IV SA/Po 211/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta Sędziowie WSA Izabela Bąk-Marciniak WSA Anna Jarosz (spr.) Protokolant St. sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 sierpnia 2016 r. sprawy ze skargi M. R., M. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przekształcenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości w prawo własności oddala skargę Pismem z dnia [...] stycznia 2015 roku M. R. i M. R. (zwani dalej: wnioskodawcy, skarżący), powołując się na art. 1 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 1 ust. 4 ustawy z dnia [...] lipca 2005 roku o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. z 2012 r., poz. 83, j.t., zwanej dalej: ustawa o przekształceniu), wnieśli o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości, będącej własnością Miasta P., położonej w P., przy ul. [...], dz. nr [...], zabudowanej budynkiem mieszkalnym, którego odrębna własność została ujawniona w księdze wieczystej Kw [...] (zwane dalej odpowiednio: użytkowanie wieczyste; Nieruchomość; Budynek mieszkalny). Wnioskodawcy wskazali, iż są na prawach ustawowej wspólności majątkowej małżeńskiej, właścicielami położonych w ww. Budynku mieszkalnym lokali mieszkalnych numer [...] i numer [...] (zwanych dalej: Lokale), stanowiących odrębne nieruchomości , dla których Sąd Rejonowy [...] w P. V Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgi wieczyste odpowiednio: Kw [...] oraz Kw [...] Wskazano, iż w związku z powyższym, wnioskodawcy są także użytkownikami wieczystymi Nieruchomości (Kw [...]) w uwagi na udział w nieruchomości wspólnej. Wskazano także, że wnioskodawcy nabyli własność powołanych powyżej lokali mieszkalnych nr [...] na podstawie umowy sprzedaży z dnia [...] listopada 2014 roku (Repertorium A. 12.[...]). Decyzją z dnia [...] marca 2015 r. Nr [...] Prezydent Miasta P. (zwany dalej: Prezydent), na podstawie art. 104 § 1, art. 268 a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 j.t. ze zm., zwanej dalej: KPA), art. 1 ust. 1, art. 1 ust. 2 pkt 2, art. 1 ust. 3, art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy o przekształceniu odmówił przekształcenia prawa użytkowania wieczystego ustanowionego na Nieruchomości (KW nr [...]) przysługującego [...] i M. R. w prawo własności. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że w dniu [...] lutego 2015 r. [...] i M. R. złożyli wniosek o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego Nieruchomości w prawo własności. Organ ustalił, iż mocą umowy z dnia [...] marca 1912 r. na podstawie przepisów Kodeksu cywilnego niemieckiego z 1896 r. (BGB) ustanowiono dla przedmiotowej nieruchomości na okres 100 lat prawo zabudowy. Na wniosek A. M. G.-M. z dnia [...] marca 2007 r. decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2010 r. Prezydent orzekł o przekształceniu prawa zabudowy w prawo użytkowania wieczystego. Powołując się na orzecznictwo i doktrynę organ wywodził, że ostateczna decyzja administracyjna o przekształceniu prawa zabudowy w prawo użytkowania wieczystego stanowi podstawę do dokonania wpisu w księdze wieczyste, który to wpis ma charakter konstytutywny. Prawo użytkowania wieczystego powstaje w dniu dokonania wpisu w księdze wieczystej, lecz jego skuteczność rozciąga się od daty złożenia wniosku. Przenosząc rozważania na grunt sprawy organ stwierdził, że prawo użytkowania wieczystego powstało na mocy decyzji Prezydenta z dnia [...] lipca 2010 r. orzekającej o przekształceniu prawa zabudowy w prawo użytkowania wieczystego. Okres użytkowania wieczystego ustanowiono na 99 lat (licząc od dnia następującego po dniu, w którym decyzja stała się ostateczna). Powołując się na art. art. 1 ust. 1 i 3 ustawy o przekształceniu organ argumentował, że wnioskodawcy nabyli prawo użytkowania wieczystego na podstawie umowy sprzedaży z dnia [...] listopada 2014 r., prawo to powstało na podstawie na mocy decyzji Prezydenta z dnia [...] lipca 2010 r. W konsekwencji wniosek nie spełnia przesłanki określonej w art. 1 ust. 1 ustawy o przekształceniu, ponieważ możliwość przekształcenia dotyczy wyłącznie tych użytkowników wieczystych, których prawo istniało w dniu wejścia w życie tej ustawy, czyli w dniu [...] października 2005 r. Skarżących nie dotyczy jednocześnie wyjątek określony w art. 1 ust. 4 ustawy o przekształceniu. Jednocześnie podkreślono, że przepis art. 1 ust. 4 ustawy o przekształceniu nie tworzy też samodzielnej podstawy do żądania przekształcenia – musi on bowiem być odczytywany w powiązaniu z treścią art. 1 ust. 1 tej ustawy, który wymaga, aby prawo użytkowania wieczystego istniało w dniu wejścia w życie ustawy o przekształceniu z 2005 r. W związku z powyższym organ stwierdził niespełnienie przesłanek ustawowych do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Odwołanie od powyższej decyzji złożyli wnioskodawcy zarzucając, iż decyzja wydana została z naruszeniem prawa, gdyż błędnie uznano, że brak posiadania statusu użytkownika wieczystego przez wnioskodawców w dniu wejścia w życie ustawy wyłącza prawo przekształcenia użytkowania w prawo własności. Zdaniem wnioskodawców, jako nabywcy użytkowania wieczystego, kontynuują oni tytuł prawny, jaki nabyli od sprzedawcy. Decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (zwane dalej: SKO, Kolegium) utrzymało w mocy decyzje organu I instancji. Kolegium opisało stan faktyczny sprawy i wskazało, że nie ulega wątpliwości, iż ani wnioskodawcy, ani ich poprzednik prawny nie byli użytkownikami wieczystymi nieruchomości objętej postępowaniem w dniu [...] października 2005 roku. Jednocześnie w sprawie nie zachodzą okoliczności, które wyłączałyby to czasowe ograniczenie. Podkreślono, że w sprawie przekształcenie prawa zabudowy w prawo wieczystego użytkowania nastąpiło w trybie administracyjnym, na podstawie konstytutywnej decyzji administracyjnej. Dopiero w momencie, w którym decyzja o przekształceniu prawa zabudowy w prawo użytkowania wieczystego stała się ostateczna powstało prawo użytkowania wieczystego. Zdaniem organu osoby fizyczne, które stały się użytkownikami wieczystymi w wyniku przekształcenia prawa zabudowy dokonanego na podstawie art. 209 ustawy o gospodarce nieruchomościami i spełniają warunki określone w ustawie o przekształceniu, mogą żądać przekształcenia prawa wieczystego użytkowania tych nieruchomości we własność, co oznacza, iż muszą spełnić m. in. wymóg istnienia prawa użytkowania wieczystego w określonej dacie. Warunek ten zostałby spełniony gdyby poprzednik odwołujących uzyskał decyzję przekształcającą prawo zabudowy w prawo użytkowania wieczystego przed datą [...] października 2005 roku, co jednak nie miało w sprawie miejsca. Prawo użytkowania wieczystego powstało po dniu [...] października 2005 roku, zatem poprzednikowi odwołujących nie przysługiwało prawo wystąpienia z żądaniem przekształcenia w trybie ustawy o przekształceniu. Według organu oznacza to, że strony również takiego prawa nie mogły "przejąć" wraz z nabyciem prawa użytkowania wieczystego w 2014 roku. Nie jest zatem zasadny argument zawarty w odwołaniu, iż skarżący kontynuują w tym zakresie uprawnienia sprzedawcy, albowiem prawo żądania przekształcenia nie przysługiwało ich poprzednikowi prawnemu. Skargę na powyższą decyzję złożyli skarżący działający przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając ją w całości i wnosząc o: uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2015 roku oraz decyzji ją poprzedzającej; oraz o przeprowadzenie dowodu z dokumentu wydruku z internetowego Podsystemu Dostępu do Centralnej Bazy Danych Ksiąg Wieczystych nieruchomości o nr KW [...] oraz [...], na okoliczność, że skarżący są właścicielami lokali, których udział w nieruchomości wspólnej obejmuje prawo użytkowania wieczystego nieruchomości o nr KW [...] Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 7, 77 § 1 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, poprzez niewyjaśnienie, czy skarżący są właścicielami lokali, których udział w nieruchomości wspólnej obejmuje prawo użytkowania wieczystego nieruchomości o nr KW [...], a zatem czy prawo użytkowania wieczystego ustanowione dla tej nieruchomości musiało powstać przed dniem [...] października 2005 roku, co doprowadziło do przyjęcia, że prawo użytkowania wieczystego nieruchomości o nr KW [...] musiało powstać przed dniem [...] października 2005 roku, podczas gdy skarżący są właścicielami lokali, których udział w nieruchomości wspólnej obejmuje prawo użytkowania wieczystego nieruchomości o nr KW [...], a zatem ograniczenie co do powstania prawa użytkowania wieczystego nieruchomości przed [...] października 2005 roku nie ma zastosowania w niniejszej sprawie. W uzasadnieniu zarzutów skargi podniesiono, że skarżący są właścicielami lokali, których udział w nieruchomości wspólnej obejmuje prawo użytkowania wieczystego nieruchomości o nr KW [...] Przed dniem wejścia w życie dekretu z dnia [...] października 1945 r. o prawie zabudowy na rzecz poprzedników prawnych skarżących ustanowione zostało prawo zabudowy. Na mocy przepisów prawa organy administracji publicznej były zobowiązane do przekształcenia z urzędu prawa zabudowy w prawo użytkowania wieczystego. Organy administracji zaniechały przekształcenia prawa zabudowy nieruchomości o nr KW [...] w prawo użytkowania wieczystego. W konsekwencji dopiero w 2010 roku prawo zabudowy zostało przekształcone w prawo użytkowania wieczystego w trybie art. 209 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zdaniem pełnomocnika zaniechania organów władzy publicznej nie mogą pociągać za sobą negatywnych konsekwencji dla obywateli. Po wtóre wywodzono, że skarżący są właścicielami lokali, z własnością których związany jest udział w prawie użytkowania wieczystego nieruchomości o nr [...] W ocenie pełnomocnika Samorządowe Kolegium Odwoławcze w uzasadnieniu swojej decyzji wskazało, że data [...] października 2005 roku nie dotyczy osób fizycznych będących właścicielami lokali, których udział w nieruchomości wspólnej obejmuje prawo użytkowania wieczystego i błędnie utrzymało w mocy decyzję Prezydenta. Zdaniem pełnomocnika z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności co do zasady mogą wystąpić osoby, które najpóźniej w dniu [...] października 2005 r. złożyły wniosek do sądu wieczystoksięgowego o dokonanie wpisu w dziale II księgi wieczystej prawa użytkowania wieczystego. Ograniczenie to nie dotyczy jednak osób, o których mowa w art. 1 ust. 4 ustawy o przekształceniu. Zgodnie bowiem z art. 1 ust 2 pkt 1) oraz ust. 3 ustawy o przekształceniu z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości, w prawo własności nieruchomości, mogą również wystąpić osoby fizyczne będące właścicielami lokali, których udział w nieruchomości wspólnej obejmuje prawo użytkowania wieczystego. a także osoby fizyczne będące następcami prawnymi tych osób. Zgodnie zaś z art. 1 ust. 4 ustawy o przekształceniu przepisy 2 pkt 1 stosuje się również do osób, które prawo użytkowania wieczystego albo udział w tym prawie uzyskały po dniu [...] października 2005 r. Ponieważ ustawodawca nie wskazuje, jakiego rodzaju ma być to następstwo, zdaniem pełnomocnika jest to następstwo powstałe zarówno pod tytułem szczególnym np. w wyniku zawarcia umowy sprzedaży jak i tytułem ogólnym np. w wyniku dziedziczenia, przekształcenia, połączenia. Uprawnionymi do żądania przekształcenia są wszyscy kolejni następcy prawni. Skarżący są następcami prawnymi, właścicielami lokali, których udział w nieruchomości wspólnej obejmuje prawo użytkowania wieczystego, a zatem mogą oni wystąpić z wnioskiem o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nawet wówczas, gdy prawo użytkowania wieczystego zostało wpisane w KW nr [...] po dniu [...] października 2005 roku. Według pełnomocnika skarżących organ II instancji, choć dokonał prawidłowej wykładni przepisów prawa, naruszył przepisy postępowania poprzez niewyczerpujące zebranie całego materiału dowodowego i niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Organ nie dokonał bowiem ustaleń, czy skarżący są właścicielami lokali, których udział w nieruchomości wspólnej obejmuje prawo użytkowania wieczystego nieruchomości o nr KW [...] W związku z powyższym skarżący domagali się przeprowadzenia wskazanych na wstępie dowodów. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 j.t. z późn. zm.) oraz art. 3 § ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2016 roku, poz. 718, zwanej dalej – Ppsa), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Dokonując w powyższym zakresie kontroli zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca są zgodne z prawem. W ocenie Sądu organy administracji obu instancji rozstrzygając sprawę dokonały prawidłowych ustaleń faktycznych, procedowały w zgodzie z przepisami postępowania administracyjnego oraz prawidłowo powołały i zastosowały przepisy ustawy dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, w jej brzmieniu obowiązującym w dacie rozstrzygania wniosku strony skarżącej. Stan faktyczny niniejszej sprawy nie jest sporny między stronami. Sąd podzielił ustalenia faktycznie dokonane przez organy obu instancji przyjmując je za własne oraz czyniąc podstawą swoich rozważań. Spór między stronami dotyczy wykładni art. 1 ustawy o przekształceniu. Przy czym strona skarżąca pozostaje w błędnym przekonaniu co do tożsamości w tej mierze stanowiska pomiędzy stroną skarżącą, a organem II instancji. Z decyzji Kolegium nie wynika bowiem, co sugeruje strona skarżąca, iż Kolegium uznało, że data [...] października 2005 roku nie dotyczy osób fizycznych będących właścicielami lokali, których udział w nieruchomości wspólnej obejmuje prawo użytkowania wieczystego. Zdaniem pełnomocnika z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności co do zasady mogą wystąpić osoby, które najpóźniej w dniu [...] października 2005 r. złożyły wniosek do sądu wieczystoksięgowego o dokonanie wpisu w dziale II księgi wieczystej prawa użytkowania wieczystego, jednakże ograniczenie to nie dotyczy osób, o których mowa w art. 1 ust. 4 ustawy o przekształceniu, do których zalicza skarżących. Z takim stanowiskiem nie można się zgodzić. W tym miejscu wskazać należy, że – jak prawidłowo ustalił organ pierwszej instancji - mocą umowy z dnia [...] marca 1912 r. ustanowiono dla przedmiotowej nieruchomości na okres 100 lat prawo zabudowy. Na wniosek z dnia [...] marca 2007 r. decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. Prezydent orzekł o przekształceniu prawa zabudowy w prawo użytkowania wieczystego. Na mocy umowy z dnia [...] listopada 2014 r., zawartej z osobą fizyczną - poprzednim użytkownikiem wieczystym, skarżący stali się właścicielami lokali, których udział w nieruchomości wspólnej obejmuje prawo użytkowania wieczystego nieruchomości o nr KW [...] Wniosek o przekształcenie złożony został w dniu [...] lutego 2015 r. i był rozpatrywany w trybie przepisów ustawy z dnia [...] lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. W ocenie pełnomocnika skarżących nie ma do nich zatem zastosowania ograniczenie co do powstania prawa użytkowania wieczystego nieruchomości przed [...] października 2005 roku, a to ze względu na treść art. 1 ust. 4 ustawy o przekształceniu. Sąd stwierdza, co następuje. Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawa o przekształceniu osoby fizyczne i prawne będące w dniu [...] października 2005 r. użytkownikami wieczystymi nieruchomości mogą wystąpić z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego tych nieruchomości w prawo własności. W myśl art. 1 ust. 2 tej ustawy z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości, o którym mowa w ust. 1, w prawo własności nieruchomości, mogą również wystąpić m.in. osoby fizyczne i prawne będące właścicielami lokali, których udział w nieruchomości wspólnej obejmuje prawo użytkowania wieczystego. Do tej kategorii należy zaliczyć skarżących. Z art. 1 w ust. 3 z kolei wynika, iż z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości mogą również wystąpić osoby fizyczne i prawne będące następcami prawnymi osób, o których mowa w ust. 1 [...] oraz osoby fizyczne i prawne będące następcami prawnymi osób, o których mowa w ust. 2. Wreszcie w art. 1 ust. 4 ustawodawca wprowadził zasadę, zgodnie z którą m.in. przepisy ust. 2 pkt 1 stosuje się również do osób, które prawo użytkowania wieczystego albo udział w tym prawie uzyskały po dniu [...] października 2005 r. W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że miało miejsce następstwo prawne. Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 25 listopada 2010 r. sygn. akt II SA/Wr 408/10 (LEX nr 755592) w art. 1 ust. 3 ustawy z 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości chodzi o każdy rodzaj następstwa prawnego - tak pod tytułem ogólnym, jak i szczególnym - nie ma żadnych podstaw do innej wykładni tego pojęcia. Pod pojęciem następstwa prawnego, o którym mowa w w/w przepisie, należy rozumieć zarówno następców prawnych na zasadzie sukcesji generalnej, jak i sukcesji syngularnej. Aby jednak osoba, która nabyła prawo użytkowania wieczystego w drodze sukcesji syngularnej, mogła żądać przekształcenia nabytego prawa użytkowania wieczystego nieruchomości w prawo własności, podmiot, od którego prawo to nabyła musi spełniać kryteria określone w art. 1 ust. 1, ust. 1a lub ust. 2 ustawy z 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. W stosunku do skarżących konieczności spełnienia tych wymogów nie zmienia art. 1 ust. 4 ustawa o przekształceniu. Sens tego przepisu jest taki, że nabycie prawa użytkowania wieczystego przez następcę prawnego może nastąpić po [...] października 2005 r., co nie pozbawia go uprawnienia do żądania przekształcenia. Warunkiem jednak nadal pozostaje, aby prawo użytkowania wieczystego przysługiwało w dniu [...] października 2005 r. poprzednikowi prawnemu. W opisanych okolicznościach, organy słusznie uznały, skoro przysługujące poprzednikowi prawnemu skarżących prawo użytkowania wieczystego powstało dopiero na mocy decyzji z 2010 r. to nie została spełniona jedna z przesłanego skuteczności żądania przekształcenia tego prawa w prawo własności. Odnosząc się jeszcze końcowo do zarzutu skargi, iż opieszałość organów (dot. przekształcenia prawa zabudowy w prawo użytkowania wieczystego) nie może odbijać się negatywnie na sytuacji prawnej skarżących, Sąd wskazuje, iż kwestia ta nie może być przedmiotem postępowania w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności na podstawie ustawy o przekształceniu. W tym zakresie strona nie pozostaje jednak pozbawiona ochrony prawnej i instrumentów dochodzenia roszczeń odszkodowawczych, dochodzonych jednak w innych postępowaniach. W związku z powyższym, na podstawie art. 151 Sąd skargę oddalił.