II OSK 1979/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Chlebny po rozpoznaniu w dniu 24 sierpnia 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 11 maja 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 1243/15 w sprawie ze skargi A. W. i A. W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2) zasądza solidarnie od A. W. i A. W. na rzecz [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem z 11 maja 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę A. W. i A. W. i uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] marca 2015r. oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] października 2014 r. w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Decyzją z [...] lipca 2013 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623) - dalej: Prawo budowlane, zobowiązał M. K. i W. K. do doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem zlokalizowanej w [...] przy ul. [...] na działce ew. nr [...] wiaty poprzez wykonanie jej zgodnie ze zgłoszeniem z 1 października 2012r. A. W. i A. W. - właściciele działek nr ew. [...] sąsiadujących z nieruchomością inwestorów, wnieśli odwołanie od powyższej decyzji. Domagali się wydania nakazu rozbiórki wiaty, twierdząc, że stanowi ona obiekt budowlany o funkcji garażowej, który został posadowiony poza nieprzekraczalną linią zabudowy ustaloną w uchwale Rady Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2004 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu [...] w [...] (Dz. Urz. Woj. Maz. nr 194, z dnia 4 sierpnia 2004 r., poz. 5166), poza którą zabronione jest sytuowanie budynków i innych obiektów kubaturowych. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego ustalił, że inwestorzy doprowadzili obiekt do wymogów wskazanych w zgłoszeniu, na podstawie którego inwestycja została zrealizowana i po rozpatrzeniu odwołania decyzją z [...] października 2013 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. A. W. i A. W. wnieśli na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z 9 kwietnia 2014 r. wydanym w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 2615/13 uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] października 2013 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] lipca 2013 r. WSA w Warszawie stwierdził, że organy nie sprawdziły zgodności inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, pomimo iż skarżący domagali się tego w piśmie z 23 maja 2013 r. i w odwołaniu. W toku ponownego rozpoznania sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] otrzymał z Urzędu Miasta w [...] pismo z 24 lipca 2014 r., w którym wskazano, że usytuowanie wiaty jest zgodne z ustalonymi w planie miejscowym liniami zabudowy, o ile nie stanowi ona obiektu kubaturowego. Decyzją z [...] października 2014 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] , na podstawie art. 105 § 1 K.p.a., umorzył postępowanie w sprawie, stwierdzając, że wiata nie jest trwale związana z gruntem ani nie jest ograniczona z czterech stron przegrodami budowlanymi. Nie stanowi budynku ani innego obiektu kubaturowego. Nie stosują się do niej postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ani przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. dotyczące warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2010 r. Nr 239, poz. 1597). A. W. i A. W. wnieśli odwołanie od powyższej decyzji. Powtórzyli zarzuty dotyczące naruszenia nieprzekraczalnej linii zabudowy określonej w planie miejscowym, wskazując, że wiata jest trwale związana z gruntem i posiada cztery ściany, posiada zatem cechy budynku/obiektu budowlanego kubaturowego. Skarżący wskazali też, że organy nie odniosły się do kwestii zgodności inwestycji z §10 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który zakazuje sytuowania obiektów budowlanych tymczasowych, a w ocenie skarżących inwestycja jest co najmniej takim obiektem. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że wiata nie jest budynkiem ani obiektem kubaturowym i w piśmie z 5 marca 2015 r. zwrócił się do Urzędu Miasta [...] o wskazanie, czy jej usytuowanie zgodnie z załącznikiem graficznym do zgłoszenia nie narusza ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Urząd Miasta [...] w piśmie z 18 marca 2015r. wyjaśnił, że usytuowanie wiaty tak jak w załączniku do zgłoszenia nie narusza ustaleń planu miejscowego, a plan nie ustala odległości sytuowania obiektów typu wiata od granic sąsiednich nieruchomości. Decyzją z [...] marca 2015 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] października 2014 r. Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 153 P.p.s.a. zastosował się do wytycznych WSA w Warszawie zawartych w wyroku z 9 kwietnia 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 2615/13 i dokonał sprawdzenia zgodności inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ustalił, że inwestycja stanowi wiatę, która nie jest budynkiem ani innym obiektem kubaturowym. Nie mają zatem do niej zastosowania postanowienia planu miejscowego ani przepisy rozporządzenia dotyczące warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich sytuowanie, gdyż regulacje te stosuje się wyłącznie do budynków. Organ stwierdził, że wiata nie stanowi też tymczasowego obiektu budowlanego, nie jest więc objęta zakazem sytuowania określonym w miejscowym planie. Zasadne było zatem zastosowanie art. 105 § 1 K.p.a. i umorzenie postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu wyroku uwzględniającego skargę Sąd I instancji stwierdził, że zaistniała podstawa do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. W ocenie Sądu I instancji organy nie wykonały wytycznych wskazanych w wyroku WSA w Warszawie z 9 kwietnia 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 2615/13, zatem naruszyły art. 153 P.p.s.a. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd I instancji wskazał, że z protokołu oględzin spornego obiektu oraz materiału fotograficznego wynika, że obiekt nie jest wiatą, lecz budynkiem trwale związanym z gruntem. Powinien być więc oceniany zgodnie z przepisami dotyczącymi budynków, tj. pod względem zgodności w przepisami w zakresie warunków technicznych oraz ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W skardze kasacyjnej wniesionej przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zaskarżono wyrok w całości. Na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. organ zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 1 § 1 i 2 ustawy z dni 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) - P.u.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1, 80 i 107 § 3 K.p.a. oraz art. 153 P.p.s.a. przez niewłaściwą kontrolę legalności działalności [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego i wydanej przez ten organ decyzji z [...] marca 2015 r., co skutkowało wydaniem przez WSA w Warszawie wyroku uwzględniającego skargę A. W. i A. W.; 2) art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1, 80 i 107 § 3 K.p.a. oraz art. 153 P.p.s.a. przez błędną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego i w konsekwencji niezasadne przyjęcie, że organy nadzoru budowlanego nie wykonały wytycznych zawartych w wyroku WSA w Warszawie z 3 kwietnia 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 2615/13, podczas gdy z akt sprawy wynika wniosek przeciwny; 3) art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1, 80 i 107 § 3 K.p.a. oraz art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego poprzez dokonanie błędnej oceny zebranego przez organy nadzoru budowlanego materiału dowodowego i w konsekwencji nieuzasadnione przyjęcie, iż w niniejszej sprawie sporny obiekt jest budynkiem trwale związanym z gruntem, podczas gdy omawiany obiekt należy zakwalifikować jako wiatę; 4) art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 K.p.a. poprzez uwzględnienie skargi wniesionej przez A. W. i A. W., pomimo tego że organy nadzoru budowlanego wyjaśniły wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktyczne i prawne, z uwzględnieniem wytycznych zawartych w wyroku WSA w Warszawie z 3 kwietnia 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 2615/13 i podjęły decyzję zgodnie z obowiązującymi przepisami; 5) art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a. poprzez nieprawidłowe uzasadnienie wydanego w sprawie wyroku nieodpowiadającego wymaganiom zawartym w art. 141 P.p.s.a., polegające na dokonaniu nieprawidłowych ustaleń faktycznych, niezgodnie ze stanem rzeczywistym w oparciu o znajdujący się w aktach sprawy materiał dowodowy, a w szczególności braku wskazania dowodów, którym sąd odmówił wiarygodności oraz z jakich powodów sąd uznał, że w sprawie mamy do czynienia z budynkiem trwale związanym z gruntem a nie wiatą, co nie pozwoliło na prześledzenie toku rozumowania sądu, który wydał zaskarżony wyrok; 6) art. 141 § 4 w zw. z art. 151 P.p.s.a. poprzez zawarcie w uzasadnieniu wadliwego wskazania co do dalszego trybu postępowania. W uzasadnieniu zarzutów skargi kasacyjnej organ podkreślił, że w zaskarżonej decyzji dokonał prawidłowej oceny zebranego materiału dowodowego oraz właściwej wykładni, co zostało wskazane w uzasadnieniu rozstrzygnięcia. Organy obu instancji wykonały wytyczne wskazane w wyroku WSA w Warszawie z 9 kwietnia 2014 r., ponieważ dokonały sprawdzeń zgodności inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie naruszyły zatem art. 153 P.p.s.a. W wyniku czynności wyjaśniających ustaliły, że wiata nie stanowi budynku ani obiektu kubaturowego, jej usytuowanie jest zgodne z ustaleniami planu miejscowego. Organ nie zgodził się z twierdzeniem Sądu I instancji, że sporny obiekt jest budynkiem i należy do niego stosować regulacje dotyczące budynków. W ocenie organu WSA w Warszawie nie uzasadnił swojego stanowiska w tym zakresie, co uniemożliwia kontrolę zaskarżonego rozstrzygnięcia i prawidłowości rozumowania Sądu, dlatego naruszony został art. 141 § 4 P.p.s.a. Organ wywiódł też, że Sąd I instancji sformułował zalecenia niezgodne z prawem i okolicznościami sprawy, wytyczne te są pozbawione podstaw. Podkreślił, że w uzasadnieniu decyzji wyczerpująco i rzetelnie wyjaśniono, dlaczego inwestycja jest wiatą, a nie stanowi budynku w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego. Organy zastosowały się zatem do art. 7, 77 § 1, 80, 107 § 3 K.p.a. i art. 153 P.p.s.a. Z powołanych względów organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi A. W. i A. W., ewentualnie o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania. Wniósł o zasądzenie kosztów postępowania z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy, albowiem rozpoznanie sprawy przez Sąd I instancji zostało dokonane z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji została przeprowadzona w sposób wadliwy, a wadliwość ta przede wszystkim polegała na niewystarczającym wyjaśnieniu powodów, dla których Sąd I instancji uznał, że organy naruszyły art. 153 P.p.s.a. oraz nie wyjaśnił podstaw uznania, że sporny obiekt nie jest wiatą, ale budynkiem trwale związanym z gruntem. Sąd I instancji naruszył w ten sposób art. 141 § 4 P.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie istota sporu sprowadza się do ustalenia, czym jest sporna inwestycja, a od jednoznacznego stwierdzenia, czy stanowi ona budynek, uzależnione jest stosowanie przepisów dotyczących budynków, tj. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. dotyczącego warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Rozporządzenie to reguluje m.in. minimalne odległości inwestycji od granic z działkami sąsiednimi. W przypadku ustalenia, że inwestycja nie jest budynkiem, nie jest możliwe sprawdzenie jej pod kątem spełniania warunków technicznych określonych w powołanym rozporządzeniu. Ustalenie, czym jest obiekt ma znaczenie też w kontekście stosowania postanowień uchwały Rady Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2004 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu [...] w [...], która w § 5 pkt 12 definiuje nieprzekraczalną linię zabudowy polegającą na możliwości sytuowania budynków i innych obiektów kubaturowych w granicach działki bez prawa przekroczenia tej linii. W przypadku stwierdzenia, że sporny obiekt (wiata) nie należy do żadnej z powyższych kategorii, nie będą miały do niej zastosowania postanowienia miejscowego planu. Plan miejscowy nie normuje kwestii sytuowania obiektów typu wiata. W takim przypadku nie jest możliwe orzeczenie nakazu rozbiórki obiektu, jak domagają się tego skarżący. W postępowaniu organy konsekwentnie prezentowały stanowisko, że obiekt stanowi wiatę, która należy do kategorii budowli (art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego), ale nie wypełnia definicji budynku (art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego), ponieważ nie jest trwale związana z gruntem, nie posiada fundamentów. Z protokołów kilkukrotnych oględzin (4 czerwca 2013 r., 13 sierpnia 2013 r., 18 września 2013 r.) wynika, że obiekt jest wiatą, ustawioną na utwardzonym polbrukiem terenie, nie jest związana trwale z gruntem - jest przymocowana w dwóch miejscach kołkami rozporowymi typu SKR (protokół oględzin z 18 września 2013 r.), nie posiada fundamentów (protokół oględzin z 9 stycznia 2015 r.). Organy wskazały też, że wiata posiada ściany osłonowe z trzech stron (nie czterech), nie posiada kubatury, nie może być więc zaliczona do obiektów kubaturowych. W zaskarżonej decyzji wyjaśniono, że o pojęciu kubatury można mówić jedynie w odniesieniu do budynku. Definicja kubatury (kubatury brutto) jest zawarta w § 3 pkt 24 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, zatem, w ocenie organów, kubaturę posiadają jedynie budynki. W konsekwencji, jak wywodziły organy, pojęcia kubatury nie można odnosić do wiaty, która budynkiem nie jest. Wszystkie powyższe kwestie zostały zawarte w uzasadnieniu decyzji, do czego Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku w ogóle się nie odniósł. Sąd I instancji nie przeprowadził prawidłowej kontroli ustaleń organów w kontekście ich zgodności z przepisami dotyczącymi postępowania wyjaśniającego, tj. art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 K.p.a. Nie wyjaśnił w sposób dostateczny powodów, dla których ustalenia organów i oparte na nich wnioski należałoby uznać za błędne. Jedynie ogólnikowo stwierdził, że "zarówno z protokołu oględzin spornego obiektu, jak również ze znajdującego się w aktach administracyjnych sprawy materiału fotograficznego wynika, że sporny obiekt nie jest wiatą lecz budynkiem trwale związanym z gruntem", co jest niewystarczające dla oceny prawidłowości rozumowania zawartego w zaskarżonym wyroku. Sąd I instancji nie wyjaśnił też, dlaczego uznał, że organy nie zastosowały się do wytycznych WSA w Warszawie z 9 kwietnia 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 2615/13 i przez to naruszyły art. 153 P.p.s.a. Z akt sprawy wynika, że organy zwracały się do Urzędu Miasta [...] o informację, czy usytuowanie obiektu (wiaty) jest zgodne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Uzyskane odpowiedzi wskazują, że usytuowanie obiektu zgodnie z załącznikiem do zgłoszenia dokonanego przez inwestora jest zgodne z postanowieniami planu, pod warunkiem, że nie jest on budynkiem ani innym obiektem kubaturowym. W konsekwencji stanowiska organów, że wiata nie jest żadnym z tych obiektów, przyjęto, że jej usytuowanie nie narusza postanowień planu. W świetle powyższego nie jest możliwe dokonanie kontroli prawidłowości stanowiska Sądu I instancji wskazującego, że organy uchyliły się od wykonania zaleceń określonych w wyroku WSA w Warszawie z 9 kwietnia 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 2615/13. Z tych wszystkich względów zaskarżony wyrok nie poddaje się kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego, a jego uzasadnienie zostało sporządzone z naruszeniem art. 141 § 4 P.p.s.a. Przedstawione wyżej wadliwości zaskarżonego wyroku czynią usprawiedliwionymi podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy - art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a., art. 153 P.p.s.a. oraz art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 K.p.a. Powyższe względy nakazują uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Rozpoznając sprawę ponownie, Sąd I instancji skontroluje zaskarżoną decyzję przy uwzględnieniu art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 K.p.a. oraz zaleceń zawartych w wyroku WSA w Warszawie z 9 kwietnia 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 2615/13 (art. 153 P.p.s.a.) oraz uzasadni rozstrzygnięcie zgodnie z wymogami wskazanymi w art. 141 § 4 P.p.s.a. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. Zwrot kosztów postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny zasądził w oparciu o art. 203 pkt 2 P.p.s.a. ----------------------- 8