I SA/Wa 808/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak (spr.) Sędziowie WSA Iwona Kosińska WSA Marta Kołtun-Kulik Protokolant specjalista Aleksandra Borkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 sierpnia 2016 r. sprawy ze skargi Gminy Miasta R. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy nabycia przez gminę prawa własności nieruchomości oddala skargę. ISA/Wa 808/16 UZASADNIENIE Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania Gminy Miasta R. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r., nr [...] – utrzymała w mocy zaskarżoną decyzję. Przedmiotowa decyzja wydana została w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r., nr [...], stwierdził, że Gmina Miasto R. nie nabyła z mocy prawa nieodpłatnie prawa własności nieruchomości położonej w R. w obr. [...], oznaczonej w operacie ewidencji gruntów jako działki nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda [...] stwierdził, że przedmiotowa nieruchomość nie stanowiła w dniu 27 maja 1990 r. własności Skarbu Państwa, co wyklucza możliwość jej komunalizacji. Organ wskazał, iż wnioskiem z dnia 26 lutego 2015 r. Komisja Inwentaryzacyjna Mienia Komunalnego Miasta R. zwróciła się do Wojewody [...] o wydanie decyzji stwierdzającej nabycia przez Gminę Miasto R. prawa własności nieruchomości położonej w R. w obr. [...] oznaczonej jako działki nr nr: [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32 poz. 191 z późn. zm.). Komisja uzasadniając złożony wniosek wskazała uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 15.02.2011 r. sygn. akt III CZP90/10, z której wynika, że wtórnym skutkiem ustanowienia na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej użytkowania wieczystego jest nabycie przez Skarb Państwa prawa własności nieruchomości, na której ustanowiono użytkowanie wieczyste. Działki nr nr: [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha objęte są księgą wieczystą nr [...], w której prawo własności wpisane jest na rzecz Gminy Miasto R. w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w R. na podstawie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 1993 r. nr [...]. W dziale III ww. księgi wieczystej wpisane jest ostrzeżenie o niezgodności stanu prawnego odnośnie działek nr [...] i nr [...] w obr. [...], w związku z toczącym się postępowaniem o wznowienie postępowania o stwierdzeniu nabycia nieruchomości przez zasiedzenie. Wskazaną decyzją z dnia [...] sierpnia 1993 r. Wojewoda [...] działając na podstawie art. 5 ust. 1 pkt.1, art.16 ust.1, art. 17 ust. 1, art. 20 ust. 1 i art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych ( Dz. U. Nr 32 poz. 191 z późn. zm.) stwierdził nabycie przez Gminę Miasto R. prawa własności między innymi nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] i nr [...] ( działka nr [...] na mocy decyzji Prezydenta Miasta R. z dnia [...] grudnia 2001 r., uległa podziałowi na nowe działki nr [...] i nr [...]). Wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 1993 r. w części dotyczącej działek nr [...] i [...] wystąpił S. F. Decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 1993 r. w części stwierdzającej nieodpłatne nabycie przez Gminę Miasto R. prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] i nr [...], z uwagi na fakt, iż prawomocne postanowienie Sądu Rejonowego w R. I Wydział Cywilny z dnia [...] lutego 1985 r. sygn. akt [...] stwierdzające nabycie przez Skarb Państwa w drodze zasiedzenia z dniem [...] marca 1984 r. własność działek nr [...] i [...] zostało zmienione przez postanowienie z dnia [...] października 2006 r., sygn. akt [...] w ten sposób, że uwzględniając skargę o wznowienie postępowania zakończonego wydaniem postanowienia Sądu Rejonowego w R. z dnia [...] lutego 1985 r. - w zakresie wniosku o zasiedzenie nieruchomości, wniosek ten został oddalony. Tym samym Skarb Państwa nigdy nie nabył prawa własności między innymi do działki nr [...], z podziału której powstały skomunalizowane działki nr [...] i [...]. Skarga złożona przez Gminę Miasto R. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] listopada 2010 r. została przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 listopada .2011 r. Sygn. akt I SA/Wa 964/11 oddalona. Również skarga kasacyjna od wyroku WSA w Warszawie z dnia 4 listopada 2011 r. Sygn. akt I SA/Wa 964/11, wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 września 2013 Sygn. akt I OSK 591/12 została oddalona. Odwołanie od decyzji Wojewody [...] wniosła Gmina Miasta R. Gmina w uzasadnieniu odwołania stwierdziła, że Wojewoda [...] nie uzasadnił dlaczego, w jego ocenie, podstaw do komunalizacji nie daje użytkowanie wieczyste ustanowione przed 27 maja 1990 r. na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" i dlaczego ustanowienie użytkowania wieczystego nie spowodowało uzyskania przez Skarb Państwa tytułu własności. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania Gminy Miasta R. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r., nr [...] – utrzymała w mocy zaskarżoną decyzję. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa podkreśliła w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że w niniejszej sprawie stan faktyczny nie jest przez strony kwestionowany. Kwestią sporną jest ustalenie, czy w związku z powołaną przez pełnomocnika skarżącej uchwałą składu 7 sędziów Sądu Najwyższego z dnia 15 lutego 2011 r., należy przyjąć, że w świetle art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990r. - Przepisy wprowadzające (...) Skarb Państwa legitymował się prawem własności przedmiotowej nieruchomości. W ocenie Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej takie stwierdzenie jest nieuprawnione z uwagi na skutki prawne postanowienia Sądu Okręgowego w [...] z dnia [...] października 2006 r., uchylającego postanowienie Sądu Rejonowego w R. z dnia [...] lutego 1985r. i oddalającego wniosek Skarbu Państwa o zasiedzenie nieruchomości. Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 15 lutego 2011 r. uznał, że rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych chroni nabywcę użytkowania wieczystego także w razie wadliwego wpisu w księdze wieczystej Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego jako właściciela nieruchomości. Organ podkreślił, iż uchwała ta wywiera istotne skutki na gruncie przepisów prawa cywilnego, chroniąc użytkowników wieczystych w razie wadliwego wpisu w zakresie właściciela nieruchomości, jednakże nie pozwala na gruncie prawa administracyjnego przyjąć fikcji prawnej, że Skarb Państwa nabył prawo własności nieruchomości, pomimo wyeliminowania z obrotu prawnego orzeczenia sądu o zasiedzenie, z uwagi na ustanowienie użytkowania wieczystego na przedmiotowej nieruchomości. Organ zwrócił uwagę, ze w niniejszej sprawie związany jest wyrokami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 listopada 2011r., sygn. akt I SA/Wa 964/11 oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 września 2013r., sygn. akt I OSK 591/12. Organ odwoławczy wskazał iż zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r., poz. 270, z późn. zm.) ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Przez ocenę prawną rozumie się powszechnie wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie. Ocena prawna o charakterze wiążącym musi dotyczyć właściwego zastosowania konkretnego przepisu czy też prawidłowej jego wykładni w odniesieniu do ściśle określonego rozstrzygnięcia podjętego w konkretnej sprawie. Musi ponadto pozostawać w logicznym związku z treścią orzeczenia sądu administracyjnego, w którym została sformułowana. W ocenie Komisji wskazane wyżej przesłanki związania wyrokiem sądów administracyjnych w niniejszej sprawie wystąpiły. Sąd zarówno I jak i II instancji uznał, że Skarb Państwa nie dysponował na dzień 27 maja 1990 r. tytułem prawnym do działek nr [...] i [...] (aktualnie nr [...] i nr [...]), a zatem komunalizacja tej nieruchomości narusza przepis art. 5 ust 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające (...). Skargę na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...], do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie złożyła Gmina Miasta R. Wnosiła o uchylenie zaskarżonej decyzji. Zaskarżonej decyzji zarzucała naruszenie przepisów - art. 232 § 1 kc i art. 5 ustawy o księgach wieczystych i hipotece poprzez nieuwzględnienie, iż Skarb Państwa pomimo wpisu w księdze wieczystej bez podstawy prawnej nabywa własność nieruchomości oddawanej w użytkowanie wieczyste jako wtórny skutek prawny czynności, którą chroni rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych; art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez uznanie, iż sprawa o stwierdzenie nieważności decyzji stwierdzającej nabycie nieruchomości z mocy prawa jest tożsama ze sprawą o stwierdzenie nabycia nieruchomości z mocy prawa. W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, ze budzi jej sprzeciw stwierdzenie Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej, iż "na gruncie prawa administracyjnego nie można przyjąć fikcji prawnej, że Skarb Państwa nabył prawo własności nieruchomości". Podniosła, że prawo administracyjne jest częścią obowiązującego w Polsce systemu prawa i nie jest tak, iż organ administracyjny stosuje tylko prawo administracyjne a przepisów prawa cywilnego już nie. Sprawa o stwierdzenie nabycia własności nieruchomości przez gminę z dniem 27 maja 1990 r. jest też tak naprawdę sprawą cywilną, tylko z mocy przepisu szczególnego przekazaną do kompetencji organom administracji. Jest to bowiem sprawa ze stosunków własnościowych. Odróżnianie więc przez KKU "gruntu prawa administracyjnego" od "gruntu innego prawa", w tym w domyśle prawa cywilnego, jest na tle niniejszej sprawy bezpodstawne. Skarżąca nie zgadza się z uznaniem, ze Skarb Państwa nie nabył własności jako wtórny skutek prawny czynności, którą chroni rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych ( ochrona prawna nabywcy użytkowania wieczystego). Skarżąca zwróciła uwagę, że pod koniec uzasadnienia zaskarżonej decyzji KKU wskazuje, iż w niniejszej sprawie jest związana wyrokami WSA w Warszawie z dnia 4 listopada 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 964/11 oraz NSA z dnia 18 września 2013 r. sygn. akt I OSK 591/12 powołując się na treść art. 153 ppsa. Zdaniem skarżącej KKU jest w głębokim błędzie twierdząc, iż sprawa o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej wydanej w oparciu o art. 5 ust. 1 pwustps jest tożsama z kolejną sprawą o stwierdzenie nabycia w oparciu o art. 5 ust. 1 pwustps. Nawet jeśli dotyczą one tej samej nieruchomości, tp są to dwie różne sprawy. Jak wielokrotnie podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, w postępowaniu nadzorczym ocenia się czy kontrolowana decyzja zawiera kwalifikowane wady wymienione w art. 156 § 1 kpa a nie rozpoznaje się sprawy ponownie. Nie można było więc w postępowaniu nieważnościowym oceniać czy Skarb Państwa miał tytuł własności pochodzący z innego zdarzenia niż zasiedzenie stwierdzone postanowieniem Sądu Rejonowego w R. z dnia [...] lutego 1985 r. sygn. akt [...]. Jeśli więc strona postępowania komunalizacyjnego powołuje się następnie na tytuł własności Skarbu Państwa pochodzący z innego zdarzenia, to jest to już inna sprawa. W odpowiedzi na skargę Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wnosiła o jej oddalenie i podtrzymała w całości argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sadu jest ocena decyzji Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] kwietnia 2016 r. utrzymującej w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia komunalizacji nieruchomości położonej w R. w obr. [...], oznaczonej w decyzji, w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. W myśl art. 5 ust. 1 powołanej ustawy, jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, przedsiębiorstw państwowych dla których rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego pełnią funkcję organów założycielskich, zakładów lub innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych powołanym wyżej organom staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Decyzja w przedmiocie komunalizacji ma charakter deklaratoryjny, co oznacza, iż stwierdza ona fakt prawny, jaki zaistniał w dniu 27 maja 1990 r., tj. w dniu wejścia tej ustawy w życie. Obowiązkiem organów administracji orzekających w przedmiocie komunalizacji mienia jest zatem ustalenie, w prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu wyjaśniającym, czy zachodzą przesłanki, od spełnienia których przepis ustawy uzależnia nabycie z mocy prawa przez gminę własności nieruchomości, a więc czy według stanu na dzień 27 maja 1990 r. przedmiotowa nieruchomość stanowiła własność Skarbu Państwa i czy należała do: rady narodowej bądź terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, przedsiębiorstwa państwowego dla którego rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego pełniły funkcje organów założycielskich, albo do zakładów lub innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych powołanym wyżej organom. Jak słusznie zauważył organ niniejszej sprawie stan faktyczny jest bezsporny i nie jest przez strony kwestionowany. Istota sporu sprowadza się do odpowiedzi na pytanie czy w związku z powołaną przez skarżącą uchwałą składu 7 sędziów Sądu Najwyższego z dnia 15 lutego 2011 r., należy przyjąć, że w świetle art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r.-Przepisy wprowadzające (...) Skarb Państwa legitymował się prawem własności przedmiotowej nieruchomości. Przypomnieć należy, ze wskazana uchwała została podjęta przez Sad Najwyższy z uwagi na zasadnicze kontrowersje co do tego, czy rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych (art. 5 i 6 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece, jedn. tekst: Dz.U. z 2001 r. Nr 124, poz. 1361 ze zm.) może chronić nabywcę prawa użytkowania wieczystego na podstawie czynności prawnej w razie istnienia wadliwego wpisu w księdze wieczystej jako właściciela nieruchomości gruntowej, w tym wypadku Skarbu Państwa. Taka wadliwość wpisu może nastąpić wówczas, gdy podstawę ujawnienia jako właściciela Skarbu Państwa stanowiło, jak w przedmiotowej sprawie, postanowienie Sądu Rejonowego w R. I Wydział Cywilny z dnia [...] lutego 1985 r. sygn. akt [...] stwierdzające nabycie przez Skarb Państwa w drodze zasiedzenia z dniem [...] marca 1984 r. własność działek nr [...] i [...], które następnie zostało zmienione przez postanowienie z dnia [...] października 2006 r., sygn. akt [...] w ten sposób, że uwzględniając skargę o wznowienie postępowania zakończonego wydaniem postanowienia Sądu Rejonowego w R. z dnia [...] lutego 1985 r. - w zakresie wniosku o zasiedzenie nieruchomości, wniosek ten został oddalony. Istotą problemu zawartego w uchwale jest określenie prawnego zasięgu działania zasady rękojmi wiary ksiąg wieczystych i wskazania ewentualnych skutków prawnych tej zasady w sferze praw majątkowych Skarbu Państwa, użytkownika wieczystego i właściciela nieruchomości z uwagi na to, ze nie jest możliwe obciążenie gruntu innego niż grunt wskazany w art. 232 k.c. prawem użytkowania wieczystego. Jak wskazał Sąd Najwyższy ochrona udzielona użytkownikowi wieczystemu "powinna prowadzić nie tylko do nabycia prawa użytkowania wieczystego od osoby nieuprawnionej (podstawowy skutek konstytutywnego działania rękojmi). Należy jeszcze przyjąć, że nabycie to ma nastąpić w takim kształcie jurydycznym i konfiguracji podmiotowej (użytkownik - Skarb Państwa), w jakim prawo użytkowania wieczystego występuje w obrocie prawnym de lege lata (dalszy skutek konstytutywnego działania rękojmi). Uzyskanie własności przez Skarb Państwa stanowi zatem wtórny i niesamodzielny, bo pochodny skutek służący zapewnieniu jak najpełniejszej ochrony prawnej osobie trzeciej (nabywcy użytkowania wieczystego), działającej w zaufaniu do treści wpisu do księgi wieczystej." Zatem jest to, jak wskazał organ, fikcja prawna która ma na celu ochronę użytkownika wieczystego i odnosi się tylko do jego ochrony w światle art. 5 u.k.w.h. Mówiąc inaczej jest to sytuacja w której nabycie użytkowania wiecznego nastąpiło od podmiotu nieuprawnionego ( Skarb Państwa nigdy nie był właścicielem nieruchomości) czyli obarczone jest wadą nieważności wynikającą z naruszenia ustawy i dlatego należało przyjąć, ze Skarb Państwa uzyskał własność nieruchomości w sposób pochodny od użytkowna wiecznego, aby rękojmia mogła wywrzeć skutek w postaci nabycia tego prawa przez użytkownika wieczystego. Uchwała ta miała na celu tylko i wyłącznie ochronę użytkownika wieczystego. W żadnym razie nie uprawnia ona do wysnucia wniosku, ze jest to kolejny sposób nabycia własności nieruchomości przez Skarb Państwa, którą to nieruchomością Skarb Państwa może następnie w dowolny sposób rozporządzać. Zgodzić należy się z organem, że przedmiotowa nieruchomość nie stanowiła w dniu 27 maja 1990 r. własności Skarbu Państwa, co wyklucza możliwość jej komunalizacji. Jak już zostało omówione powyżej podstaw do komunalizacji przedmiotowej nieruchomości nie daje wskazana uchwała Sądu Najwyższego z dnia 15 lutego 2011 r. sygn. akt III CZP90/10, ponieważ użytkowanie wieczyste ustanowione na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w R. pomimo, że nastąpiło przed 27 maja 1990 r., to jednak nie powoduje uzyskania przez Skarb Państwa tytułu własności. Z omówionych względów nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 232 § 1 k.c. i art. 5 ustawy o księgach wieczystych i hipotece poprzez nieuwzględnienie, iż Skarb Państwa pomimo wpisu w księdze wieczystej bez podstawy prawnej nabywa własność nieruchomości oddawanej w użytkowanie wieczyste jako wtórny skutek prawny czynności, którą chroni rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych. W tej sytuacji Sąd odstąpił od omówienia zarzutu naruszenia art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez uznanie, iż sprawa o stwierdzenie nieważności decyzji stwierdzającej nabycie nieruchomości z mocy prawa jest tożsama ze sprawą o stwierdzenie nabycia nieruchomości z mocy prawa, jako nie mającego znaczenia dla rozstrzygnięcia Sądu. Podsumowując Sąd uznał, że Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa rozpatrzyła całokształt materiału dowodowego i dokonała jego prawidłowej oceny a podjętą decyzję uzasadniła w sposób wyczerpujący i jasny, odnosząc się do wszystkich podniesionych kwestii. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), Sąd orzekł jak w sentencji.