VI SA/Wa 510/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zdzisław Romanowski Sędziowie Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka (spr.) Sędzia WSA Danuta Szydłowska Protokolant sekr. sąd. Katarzyna Zielińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 sierpnia 2016 r. sprawy ze skargi S. K. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia i opłaty rocznej za zajęcie pasa drogowego oddala skargę w całości Zaskarżoną decyzją z [...] stycznia 2016 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (dalej GDDKiA) utrzymał w mocy swoją poprzednią decyzję z [...] listopada 2015 r., którą zezwolono S. K. (dalej skarżący) na zajęcie pasa drogowego drogi krajowej DK-[...], km [...] w miejscowości S. ([...]), o pow. 60,50m2 – powierzchnia rzutu poziomego obiektu, na okres od 1 stycznia 2016 r. do 31 grudnia 2016 r. tj. 366 dni pod punkt małej gastronomi – [...]. Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięć stanowiły przepisy art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 3, ust. 6 oraz § 4 ust. 1 pkt 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 18 lipca 2011r. w sprawie wysokości opłat, których zarządcą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm.). Powyższe rozstrzygnięcia zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym. W dniu [...] października 2014 r. skarżący uzyskał od GDDKiA zezwolenie na zajęcie pasa drogowego drogi krajowej DK-[...], km [...] w miejscowości S. ([...]), o pow. 84m2 – powierzchnia rzutu poziomego obiektu, na okres od 1 stycznia 2015 r. do 31 grudnia 2015 r. pod punkt małej gastronomi – [...]. Dnia [...] lipca 2015 r. podczas wizji lokalnej ww. pasa drogowego ustalono nielegalne jego zajęcie poprzez rozbudowę istniejącego w nim punktu małej gastronomi o: pomieszczenie dla matki z dzieckiem i powiększenie kuchni (48,86m2), a także taras (91,21m2) i wiatę gospodarczą (22,93m2). W związku z powyższymi ustaleniami GDDKiA wszczął wobec skarżącego postępowanie w sprawie nałożenia na niego kary pieniężnej za zajęcie przedmiotowego pasa drogowego bez zezwolenia. Dnia [...] lipca 2015 r. do GDDKiA wpłynął wniosek skarżącego o wyrażenie na jego rzecz zgody na zajęcie ww. pasa drogowego na okres 5 lat w celu dokonania rozbudowy istniejącego już w nim punktu małej gastronomi. Dnia [...] sierpnia 2015 r. na zlecenie organu została sporządzona przez uprawnionego geodetę mapa z elementami ewidencji gruntów i sytuacji terenowej dla przedmiotowego punktu małej gastronomi w oparciu o którą ustalono, że skarżący – przed rozbudową, zajmował w rzeczywistości 60,5m2 ww. pasa drogowego, a nie jak wynika to z zezwolenia 84m2. W związku z tym organ stwierdził, że skarżącemu przysługuje prawo ubiegania się o zwrot poniesionych kosztów tytułem opłaty za zajęcie pasa drogowego o powierzchni przekraczającej rzeczywiste zajęcie 60,5m2, tj. 23,5m2. Ustalenie rzeczywistej powierzchni zajęcia przedmiotowego pasa drogowego spowodowało, że organ z urzędu decyzją z [...] września 2015 r., w trybie art. 155 k.p.a. zmienił ostateczną decyzje z [...] października 2014 r. w zakresie wyliczenia opłaty za to zajęcie ograniczając to zezwolenie do 60,5m2. Decyzja zmieniająca została jednak decyzją z [...] października 2015 r. uchylona, a postępowanie w sprawie zmiany zezwolenia umorzone. Ostatecznie decyzją z [...] sierpnia 2015 r. GDDKiA działając na podstawie art. 39 ust. 3 i 3a u.d.p. zezwolił skarżącemu na zajęcie dodatkowej powierzchni ww. pasa drogowego o maksymalnej wielkości do 26,00m2, a to w celu rozbudowy istniejącego w nim punktu małej gastronomi (teren parkingu). W pkt 2 tej decyzji organ uzgodnił projekt pt.: "Technologiczny projekt modernizacji kuchni i zaplecza kuchennego [...] S. DK [...]"; obejmujący salę dla matki z dzieckiem oraz powiększenie kuchni na cele sanitarno-higieniczne - o sumarycznej powierzchni maks. do 110m2. Następnie decyzją z [...] września 2015 r. GDDKiA za zajęcie ww. pasa drogowego bez zezwolenia nałożył na skarżącego karę pieniężną w łącznej kwocie 61.944,80 złotych, w tym za: - powiększenie kuchni i dobudowanie pomieszczenia dla matki z dzieckiem - (48,86m2), za okres od 22 lipca do 27 sierpnia 2015 r. – 14.462,56 złotych; - taras (91,21m2), za okres od 22 lipca do 11 września 2015 r. – 37.943,36 złotych; -wiatę gospodarczą - (22,93m2), za okres od 22 lipca do 11 września 2015 r. – 9.538,88 złotych.(sygn. akt VI SA/Wa 186/16). Kolejną decyzją z [...] września 2015 r. GDDKiA uwzględnił wniosek skarżącego i zezwolił mu na zajęcie przedmiotowego pasa drogowego o pow. 48,86m2 w okresie od 27 sierpnia 2015 r. do 31 grudnia 2015 r. oraz w latach 2016-2020. Dnia [...] września 2015 r. skarżący zwrócił się do GDDKiA z wnioskiem o wyrażenie zgody na zajęcie dodatkowej powierzchni przedmiotowego pasa drogowego – 56,64m2 na okres 5 lat, a to w celu rozbudowy punktu gastronomicznego o taras ze stolikami i krzesełkami. Decyzją z [...] października 2015 r. (utrzymaną w mocy decyzją z [...] stycznia 2016 r. i zaskarżoną do WSA w Warszawie - sygn. akt VI SA/Wa 509/16) GDDKiA nałożył na skarżącego za zajęcie ww. pasa drogowego bez zezwolenia karę pieniężną w łącznej kwocie 17.911,84 złotych, w tym za: - taras (91,21m2), za okres od 12 września 2015 r. do 27 września 2015 r – 11.674,88 złotych; - wiatę gospodarczą - (22,93m2), za okres od 12 września 2015 r. do 15 października 2015 r. – 6.236,96 złotych. Dnia [...] października 2015 r. skarżący zwrócił się do GDDKiA z wnioskiem o ustalenie rocznej opłaty za zajęcie przez powierzchni 110,00m2 przedmiotowego pasa drogowego w roku 2016. Decyzją z [...] listopada 2015 r. organ zezwolił skarżącemu na zajęcie ww. pasa drogowego o powierzchni 60,5m2 w celu prowadzenia punku małej gastronomi w okresie od 1 stycznia 2016 r. do 31 grudnia 2016 r. i ustalił za to opłatę w kwocie 17.714,40 złotych ( sygn. akt VI SA/Wa 510/16). Następnie decyzją z [...] grudnia 2015 r. GDDKiA nałożył na skarżącego karę pieniężną w kwocie 10.089,20 złotych, a to za zajęcie bez zezwolenia przedmiotowego pasa drogowego poprzez umieszczenie w nim wiaty gospodarczej o pow. 22,93m2 w okresie od 16 października 2015 r. do 9 grudnia 2015 r. (sygn. akt VI SA/Wa 511/16). Od decyzji z [...] listopada 2015 r. skarżący z zachowaniem terminu wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy i wskazał, że w obrocie prawnym funkcjonuje decyzja, zgodnie z którą uzyskał on w październiku 2014 r. zezwolenie na zajęcie 84m2 ww. pasa drogowego, a nie na zajęcie rzeczywistej jego powierzchni 60,5m2. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ przedstawiwszy stan faktyczny sprawy wyjaśnił, że skarżący na zajęcie ww. pasa drogowego uzyskał kolejno zezwolenia: z [...] października 2014 r. o powierzchni 84m2, z 27 sierpnia 2015 r. o powierzchni nie przekraczającej 110m2 oraz z [...] września 2015 r. o powierzchni 48,86m2. Nadto organ przypomniał, że w toku postępowania ustalił, iż rzeczywista powierzchnia jaką skarżący zajmuje to 60,5m2, stad na taką powierzchnię ostatecznie wydał zezwolenie na rok 2016. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie S. K. wniósł o uchylenie obu wydanych w sprawie decyzji i umorzenie postępowania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zarzucił: - naruszenie art. 110 w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez dowolną i sprzeczną z zasadą ochrony praw nabytych interpretacją zakresu jego uprawnień wynikających z udzielonego mu decyzją z [...] października 2014 r. zezwolenia; - rażące naruszenie art. 155 k.p.a. poprzez zmianę decyzji ostatecznej na mocy której nabył prawo zajęcie ww. pasa drogowego, co spowodowało obciążenie go dodatkową karą za zajęcie 23,5m2; - niewyjaśnienie kwestii czy powierzchnia, którą zajmuje jego punkt małej gastronomi w całości posadowiony jest w ww. pasie drogi, czy może - wynika to z mapy sporządzonej przez właściwego starostę, część znajduje się poza tym pasem i na to zajęcie nie musi mieć zezwolenia; - niesłuszne przyjęcie przez organ, że jego wniosek z [...] września 2015 r. na zajęcie dodatkowo 56,64m2 ww. pasa drogowego był nieskuteczny, zaś wniosek z [...] lipca 2015 r. na rozbudowę istniejącego punktu gastronomicznego został uwzględniony jedynie w części decyzją z [...] sierpnia 2015 r. – zezwolenie na dodatkowe 26m2. W uzasadnieniu skargi podniósł, że decyzją z [...] października 2014 r. uzyskał zezwolenie na zajęcie przedmiotowego pasa drogowego o powierzchni 84m2 i w decyzji tej nie było żadnego warunku co do rzeczywiście zajętej powierzchni – tj. 60,5m2, co w jego ocenie oznacza, że był uprawniony do zajęcia powierzchni 84 m2 tego pasa. Odnosząc się do "tarasu" podał, że istnieje on od wielu lat – beton ów o wysokości 20 cm został wylany nie przez niego, ale przez poprzedniego właściciela, od którego zakupił ów punkt małej gastronomi. Stwierdził nadto, że ten pokruszony stary betonowy taras nie mieści się w ustawowych kategoriach pasa drogowego, gdyż z uwagi na jego wysokość – 20 cm, nie można nie niego wjechać. Poza tym położenie na nim desek i postawienie wolno stojących ażurowych płotków drewnianych z kwiatkami nie jest w jego ocenie budowlą uzasadniającą przyjęcie, że przez to doszło do zajęcia ww. pasa drogowego. W odpowiedzi na skargę GDDKiA wniósł o oddalenie skargi jako nieuzasadnionej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Badając skargę według kryteriów przewidzianych w art. art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zw. dalej p.p.s.a. – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oraz w art. 145 § 1 p.p.s.a. Sąd uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca nie naruszają prawa w sposób uzasadniający ich uchylenie. Przedmiotem skargi jest decyzja Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z [...] stycznia 2016 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (dalej GDDKiA) utrzymał w mocy swoją poprzednią decyzję z [...] listopada 2015 r., którą zezwolono S. K. (dalej skarżący) na zajęcie pasa drogowego drogi krajowej DK-[...], km [...] w miejscowości S. ([...]), o pow. 60,50m2 – powierzchnia rzutu poziomego obiektu, na okres od 1 stycznia 2016 r. do 31 grudnia 2016 r. tj. 366 dni pod punkt małej gastronomi – [...]. Mając na względzie zarzuty skargi tożsame w sprawie niniejszej, jak również w sprawach toczących się równolegle i rozpoznanych przez Sąd na rozprawie w dniu 24 sierpnia 2016 r.(o sygn. akt; VI SA/Wa 186/16, VI SA/Wa 509/10, VI SA/Wa 511/16 ), Sąd uznał, że konieczne jest wyjaśnienie wzajemnych relacji między postępowaniem dotyczącym zajęcie pasa drogowego i postępowaniem dotyczącym nałożenia kary pieniężnej i ich wpływu na sposób procedowania przez organ. Zgodnie z art. 40 u.d.p. zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga uzyskania zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej (ust. 1). Za zajęcie pasa drogowego: (1) bez zezwolenia zarządcy drogi, (2) z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi, (3) o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi, zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6, w sytuacji określonej w tym przepisie (ust. 12). Z regulacji tej wynika, że zajęcie pasa drogowego podlega reglamentacji, a naruszenie tego obowiązku jest sankcjonowane karą pieniężną. W obu tych przypadkach zajęcie stanowiska przez organ wymaga wydania decyzji administracyjnej. Z prawnego punktu widzenia decyzje te mają różny charakter. Decyzja w sprawie zezwolenia jest podejmowana na wniosek strony, z kolei decyzja wymierzająca karę pieniężną z urzędu. Zezwolenie na zajęcie pasa drogowego jest udzielane na konkretny okres i dotyczy wyznaczonej powierzchni, a każdy dalszy okres zajęcia pasa drogowego wymaga nowego zezwolenia. Organ ma możliwość odmowy udzielenia zezwolenia. Kara pieniężna jest natomiast sankcją za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia albo niezgodnie z określonymi w nim warunkami. Decyzja o wymierzeniu kary pieniężnej jest decyzją związaną, co oznacza, że w przypadku stwierdzenia zajęcia pasa bez zezwolenia na zarządcy drogi spoczywa obowiązek wymierzenia kary pieniężnej niezależnie od motywów, jakimi kierował się zajmujący pas drogowy, od jego sytuacji osobistej i materialnej i niezależnie od tego czy miał on świadomość, że na zajęcie pasa drogowego powinien mieć zezwolenie. Odpowiedzialność ta ma charakter zobiektywizowany, a ustawową przesłanką nałożenia kary pieniężnej jest faktyczne zajęcie pasa drogowego. Dla powstania odpowiedzialności z tego tytułu niezbędne jest jedynie wykazanie zaistnienia określonych w tym przepisie znamion działania lub zaniechania przez sprawcę tego deliktu administracyjnego. Zatem zbędne staje się badanie jakichkolwiek innych dodatkowych okoliczności, ponieważ nie mają one wpływu ani na poniesienie przez podmiot odpowiedzialności, ani na wymiar nakładanej na niego sankcji administracyjnej. W konsekwencji postępowania w sprawie udzielenia zezwolenia na zajęcia pasa drogowego oraz w sprawie wymierzenia kary pieniężnej na podstawie art. 40 ust. 12 u.d.p. są dwoma odrębnymi postępowaniami, o odmiennym charakterze, a co ważniejsze oba te postępowania nie służą zalegalizowaniu bezprawnego zajęcia pasa drogowego. (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 lutego 2015 r., sygn. akt II GSK 2326/13). Istotą sporu zaistniałego pomiędzy stronami sporu, nie tylko w niniejszej sprawie ale w sprawach o sygn. akt; VI SA/Wa 186/16, VI SA/Wa 509/10, VI SA/Wa 511/16 była kwestia wielkości powierzchni zajęcia pasa drogowego dokonanego przez skarżącego w związku z nabyciem przez niego w dniu [...] września 2014 r. na podstawie umowy sprzedaży od K. P.; " nakładów w postaci budynku użytkowego o powierzchni użytkowej łącznej 84m2 , murowanego, parterowego, krytego blachą ....( [...])" (§ 1 umowy w aktach administracyjnych). Z akt sprawy wynika, że po nabyciu tego obiektu , a mianowicie [...] września 2014 r. skarżący złożył wniosek do organu o zajęcie pasa drogowego. W punkcie 2a wniosku wskazał powierzchnię zajęcia ( powierzchnia rzutu poziomego obiektu budowlanego umieszczonego w pasie drogowym) - " 84m2". Wniosek te został uwzględniony w całości i w dniu [...] październiku 2014 r., organ wydał decyzję, mocą której skarżący uzyskał od GDDKiA zezwolenie na zajęcie pasa drogowego drogi krajowej DK-[...], km [...] w miejscowości S. ([...]), o pow. 84m2 – powierzchnia rzutu poziomego obiektu, na okres od 1 stycznia 2015 r. do 31 grudnia 2015 r. pod punkt małej gastronomi – [...]. Jednakże na postawie wykonanej na zlecenie organu przez geodetę uprawnionego w dniu [...] sierpnia 2015 r. mapy z elementami ewidencji gruntów i sytuacji terenowej dla obiektu gastronomicznego w miejscowości S. na działce [...] okazało się, że faktyczna pierwotna powierzchnia zajęcia pasa drogowego przez skarżącego pod [...] wynosiła nie 84m2 lecz 60,50 m2 ( budynek 1 - mapa w aktach adm.). W tej sytuacji GDDKiA uznał, że w rzeczywistości wydane skarżącemu zezwolenie na zajęcie pasa [...] października 2014 r. powinno obejmować nie 84m2 lecz 60,50 m2. Dlatego też wszystkie dalsze działania organu i wydawane decyzje uwzględniały stan faktyczny wynikający z ww. mapy. Natomiast meritum sprawy niniejszej jest udzielone skarżącemu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego właśnie na 60,50 m2. czyli na powierzchnie mniejszą niż żądana 84m2. W ocenie Sądu zarzuty skargi podnoszone pod adresem zaskarżonej decyzji nie są zasadne. Organ w sposób wszechstronny i wnikliwy ustalił stan faktyczny w sprawie. Odpowiadając na zarzuty strony dotyczące nieprawidłowego wyliczenia powierzchni zezwolenia należy wskazać, że organ ustalenie tej powierzchni zlecił podmiotowi posiadającemu fachowe wiadomości tj. uprawnionemu geodecie, który dokonał stosownych pomiarów w terenie, natomiast skarżący nie wskazał żadnych dowodów na podważenie wyliczeń dokonanych przez geodetę. Ze sporządzoną mapą strona mogła zapoznać się w siedzibie organu. W tym stanie rzeczy Sąd nie może podzielić słuszności zarzutów skargi odnośnie naruszenia przez organ przepisów postępowania administracyjnego. Do prawidłowo ustalonego stanu faktycznego w sprawie organ zastosował właściwe przepisy prawa materialnego. Ustalona w terenie i przez geodetę powierzchnia pasa drogowego nie została w żaden sposób podważona. Ustosunkowując się do stanowiska skarżącego, że zakres jego niezbywalnych uprawnień wynika z decyzji z dnia [...] października 2014 r. to skarżący pomija, iż ta decyzja obejmująca zezwolenia na zajęcie pasa drogowego o powierzchni 84m2 obejmowała okres do końca 2015 r. Jak już wyżej wspomniano i jak to wynika z przepisów oraz utrwalonego orzecznictwa decyzja o zezwoleniu ma charakter czasowy, zatem z upływem okresu wskazanego w decyzji strona obowiązana jest do opuszczenia pasa drogowego.(vide; wyrok NSA z 12 stycznia 2012 r., sygn. akt II GSK 1394/10). Ponadto udzielenie pierwszego zezwolenia nie powoduje jakichkolwiek "praw nabytych". Tak więc samo wystąpienie z kolejnym wnioskiem o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego nie uprawnia do jego zajęcia bez uzyskania pozytywnej w tym zakresie decyzji ostatecznej. Zatem ustalenie faktu przekroczenia terminu zajęcia pasa drogowego wskazanego w zezwoleniu zarządcy drogi przez określony okres, wiąże się z wymierzeniem kary pieniężnej w oparciu o art. 40 ust. 12 pkt 2 ustawy o drogach publicznych.( vide; wyrok NSA z 25 maja 2011 r. , sygn. akt II GSK 377/10). W niniejszej sprawie konsekwencją przeprowadzonego w dniu [...] sierpnia 2015 r. pomiaru przez geodetę uprawnionego było ustalenie organu, że pierwotnie ustalona w decyzji z [...] października 2014 r. powierzchnia zajęcia powinna być mniejsza. Również zarzut rażącego naruszenia art. 155 k.p.a. poprzez zmianę decyzji ostatecznej, na mocy której nabył prawo zajęcia ww. pasa drogowego jest niezasadny skoro organ ostatecznie uchylił swoją decyzję wydaną w tym trybie i umorzył postępowanie. Odnosząc się do argumentów skargi, że taras istnieje od wielu lat – beton był wylany przez poprzedniego właściciela Sąd zauważa, iż kwestia ta nie ma znaczenia dla ustalenia odpowiedzialności administracyjnej skarżącego z tytułu zajęcia pasa drogowego skarżącego jako właściciela spornego obiektu. Zresztą sam skarżący przyznaje, że położył na nim deski i postawił ażurowe drewniane płotki, co także widać na zdjęciach obiektu wykonanych w toku postępowania, a zatem korzystał z tej powierzchni na użytek prowadzonej działalności gospodarczej. Z tych wszystkich względów wobec bezzasadności zarzutów skargi Sąd orzekł o jej oddaleniu w całości na mocy art. 151 p.p.s.a.