I OSK 1000/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędziowie: Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Sędzia del. WSA Marek Wroczyński po rozpoznaniu w dniu 24 sierpnia 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.W. od pkt 3 wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 30 grudnia 2015 r., sygn. II SAB/Op 79/15 w sprawie ze skargi A.W. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starostę O. w przedmiocie wynagrodzenia oraz zwrotu wydatków związanych z wykonywaniem dozoru i usunięciem pojazdu Fiat 126p o nr rej. [...] 1. oddala skargę kasacyjną; 2. oddala wniosek Starosty O. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. W. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starostę O., prowadzonego na skutek wniosku z dnia 22 czerwca 2012 r., wyrokiem z dnia 30 grudnia 2015 r. (sygn. akt II SAB/Op 79/15): stwierdził, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 1), stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2), wymierzył organowi grzywnę w wysokości 200 zł (pkt 3) oraz zasądził od Starosty O. na rzecz A. W. kwotę 357 zł, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 4). Powyższy wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Pismem z dnia 12 listopada 2015 r. A. W., wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę na przewlekłe prowadzenie przez Starostę O. postępowania w sprawie przyznania zainteresowanemu wynagrodzenia oraz zwrotu koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru i usunięciem z drogi pojazdu marki Fiat 126p, nr rej. [...], domagając się zobowiązania organu do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt administracyjnych organowi, stwierdzenia, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania i to z rażącym naruszeniem prawa oraz przyznania od organu odpowiedniej sumy pieniężnej - na podstawie art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) dalej "p.p.s.a." a także rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym wraz zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego. W uzasadnieniu skargi skarżący twierdził, że jest podmiotem prowadzącym działalność gospodarczą pod firmą [...] A. W. w O. i że w dniu 22 czerwca 2012 r. złożył w Starostwie Powiatowym w O. wnioski o przyznanie wynagrodzenia za usunięcie z drogi i wykonywanie dozoru nad 13 pojazdami, w tym nad wskazanym na wstępie samochodem osobowym marki Fiat 126p. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2013 r. organ przyznał mu jednak wynagrodzenie (obejmujące wszystkie 13 pojazdów) w wysokości tylko 11.839,17 zł. W wyniku złożenia skargi na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O., które rozpoznawało sprawę w trybie odwoławczym, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, wyrokiem z dnia 10 marca 2014 r., uchylił orzeczenia organów obu instancji. Rozpoznając sprawę po raz kolejny, Starosta O. pismem z dnia 20 sierpnia 2014 r. – wydanym na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. - przekazał do rozpoznania sprawy, dotyczące wynagrodzenia za ściągnięcie i dozór nad 9 pojazdami, w tym samochodem Fiat 126p, nr rej. [...], Naczelnikowi Urzędu Skarbowego w O. Następnie Dyrektor Izby Skarbowej w Opolu stwierdził nieważność postanowień wydanych przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w O. następstwem czego sprawy (w tym m.in. sprawa dotycząca przedmiotowego pojazdu) zostały zwrócone w dniu 18 maja 2015 r. do Starosty O. Pismami z dnia 22 czerwca 2015 r. skarżący ponownie zwrócił się do Starosty o zwrot poniesionych wydatków oraz przyznanie wynagrodzenie za dozór w/w 9 pojazdów w wyniku czego pismem z dnia 11 sierpnia 2015 r. Starosta O. powiadomił o wszczęciu postępowania, zobowiązując wnioskodawcę do szczegółowego wykazania wydatków i nakładów poniesionych za dozór. Skarżący podnosił w skardze także, iż pomimo wniesienia zażalenia na przewlekłe postępowanie w sprawie, do chwili wniesienia skargi organ nie poczynił żadnych kroków zmierzających do załatwienia sprawy. Kierowane bowiem do strony pisma (o wszczęciu postępowania i zobowiązujące do przedłożenia dokumentów na okoliczność wydatków związanych z dozorem nad pojazdem) były działaniami jedynie pozornymi, mającymi na celu przedłużenie postępowania, bez jego merytorycznego zakończenia. W ocenie skarżącego, za przyznaniem na jego rzecz kwoty pieniężnej - na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. – przemawiał zaś fakt, że czynności, za które miało być przyznane wynagrodzenie, zostały wykonane jeszcze przed 2012 r. a ponadto wynagrodzenie to było by przyznane bez odsetek i uwzględnienia strat poniesionych przez skarżącego z powodu długiego okresu oczekiwania na przyznanie wynagrodzenia. W odpowiedzi na skargę Starosta O. wnosił o jej oddalenie jako nieuzasadnionej. Uwzględniając skargę - na podstawie art. 149 p.p.s.a. - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu uznał ją za uzasadnioną. Zdaniem Sądu, organ przewlekłe prowadził ww. postępowanie, dopuszczając się przy tym rażącego naruszenia prawa. Mając zaś powyższe na uwadze, Sąd – na zasadzie art. 149 § 2 p.p.s.a. - wymierzył Staroście O. grzywnę w kwocie 200 zł (pkt 3 wyroku). W motywach wyroku Sąd wyjaśnił, że ustalając jej wysokość miał na uwadze okoliczności niniejszej sprawy, a także fakt, że stan przewlekłości postępowania ustał przed rozpoznaniem skargi, gdyż w dniu [...] listopada 2015 r. Starosta O. wydał w tej sprawie orzeczenie. W przekonaniu Sądu, wymierzenie grzywny we wskazanej wysokości miało też służyć realizacji funkcji: dyscyplinującej, represyjnej oraz prewencyjnej, zapobiegając ewentualnemu przyszłemu negatywnemu postępowaniu organu. Ponadto Sąd wziął również pod uwagę, znaną mu z urzędu okoliczność, iż w dniu 30 grudnia 2015 r. zapadło również dwanaście innych orzeczeń sądowych, w sprawach ze skarg A. W. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starostę O., którymi wymierzono temu organowi grzywny w identycznej wysokości, co powodowało, że łączna wysokość orzeczonych kar była wystarczająco dla organu dolegliwa. Jednocześnie Sąd nie orzekł o przyznaniu na rzecz skarżącego, wnioskowanej w skardze sumy pieniężnej, podnosząc, że skarżący nie wskazał, jakie konkretnie poniósł szkody, a kwestia odsetek mogła być rozstrzygana tylko w postępowaniu merytorycznym przed organem administracyjnym lub przed sądem powszechnym. W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w punkcie 3, A. W. zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu naruszenie: 1. przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: - art. 149 § 2 w zw. z art. 138 p.p.s.a. - poprzez brak rozstrzygnięcia w sentencji wyroku w zakresie przyznania lub odmowy przyznania od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej na podstawie z art. 149 § 2 p.p.s.a., mimo złożenia wniosku w tym zakresie, - art. 149 § 2 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. - poprzez zawarcie w uzasadnieniu wyroku rozważań dotyczących braku podstaw do przyznania od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej na podstawie z art. 149 § 2 p.p.s.a. mimo braku rozstrzygnięcia w wyroku w tym zakresie, - art. 149 § 2 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. - poprzez wskazanie w uzasadnieniu wyroku, iż przesłanką przyznania od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej na podstawie z art. 149 § 2 p.p.s.a., jest wykazanie szkody przez skarżącego w sytuacji, gdy przepis art. 149 § 2 p.p.s.a. nie przewiduje takiej przesłanki; 2. prawa materialnego, to jest, art. 149 § 2 p.p.s.a. - poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, iż przesłanką przyznania od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej - na podstawie z art. 149 § 2 p.p.s.a. - jest wykazanie szkody przez skarżącego. Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżący wnosił o uchylenie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu w zaskarżonej części i przekazanie - w tej części – sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, przyznanie skarżącemu od organu sumy pieniężnej w wysokości 1000 zł – wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, jej autor podnosił, że skoro w złożonej skardze na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starostę O.., został zawarty wniosek o przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej - zgodnie z dyspozycją art. 149 § 2 p.p.s.a. - to Sąd powinien był zawrzeć rozstrzygnięcie tej kwestii w sentencji wyroku. Tymczasem, chociaż w uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji odniósł się to tego zagadnienia, to jednak w sentencji brak było stosownego rozstrzygnięcia. Brak zaś stanowiska Sądu co do przyznania od organu na rzecz skarżącego ww. sumy pieniężnej, stanowiło naruszenie powołanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem skarżącego, brak było też podstaw, aby uzależniać przyznanie mu sumy pieniężnej (zgodnie z dyspozycją art. 149 § 2 p.p.s.a.) od konieczności wykazania szkody, jaką poniósł w wyniku bezczynności organu, a w konsekwencji uznania, że przedmiotowa suma pieniężna ma charakter odszkodowawczy. Starosta O., w odpowiedzi na skargę kasacyjną, wnosząc o jej oddalenie oraz o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, podkreślał, że nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Rozpoznanie złożonej przez A. W. w niniejszej sprawie skargi kasacyjnej wymaga podkreślenia, iż - stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. (Dz. U. z 2016 r. poz. 718) - Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach zaskarżenia, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. W związku z powyższym wyjaśnić należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w wyroku z dnia 30 grudnia 2015 r. orzekł, że Starosta O. dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 1), stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2), wymierzył organowi grzywnę w wysokości 200 zł (pkt 3) oraz zasądził od Starosty O. na rzecz A. W. kwotę 357 zł, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 4). Niniejszą skargą kasacyjną A. W. i zaskarżył wyrok Sądu Wojewódzkiego tylko w punkcie 3, tj. w punkcie, w którym Sąd ten wymierzył organowi grzywnę, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. Podniesione tymczasem w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczyły wyłącznie naruszenia przepisów art. 149 § 2, art. 138, art. 141 § 4 p.p.s.a., które to naruszenie – zdaniem skarżącego – polegać miało na pominięciu przez Sąd I instancji w sentencji wydanego wyroku rozstrzygnięcia dotyczącego przyznania lub odmowy przyznania od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej - na podstawie z art. 149 § 2 p.p.s.a. – gdyż o tego rodzaju rozstrzygnięcie w skardze do Sądu I instancji wnioskował. Tymczasem Sąd Wojewódzki, chociaż w uzasadnieniu wyroku wypowiedział się w tej kwestii ( z którym to poglądem skarżący się nie zgodził), to jednak w sentencji wyroku nie zawarł w tym względzie stosownego rozstrzygnięcia. Biorąc powyższe pod uwagę należy zatem wyjaśnić, że - zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. - Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 tego artykułu, może orzec - z urzędu albo na wniosek strony - o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Z treści przytoczonego przepisu wynika więc, że obie instytucje nie mają charakteru obligatoryjnego oraz, że możliwość zarówno wymierzenie przez sąd organowi grzywny jak i przyznanie od organu na rzecz skarżącego owej sumy pieniężnej są od siebie niezależne. Sąd może zatem albo orzec o wymierzeniu organowi grzywny, albo orzec o przyznaniu skarżącemu stosownej sumy pieniężnej albo orzec o obu tych kwestiach. Świadczy o tym użycie przez ustawodawcę spójnika "lub". Rozstrzygnięcia te są wydawane więc jako odrębne i niezależne od siebie a ich związek wynika jedynie z faktu, że mogą one zostać wydane wyłącznie w sytuacji uwzględnienia przez sąd administracyjny orzeczenia, o którym mowa w art. 149 § 1 p.p.s.a. (uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a. albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a p.p.s.a.) Jeżeli zatem te dwa rozstrzygnięcia są od siebie niezależne, a brak jest w zaskarżonej części wyroku rozstrzygnięcia uwzględniającego, bądź oddalającego wniosek skarżącego o przyznanie mu od organu sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a., to brak jest w ogóle, co do zasady, podstaw do dokonywania oceny podniesionych skardze kasacyjnej zarzutów. Brak jest bowiem w omawianym zakresie rozstrzygnięcia Sądu Wojewódzkiego. Przy tak zaś określonym zakresie zaskarżenia (pkt 3 wyroku Sądu I instancji) wszystkie zarzuty kasacyjne nie mogą odnieść skutku. Fakt wymierzenia przez Sąd Wojewódzki organowi - w trybie art. 149 § 2 p.p.s.a. - grzywny w żaden sposób nie był bowiem formalnie powiązany z możliwością przyznania skarżącemu wspomnianego świadczenia pieniężnego. Pominięcie przez Sąd Wojewódzki w sentencji wyroku rozstrzygnięcia w tej ostatniej kwestii winno więc skutkować wniesieniem przez stronę wniosku o uzupełnienie wyroku a nie skargi kasacyjnej, skierowanej na zupełnie odrębne rozstrzygnięcie, choć zawarte w tym samym wyroku, w którym winno znaleźć się rozstrzygnięcie wnioskowane przez stronę (vide per analogiam wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 787/16). W rezultacie, brak wniesienia przez skarżącego wniosku o uzupełnienie wyroku Sądu Wojewódzkiego oznaczał, że brak było pełnego rozstrzygnięcia, objętego żądaniem zawartym w skardze a ponadto skierowanie skargi kasacyjnej tylko do pkt 3 wyroku Sądu I instancji (czyli do tej części wyroku, w której Sąd wymierzył organowi grzywnę) praktycznie uniemożliwiało Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu odniesienie się do kwestii zawartych w zarzutach kasacyjnych. Nawet bowiem ocena uzasadnienia wyroku Sądu I instancji (pod kątem spełnienia przesłanek zawartych w art. 141 § 4 p.p.s.a.) musiałaby być dokonywana tylko w odniesieniu do rozstrzygnięcia o wymierzeniu organowi grzywny. Z wyżej przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny – z mocy art. 184 p.p.s.a. – orzekł zatem jak w sentencji. Odnosząc się do wniosku organu o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, należy wskazać, iż w niniejszej sprawie skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu uwzględniającej skargę wniósł ten sam podmiot, który zainicjował postępowanie przed Sądem I instancji. W takiej konfiguracji ustawodawca nie przewidział zaś możliwości zasądzenia od skarżącego na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.