II SAB/Wr 10/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski, Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek (spr.), Sędzia WSA Alicja Palus, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 sierpnia 2016 r. skargi A. sp. z o.o. na bezczynność i przewlekłość Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie w. w przedmiocie prowadzenia robót budowlanych związanych z budową drogi dojazdowej na działkach nr [...] i nr [...] I. zobowiązuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie w. do wydania aktu kończącego postępowanie w sprawie prowadzenia robót budowlanych związanych z budową drogi dojazdowej na działce nr [...], obręb [...] w terminie 30 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; II. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności i przewlekłości, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. wymierza Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w powiecie w. grzywnę w wysokości 4000 zł (cztery tysiące złotych); IV. oddala skargę w pozostałej części; V. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie wałbrzyskim na rzecz [...] sp. z o.o. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. W piśmie z dnia 10 czerwca 2013 r. (data wpływu do organu 17 czerwca 2013r.), złożonym w imieniu spółki A. sp. z o.o. w W., przez jej prezesa R. W. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie wałbrzyskim (dalej: PINB), zwrócono się, tu cyt.: "o zbadanie prawidłowości prowadzonej inwestycji budowy drogi dojazdowej na działkach [...] i [...] obręb W., prowadzącej do działek od nr [...] do [...], od [...] do [...] obręb W., na których planowane jest wybudowanie kilkudziesięciu domów mieszkaniowych". Autor wniosku wskazał, że opisana budowa drogi znajduje się w sąsiedztwie jego działek o numerach: [...], [...] i [...], obręb W.. Podał również, że nigdy nie został poinformowany o zamiarze realizacji opisanej inwestycji drogowej. Wyraził przy tym przekonanie, że inwestycja obejmuje również grunt należący do spółki oraz, że przed rozpoczęciem prac nie było okazania granic. Wskazał na fakt usunięcia znaków granicznych przez inwestora. Ponadto zwrócił uwagę na szkody jakie powstały w związku pracami budowalnymi. Dotyczą one budynku należącego do spółki, w którego stronę z drogi i wykonanego drenażu jest skierowana woda, która podtapia fundamenty budynku oraz zalewa podwórko, na którym jest przechowywany sprzęt rolniczy. Jak wynika z akt administracyjnych, PINB po ustaleniu, że w dniu 19 lutego 2013 r. dokonano skutecznego zgłoszenia robót budowlanych polegających na przebudowie dróg gminnych zlokalizowanych w [...] i [...] (działki nr [...] obręb [...], nr [...] obręb [...]), wydał w dniu 5 listopada 2013 r. postanowienie nr [...] (znak sprawy: [...] nr [...]), którym powołując w podstawie art. 61a § 1 k.p.a., odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie prowadzenia robót budowlanych związanych z budową drogi dojazdowej na działkach nr [...] i nr [...] obręb [...]. Podstawą wydania powyższego postanowienia było stwierdzenie przez organ nadzoru budowlanego faktu wykonania spornej inwestycji zgodnie z obowiązującymi przepisami, na podstawie skutecznie dokonanego zgłoszenia. Powyższe postanowienie, w wyniku zażalenia spółki A., zostało uchylone przez D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, postanowieniem z dnia 30 grudnia 2013 r., nr [...]. Według organu rozpatrującego zażalenie, ocena tego, czy inwestycja polegająca na przebudowie dróg gminnych jest realizowana zgodnie z obowiązującymi przepisami techniczno-budowlanymi, mogła nastąpić wyłącznie w toku postępowania wszczętego i prowadzonego zgodnie z przepisami prawa. Zawiadomieniem z dnia 19 marca 2014 r., dokonanym łącznie z powiadomieniem o wyznaczeniu na dzień 8 kwietnia 2014 r. oględzin na terenie działki nr [...], obręb [...] W. w sprawie prawidłowości wykonanych robót budowlanych na tej działce, PINB powiadomił strony o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie prawidłowości wykonania robót budowlanych na działce nr [...] obręb [...] W.. Poza spółką A., za stronę postępowania uznano również Barbarę i J. S. – właścicieli działki nr [...], których wniosek z dnia 6 maja 2013 r. dotyczył sprawdzenia prawidłowości wykonywania robót budowlanych na działce nr [...]. W ten sposób zainicjowanym postępowaniu i po przeprowadzeniu w dniu 8 kwietnia 2014 r. oględzin w miejscu wykonywanych robót budowlanych, PINB wydał m.in. postanowienie z dnia 25 kwietnia 2014 r., nr [...], którym wstrzymał inwestorowi – B. prowadzenie robót budowlanych i nałożył obowiązek przedłożenia odpowiednich dokumentów. Żądane dokument Inwestor przedłożył w dniu 28 maja 2014 r. Z uwagi na wszczęcie z wniosków spółki A. postępowania w sprawie rozgraniczenia dla nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...], nr 33 o nr [...], graniczących z działką [...] i z działkami nr [...] i [...] oraz dla nieruchomości stanowiących działkę nr [...] graniczącą z działką [...] i z działkami nr [...] i nr [...] oraz postępowaniem w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji umarzającej postępowanie w sprawie środowiskowych uwarunkowań dla spornej inwestycji, PINB uznając, że wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia innych organów, wydał na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. postanowienie z dnia 8 lipca 2014 r., nr [...], którym zawiesił postępowanie w sprawie prawidłowości wykonywania robót budowlanych na działce nr [...], obręb [...] W.. W wyniku wniosku spółki A., DWINB postanowieniem z dnia 19 listopada 2015 r., nr [...], stwierdził nieważność postanowienia PINB z dnia 8 lipca 2014 r. Po przekazaniu sprawy, PINB decyzją z dnia 18 lutego 2016 r., nr [...] (znak sprawy: [...]), umorzył postępowanie w sprawie prawidłowości wykonania robót budowlanych na działce nr [...], obręb [...] W. - jako bezprzedmiotowe. Od powyżej decyzji odwołanie wniosła spółka A.. Niezależenie do odwołania, spółka złożyła zażalenie na bezczynność PINB w sprawie prowadzenia robót budowlanych związanych z budową drogi dojazdowej na działkach nr [...] i nr [...], obręb W. oraz na przewlekłość prowadzonego postępowania. Spółka wniosła o wyznaczenie przez DWINB możliwie krótkiego terminu załatwienia sprawy, z uwagi na zagrożenie życia i zdrowia ludzkiego oraz mienia. DWINB, postanowieniem z dnia 25 lutego 2016 r., nr [...], odmówił wyznaczenia PINB dodatkowego terminu załatwienia sprawy, wskazując na fakt wydania decyzji z dnia 18 lutego 2016 r. W tak przedstawiającym się stanie sprawy, spółka A. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na bezczynność PINB w powiecie wałbrzyskim. Zarzucając naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1 k.p.a. przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy, skarżąca spółka wniosła o zobowiązanie PINB do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi; zobowiązanie PINB do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie; w przypadku uwzględnienia skargi o orzeczenie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszaniem prawa, że naruszenie prawa nie było rażące, mimo że będą podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, jeśli taki zostanie wydany przez organ po wniesieniu skargi do Sądu; zasądzenie na rzecz Spółki kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi, skarżąca strona zreferowała przebieg postępowania prowadzonego w sprawie. Zaznaczyła, że cała dokumentacja, która została wypożyczona przez PINB ze Starostwa w W., dotyczyła nieruchomości położonych w miejscowościach [...] i [...], a zgłoszenie spółki dotyczyło działek nr [...] i nr [...], położonych w W.. Również wniosek B. i J. S., który wpłynął do PINB w dniu 7 maja 2013 r. dotyczył sąsiadującej z ich działką nr [...]– działki nr [...]. Skarżąca spółka wskazała przy tym, że z wniosku B. i J. S. zostało wszczęte postępowanie, przy jej udziale, które zakończyło się wydaniem decyzji z dnia 18 lutego 2016 r., nr [...] (znak: [...]). W przekonaniu strony skarżącej, nadal jednak jej wniosek, złożony w dniu 17 czerwca 2013 r., pozostaje nierozpatrzony przez PINB. Organ ten nie tylko, że nie zakończył postępowania poprzez wydanie decyzji, nie ustalił przymiotu strony, ale również nie prowadził postępowania na wniosek spółki, pomimo wydania przez organ odwoławczy, postanowienia nr [...] o znaku [...]. W odpowiedzi na skargę PINB wniósł o jej odrzucenie. Odnosząc się do treści skargi, skarżony organ wskazał, że nie może w sprawie budzić wątpliwości fakt, że spółce przysługuje status strony. Wyjaśniono, że PINB od wszczęcia postępowania w dniu 19 marca 2014 r. uznał spółkę za stronę postępowania i wszelkie pisma były kierowane do niej i jej pełnomocników. Wskazano, że złożony przez spółkę wniosek z dnia 10 czerwca 2013 r. nie pozostaje bez rozpatrzenia - zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a., ponieważ wcześniej złożony przez Państwa S. wniosek dotyczył tej samej sprawy. W takim stanie sprawy, PINB wszczął w dniu 19 marca 2014 r. postępowanie administracyjne w sprawie prawidłowości robót budowlanych na działce nr [...]. O wszczęciu tego postępowania został powiadomiony prezes spółki A.. PINB nie zgodził się również z zarzutem, że od czasu otrzymania wniosku spółki przekroczył termin na załatwienie sprawy i nie zakończył postępowania poprzez wydanie decyzji. W tym zakresie przedstawił przebieg czynności podejmowanych w sprawie. Na odpowiedź organu, pismo przygotowawcze w sprawie złożyła w dniu 11 maja 2016 r. skarżąca spółka. W zawartym w tym piśmie stanowisku nie zgodziła się z twierdzeniem PINB na temat bezzasadności zarzut bezczynności i przewlekłości prowadzonego postępowania administracyjnego dotyczącym sprawy o znaku [...], a nie sprawy o znaku [...], zakończonej postępowaniem przed organem I instancji. Autor pisma raz jeszcze przypomniał, że wniosek z dnia 10 czerwca 2013 r. dotyczył nieprawidłowości prowadzenia robót budowlanych drogi dojazdowej na dwóch działkach tj. nr [...] i [...] położonych w W., obręb [...], a nie tylko jednej tj. działki nr [...] położonej w W., jak wskazuje PINB. Wobec tego sprawa dotycząca nieprawidłowości robót budowlanych drogi dojazdowej na działce nr [...] położonej w W. pozostaje nadal nierozpoznana. Oprócz nadania sygnatury akt organ I instancji nie dokonał żadnej czynności procesowej, w tym nie wydał stosownego aktu administracyjnego kończącego postępowanie administracyjne. Jedyną czynnością jaką przeprowadził w tej sprawie organ, było wypożyczenie - pismem z dnia 17 czerwca 2013 r. akt administracyjnych od Wydziału Administracji Architektoniczno-Budowlanej i Ochrony Środowiska Starostwa Powiatowego w W. dotyczących przebudowy dróg gminnych zlokalizowanych w [...] i [...] (dz. nr [...], obręb [...] [...], dz. nr [...], obręb [...]), a nie w/w działek położonych w W. i wydanie postanowienia nr [...] z dnia 5 listopada 2013 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego, które zostało uchylone przez organ II instancji. Wobec powyższych okoliczności skarżąca spółka nie zgodziła się twierdzeniem PINB, że w sprawie o znaku [...] nr [...] zakończył postępowanie wydaniem decyzji nr [...] w dniu 18 lutego 2016 r., ponieważ ta decyzja dotyczy umorzenia postępowania w sprawie prawidłowości wykonania robót budowlanych na działce nr [...], obręb [...] W. jako bezprzedmiotowego. Dlatego też, skoro niniejsza sprawa nie została przez organ nadzoru budowlanego połączona stosownym aktem administracyjnym do sprawy o znaku [...] nr [...], jak również prowadzone postępowanie nie dotyczyło działki nr [...] położonej w W., obręb [...], PINB pozostawił sprawę od 35 miesięcy nierozpatrzoną. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wyjaśnić, że złożona w niniejszej sprawie skarga na bezczynność organu została przez sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Od dnia 15 sierpnia 2015 r. obowiązuje regulacja art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jedn. t. Dz. U. z 2016 r., poz. 718) – dalej zwanej p.p.s.a., zgodnie z którą sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Oznacza to, że w przypadku skarg na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania w obecnym stanie prawnym skierowanie ich do rozpoznania w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nie jest uzależnione od wniosku strony. W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (jedn. t. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Natomiast § 2 cytowanego artykułu w pkt 8 w związku z pkt 4 precyzuje, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W pierwszej kolejności wskazać należy, że z treści skargi wynika, że dotyczy ona bezczynności i przewlekłości Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie w. w sprawie prowadzenia robót budowlanych związanych z budową drogi dojazdowej na działkach [...] i nr [...], obręb [...] W.. Skarżąca spółka wyczerpała, środki zaskarżenia w trybie art. 52 § 4 p.p.s.a., co wynika ze znajdującego się w aktach sprawy, wydanego na podstawie art. 37 § 2 k.p.a. - postanowienia z dnia 25 lutego 2016 r., nr [...], którym DWINB odmówił wyznaczenia PINB dodatkowego terminu załatwienia sprawy. Skarżąca spółka ma także interes prawny do zaskarżenia bezczynności i przewlekłości organu w zakresie zbadania prawidłowości wykonania robót budowlanych na działkach drogowych nr [...] i nr [...], ponieważ jest właścicielem znajdujących się w pobliżu realizowanej inwestycji działek o numerach [...], [...] i [...] w miejscowości W.. Skarga na bezczynność i przewlekłość Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powicie wałbrzyskim okazała się jednak uzasadniona tylko w części dotyczącej robót budowlanych związanych z budową drogi dojazdowej na działce nr [...], obręb [...] W.. W ocenie Składu orzekającego, nie można natomiast postawić organowi nadzoru stopnia powiatowego zarzutu bezczynności w prowadzeniu postępowania wobec opisanych wyżej robót budowlanych odnoszących się do działki nr [...]. Przyjdzie zatem zauważyć, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmie żadnych czynności w sprawie lub nawet gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem stosownego aktu lub nie podjął czynności (T. Woś (w:) T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Postępowanie sądowoadministracyjne, Warszawa 1999, s. 84). Z kolei przewlekłość w prowadzeniu postępowania wystąpi wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, nie pozostając jednocześnie w bezczynności, a podejmowane przez niego czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 k.p.a. i ustanowionej w tym przepisie zasady szybkości postępowania. Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmuje zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Przewlekłość postępowania jest stanem sprawy, którego zaistnienie sąd ocenia bez względu na to, czy organ podjął czynności w sprawie. Nie sposób więc przypisać organowi przewlekłego prowadzenia postępowania w sytuacji, kiedy podejmuje on wszelkie możliwe, a konieczne do zakończenia postępowania działania, które jednak z przyczyn niezależnych od organu nie przynoszą oczekiwanego skutku w postaci zakończenia postępowania administracyjnego. Przyjdzie także przypomnieć, że jedna z podstawowych zasad postępowania administracyjnego została zawarta w art. 7 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji są zobowiązane do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Niewątpliwie zaś w słusznym interesie obywateli leży, by organy administracji publicznej działały wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do załatwienia sprawy, co nakazuje wspomniany już wcześniej art. 12 § 1 k.p.a. W celu zapewnienia ochrony tej zasadzie ustawodawca ustanowił wymogi proceduralne, które należy dochować w przypadku, gdy dana sprawa nie może być załatwiona w ustawowym terminie - art. 35-38 k.p.a. zawierające reguły postępowania w zakresie terminowości załatwiania spraw. Stosownie do przepisu art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 2 k.p.a.). Natomiast zgodnie z art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Przyjdzie również zauważyć, że termin "załatwienie sprawy" w postępowaniu administracyjnym oznacza wydanie przez organ decyzji, chyba że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stanowią inaczej (art. 104 § 1 k.p.a.). Jeżeli zatem organ administracji zobowiązany do załatwienia sprawy nie wydaje decyzji w prawem przewidzianym terminie, przy czym zwłoka w rozpatrzeniu sprawy nie jest w żaden sposób uzasadniona, wówczas mamy do czynienia z "bezczynnością" organu. Nadto w doktrynie i orzecznictwie wskazuje się trafnie (m.in. T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Postępowanie sądowoadministracyjne, 2010, s. 70, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 1067/08, Lex nr 491969), że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wtedy, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności. Dla zasadności skargi na bezczynność i przewlekłość postępowania nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność lub przewlekłość została spowodowana zawinioną albo też niezawinioną opieszałością organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać dokonane. Powyższe kwestie, jako jeden z czynników mogą jednakże mieć znaczenie dla kwalifikacji bezczynności lub przewlekłości postępowania, jako posiadającej albo nieposiadającej cech rażącego naruszenia prawa, czy także stosowania grzywny. W niniejszej sprawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie w. naruszył wyżej wskazane przepisy, pozostając w bezczynności w zakresie postępowania w sprawie prowadzenia robót budowlanych związanych z budową drogi dojazdowej na działce nr [...], obręb [...] W., jak również prowadził w sposób przewlekły postępowanie w sprawie prawidłowości wykonania tychże robót w zakresie działki nr [...]. W zakresie robót budowlanych dotyczących działki nr [...], do stanowiska wyrażonego w niniejszym wyroku doprowadziło Sąd ustalenie, że PINB, poza wydaniem uchylonego przez organ II instancji, postanowienia z dnia 5 listopada 2013 r., nr [...], nie wydał żadnego formalnego aktu, który odnosił się do robót budowlanych prowadzonych na działce nr [...]. Również czynność oględzin z dnia 8 kwietnia 2014 r., dotyczyła tylko działki nr [...]. W zakresie zatem działki nr [...], PINB nie wydał w terminach przewidzianych przepisami, stosownego do rozstrzygnięcia sprawy aktu administracyjnego. Okoliczności sprawy wskazują natomiast, że w dniu 17 czerwca 2013 r. spółka A. sp. z o.o. w W., zwróciła się do PINB - tu cyt.: "o zbadanie prawidłowości prowadzonej inwestycji budowy drogi dojazdowej na działkach [...] i [...] obręb W., prowadzącej do działek od nr [...] do [...], od [...] do [...] obręb W., na których planowane jest wybudowanie kilkudziesięciu domów mieszkaniowych". Pismo to zwierało konkretnie wskazane zarzuty względem robót budowlanych, prowadzonych nie tylko na działce nr [...] ale także na działce nr [...]. W tej sytuacji nie można mieć wątpliwości jaka była intencja spółki – wszczęcie postępowania administracyjnego. Sprawa winna być zatem rozpoznana w normalnym trybie administracyjnym, zakończonym wydaniem stosownego aktu administracyjnego. W zależności od przeprowadzonych w sprawie ustaleń faktycznych, takim aktem będzie decyzja zawierająca merytoryczne rozstrzygnięcie o istocie sprawy, albo też, jak uczynił to organ administracji - w przypadku działki nr [...], decyzja umarzającą postępowanie. Skoro skarżony organ zaniechał podjęcia wymaganych czynności w celu załatwienia sprawy administracyjnej to pozostaje w bezczynności, stąd Sąd zobowiązał organ do wydania aktu kończącego postępowanie w sprawie robót budowlanych związanych z budową drogi dojazdowej na działce nr [...], obręb [...] W. w terminie 30 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. O czym orzeczono w pkt I wyroku (art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Na marginesie prowadzonych w tym miejscu rozważań należy zwrócić natomiast uwagę skarżącej spółce na bezzasadne i bezpodstawne przypisywanie znaczenia nadawanym przez skarżony organ oznaczeń pism wynikających z zasad kancelaryjnych obowiązujących w organie instrukcji kancelaryjnych. O tym czy dana sprawa została załatwiona we właściwy dla niej sposób, rozstrzygają przepisy k.p.a. oraz mające zastosowanie przepisy prawa materialnego, w tym przypadku ustawy Prawo budowlane. Czym innym jest zatem nadawane przez organ oznaczenie pisma, w tym przypadku: [...] nr [...] i [...]nr [...], a czym innym postępowanie administracyjnym, w którym takie pisma są sporządzane, w tym przypadku odpowiednio: postanowienie z dnia 5 listopada 2011 r., nr [...] oraz decyzja umarzająca postępowanie z dnia 18 lutego 2016 r., nr [...]. Stosownie zaś do art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd stwierdził przy tym, że opisana bezczynność postępowania, skarżonego organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, gdyż nie wydanie aktu w zakresie działki nr [...] trwa już ponad trzy lata (pkt II wyroku). Z kolei przewlekłości postępowania, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, polegała przede wszystkim na rażącym naruszeniu przepisu postępowania - art. 35 § 3 k.p.a., polegającym na znacznym i nieuzasadnionym przekroczeniu terminu załatwieniu sprawy administracyjnej dotyczącej działki nr [...] oraz art. 36 § 1 k.p.a., na skutek niepowiadomienia stron o dalszej przyczynie zwłoki i przekroczeniu terminu wyznaczonego na podstawie art. 37 k.p.a. Wskutek tego nastąpiło znaczne i nieuzasadnione przekroczenie terminu rozpatrzenia sprawy wynikającego z art. 35 § 3 k.p.a. Za rażące naruszenie w/w przepisów można bowiem uznać ich oczywiste niezastosowanie lub zastosowanie nieprawidłowe, jak również nieuzasadnione rodzajem sprawy długotrwałe prowadzenie postępowania, czy też brak jakiejkolwiek aktywności organu (vide: wyrok WSA w Warszawie z 20 października 2011 r., sygn. akt l SA/Wa 353/11, wyrok WSA w Poznaniu z 18 sierpnia 2011 r., sygn. akt II SAB/Po 60/10, wyrok WSA w Gdańsku z 11 sierpnia 2011 r., sygn. akt II SAB/Gd 30/11). O przewlekłości postępowania organu nadzoru budowlanego stopnia powiatowego świadczy również podejmowanie w sposób opieszały, niesprawny i nieskuteczny działań (zob. zwłaszcza uchylone przez organ wyższej instancji postanowienie z dnia w dniu 5 listopada 2013 r. postanowienie nr [...], którym powołując w podstawie art. 61a § 1 k.p.a., PINB odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie prowadzenia robót budowlanych związanych z budową drogi dojazdowej na działkach nr [...] i nr [...] oraz postanowienie z dnia 8 lipca 2014 r., nr [...], którym PINB zawiesił postępowanie w sprawie prawidłowości wykonywania robót budowlanych na działce nr [...], w przypadku którego DWINB stwierdził postanowieniem z dnia 19 listopada 2015 r., nr [...] nieważność). Za uzasadnione Sąd uznał również wymierzenie organowi grzywny na mocy art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. Sąd ustalił jej wysokość na kwotę 4000 zł, uznając ją za adekwatną (współmierną) do stopnia naruszenia prawa. Zdaniem Składu orzekającego, wysokość tej grzywny spełni swą rolę represyjną (ukaranie za bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania), ale i prewencyjną, mającą na celu uniknięcie w przyszłości postępowania organu prowadzącego do opieszałości w załatwieniu sprawy. Jak wskazuje się w doktrynie, instytucja nałożenia grzywny od organu pełni w głównej mierze funkcję prewencyjną - mającą na celu wzmocnienie instytucji przeciwdziałających bezczynności oraz przewlekłemu prowadzeniu postępowania, nie zaś kompensacyjną. Z tego powodu Sąd wskazaną w wyroku sumę uznał za odpowiednią. Z tych powodów, Sąd na podstawie wskazanego art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a., w pkt III sentencji wyroku orzekł o wymierzeniu grzywny. Wobec wydania przez skarżony organ, przed wniesieniem niniejszej skargi do Sądu, decyzji z dnia 18 lutego 2016 r., nr [...], którą zostało umorzone jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie prawidłowości wykonania robót budowlanych na działce nr [...], obręb [...] W., należało skargę w tym zakresie oddalić, o czym orzeczono na podstawie art. 151 p.p.s.a. (pkt IV). Zasądzając w pkt V sentencji wyroku od PINB na rzecz skarżącej spółki kwotę 100 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.