danego terenu ma być lub jest opracowywany plan miejscowy. Ustalenia aktu prawa miejscowego jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy zawsze mają pierwszeństwo w gospodarowaniu przestrzenią przed decyzjami administracyjnymi o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Postępowanie administracyjne w tej sprawie zostało więc zawieszone postanowieniem Burmistrza Miasta i Gminy K. z [...] sierpnia 2014 r. Procedura planistyczna w tej sprawie została wszczęta uchwałą Rady Miejskiej w K. z [...] września 2014 r. o przystąpieniu do sporządzania przedmiotowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2015 r. Burmistrz Miasta i Gminy K. podjął to postępowanie i przystąpił do opracowania projektu decyzji, lecz do wydania decyzji nie doszło na skutek uchwalenia planu. Jednocześnie w dniu 7 stycznia 2016 r., a więc już po uchwaleniu planu inwestorzy zmienili wniosek, informując, że inwestycja nie dotyczy zabudowy zagrodowej. Gmina starała się więc zapobiec lokalizacji zabudowy na tym terenie na podstawie decyzji o warunkach zabudowy, która zakłóciłaby przebieg korytarza ekologicznego, co wprost wynika z Prognozy odddziaływania planu na środowisko sporządzonej w toku procedury planistycznej. Fakt, iż skarżący otrzymali projekt decyzji o warunkach zabudowy umożliwiający im budowę stodoły w zabudowie zagrodowej (wniosek w zakresie budowy stodoły w zabudowie siedliskowej został z resztą potem cofnięty przez skarżących) nie oznacza, że Gmina nie mogła wprowadzić w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zakazu zabudowy na tym terenie. Podkreślenia ponadto wymaga, że grunty rolne podlegają ochronie na podstawie przepisów ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 909 ze zm.) i - co do zasady - na gruntach tych jest zakaz zabudowy. Wyjątkiem od tej zasady jest zabudowa zagrodowa (siedliskowa) na gruntach rolnych. Zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych gruntami rolnymi, w rozumieniu ustawy, są grunty pod wchodzącymi w skład gospodarstw rolnych budynkami mieszkalnymi oraz innymi budynkami i urządzeniami służącymi wyłącznie produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno-spożywczemu. Stosownie natomiast do art. 61 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przepisów ust. 1 pkt 1 (tzw. zasady dobrego sąsiedztwa) nie stosuje się do zabudowy zagrodowej, w przypadku gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. Dopuszczenie zabudowy zagrodowej na gruntach rolnych nie oznacza, że każdy grunt rolny, który nie wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze (tj. grunty klas bonitacyjnych innych niż klasy I-III) może być dowolnie zabudowany zabudową zagrodową. Zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 6 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym projekt decyzji o warunkach zabudowy takiej działki podlega uzgodnieniu z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych - w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami. Organ uzgadniający (starosta), biorąc pod uwagę stan faktyczny na danym terenie i obowiązek ochrony gruntów rolnych, która polega m.in. na ograniczaniu przeznaczania ich na cele nierolnicze (art. 3 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych), może odmówić uzgodnienia takiej decyzji, nawet gdy dotyczy ona gruntów rolnych klas innych niż I-III. To, że właściciel nieruchomości występuje o warunki zabudowy działki stanowiącej grunt rolny, który nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze nie oznacza, że musi takie warunki zabudowy uzyskać, gdyż organ uzgadniający może uznać, że planowana inwestycja na gruntach rolnych albo nie stanowi zabudowy zagrodowej, albo jest sprzeczna z celami ochrony gruntów rolnych przewidzianymi w ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Nieuzasadniony jest również zarzut naruszenia art. 17 pkt 5 w związku z art. 36 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez niezwięcie pod uwagę w prognozie skutków finansowych opracowania planu kosztów wynikających z ewentualnych postępowań odszkodowawczych właścicieli nieruchomości objętych tym planem. Zgodnie z art. 36 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jeżeli, w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą, korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe bądź istotnie ograniczone, właściciel albo użytkownik wieczysty nieruchomości może, z zastrzeżeniem ust. 2, żądać od gminy odszkodowania za poniesioną rzeczywistą szkodę (pkt 1) albo wykupienia nieruchomości lub jej części (pkt 2). W przepisie tym mowa jest o "korzystaniu z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem", a w tej sprawie przeznaczenie nieruchomości rolnych skarżących stanowiących łąki nie zmieniło się w związku z wejściem w życie planu. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.