IV SA/Po 196/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta (spr.) Sędziowie WSA Izabela Bąk-Marciniak WSA Anna Jarosz Protokolant St. sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 sierpnia 2016 r. sprawy ze skargi J.N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] stycznia 2016 r., nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za nieterminowe złożenie sprawozdania 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz skarżącego J.N. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] września 2015 r. nr [...] Zarząd Związku Międzygminnego [...] (zwany dalej jako "organ I instancji") na podstawie art. 53 § 1, art. 207 § 1 i art. 210 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2015 r. poz. 613), art. 64 ust. 1 i 3 oraz 65 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013 r. poz. 594 ze zm.; zwanej dalej jako "u.s.g."), § 6 ust. 1 pkt 23 Statutu Związku Międzygminnego [...] (Dz.Urz. Wlkp. [...] października 2012 r. [...] ze zm.; zwanego dalej jako "statut Związku"), art. 9n ust. 1 i 6, art. 9x ust. 1 pkt 5 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach z 13 września 1996 r. (Dz.U. 2013 poz. 1399 ze zm. zwanej dalej jako "u.c.p.g") w pkt 1 wymierzył Firmie A karę pieniężną za nieterminowe złożenie sprawozdania podmiotu odbierającego odpady komunalne od właścicieli nieruchomości za I półrocze 2015 r., w wysokości [...] zł tj. po [...] zł za każdy dzień zwłoki, licząc od dnia [...] sierpnia, tj. pierwszego dnia następującego po terminie obowiązkowego złożenia sprawozdania przypadającego [...] lipca 2015 r., a w pkt 2 wskazał, że karę w określonej wysokości należy wpłacić na konto Związku Międzygminnego [...] w terminie 30 dni od dnia, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna. W odwołaniu J. N. prowadzący działalność gospodarczą pod firmą Zakład Usługowo – Handlowy J. N. (zwany dalej również jako "Skarżący") wniósł o uchylenie decyzji organu I instancji. Zaznaczył, że pojęcie podmiotu odbierającego odpady powinno być rozumiane w ten sposób, że przez taki podmiot rozumie faktycznie odbierającego odpady. Wyjaśnił, że od [...] lipca 2013 r. nie prowadzi działalności w zakresie odbierania odpadów. Wpis do rejestru działalności regulowanej nie jest tożsamy z faktycznym prowadzeniem działalności. Ponadto po wygaśnięciu zezwolenia na odbiór i transport odpadów, nie uzyskał kolejnego pozwolenia na odbiór odpadów komunalnych. Po rozpoznaniu dowołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23; zwanej dalej jako "k.p.a") w zw. z art. 64 ust. 1 i ust. 3 u.s.g., § 6 ust. 1 pkt 23 statutu Związku oraz art. 9n ust. 1 i 6, art. 9x ust. 1 pkt 5 i 9zb ust. 1 u.c.p.g. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wyjaśniło, że zgodnie z art. 9n u.c.p.g. podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości jest obowiązany do sporządzania półrocznych sprawozdań. Sprawozdanie jest przekazywane wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta (względnie zarządowi związku międzygminnego - w razie jego utworzenia) w terminie do końca miesiąca następującego po upływie półrocza, którego dotyczy. Podmiot, który w danym półroczu nie odbierał na terenie danej gminy odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, winien przekazać wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta w tym samym terminie sprawozdanie zerowe. Kolegium stwierdziło, że w związku z treścią art. 9g, 9h a także 9i u.c.p.g. za podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości ustawodawca uważa także podmiot, który nie świadczy usługi w oparciu o umowę z gminą (zawartą po przetargu) albo nawet w ogóle zakończył już działalność polegającą na odbieraniu odpadów choć nadal figuruje w rejestrze. Skoro zatem Skarżący figurował w I półroczu 2015r. w rejestrze działalności regulowanej w zakresie odbierania odpadów komunalnych, to nawet jeśli faktycznie nie wykonywał tej działalności, obowiązany był złożyć sprawozdanie półroczne. Wobec powyższego Kolegium jako prawidłowe uznało rozstrzygnięcie organu I instancji o nałożeniu na Skarżącego kary pieniężnej w wysokości [...] zł. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego J. N. podniósł, że wraz z deklaracją złożoną na wezwanie organu I instancji wyjaśnił, że nie prowadzi działalności w zakresie odbierania odpadów na terenie gminy i wobec tego uważa, że nie miał obowiązku składania sprawozdania. Zdaniem Skarżącego uzyskanie wpisu do rejestru działalności regulowanej nie jest tożsame z faktycznym prowadzeniem działalności. Ponownie podniósł, że pod pojęciem podmiotu odbierającego odpady rozumieć należy podmiot, który faktycznie odbiera odpady. Prowadzenie takiej działalności uzależnione jest od dodatkowych przesłanek takich jak zawarcie umowy z gminą na odbiór odpadów komunalnych, której Skarżący nie zawarł. W związku z tym w ocenie Skarżącego w pierwszej kolejności weryfikacji powinno podlegać fakt, czy podjął i prowadzi taką działalność. Zaznaczył też, że po wygaśnięciu decyzji o pozwoleniu na odbiór i transport odpadów nie uzyskał ponownego pozwolenia, co w jego ocenie jest równoznaczne z zaprzestaniem prowadzenia działalności w zakresie odbioru odpadów komunalnych. Skarżący stwierdził również że we wcześniejszym brzmieniu ustawy nie było mowy o obowiązku składania zerowych sprawozdań, więc tego nie robił. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2016 r. poz. 718; zwanej dalej jako p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647), kontrola dokonywana przez sądy administracyjne sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Ewentualne stwierdzenie uchybień w działaniu administracji publicznej obliguje sąd od uchylenia decyzji, stwierdzenia jej nieważności, bądź też stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa (art. 145 ust. 1 p.p.s.a.). Sąd administracyjny, kontrolując działalność administracji publicznej, pozostaje zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. związany granicami sprawy, a nie granicami skargi. Zasadnicza kwestia sporna w niniejszej sprawie sprowadzała się do rozstrzygnięcia, czy podmiot wpisany do rejestru działalności regulowanej w zakresie odbierania odpadów komunalnych, który faktycznie nie odbiera odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości zobowiązany jest do sporządzania półrocznych sprawozdań, o których mowa w art. 9n ust. 1 u.c.p.g. Wyjaśnienia wobec tego wymaga, że zgodnie z treścią art. 9n ust. 1 u.c.p.g. podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości jest obowiązany do sporządzania półrocznych sprawozdań. Sprawozdania te przekazuje się wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta w terminie do końca miesiąca następującego po upływie półrocza, którego dotyczą (9n ust. 2 u.c.p.g.). Zgodnie natomiast z art. 9n ust. 6 u.c.p.g. podmiot, o którym mowa w ust. 1, który w danym półroczu nie odbierał na terenie danej gminy odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, przekazuje wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta, w terminie, o którym mowa w ust. 2, sprawozdanie zerowe. Przepis art. 9n ust. 6 został dodany w wyniku nowelizacji ustawy o utrzymaniu czystości i porządku na terenie gminy ustawą z dnia 28 listopada 2014 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku na terenie gminy oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. 2015 poz. 87). Ustawa nowelizująca została opublikowana w Dzienniku Ustaw w dniu 17 stycznia 2015 r., a jej przepisy weszły w życie po 14 dniach od jej ogłoszenia. Nowelizacja przepisów ustawy o utrzymaniu porządku i czystości na terenie gminy związana była ze sporem jaki powstał na gruncie orzecznictwa sądowoadministracyjnego dotyczącego konieczności składania sprawozdań zerowych. W obecnie obowiązującym stanie prawnym treść art. 9n ust. 6 u.c.p.g. w ocenie Sądu nie pozostawia wątpliwości, że również podmiot wpisany do rejestru działalności regulowanej w zakresie odbierania odpadów komunalnych, który faktycznie nie odbierał tych odpadów zobowiązany jest do składania sprawozdań. W takim właśnie przypadku zastosowanie znajduje omawiany przepis art. 9n ust. 6 u.c.p.g., a podmiot odbierający odpady komunalne składa sprawozdanie zerowe. Zgodnie z art. 9x ust. 1 pkt 5 u.c.p.g. przedsiębiorca odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, który przekazuje po terminie sprawozdanie, o którym mowa w art. 9n - podlega karze pieniężnej w wysokości 100 zł za każdy dzień opóźnienia, nie więcej jednak niż za 365 dni. Organ wymierzając karę o której mowa w art. 9x ust. 1 pkt 5 u.c.p.g. obowiązany jest do ustalenia czy podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości prowadzi działalność gospodarczą w zakresie odbioru tych odpadów, czy przedsiębiorca posiada aktualny wpis do rejestru działalności regulowanej w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, a następnie czy w określonym w art. 9n terminie złożył wymagane tym przepisem sprawozdanie. Natomiast w świetle jednoznacznej treści art. 9n ust. 6 u.c.p.g., dla możliwości wymierzenie kary pieniężnej za nieterminowe złożenie sprawozdania podmiotu odbierającego odpady komunalne żadnego znaczenia nie ma fakt, czy podmiot ten faktycznie odbierał odpady. Niemniej jednak w ocenie Sądu materiał dowodowy zebrany w aktach sprawy nie pozwalał na ocenę, czy organy prawidłowo uznały, że Skarżący był podmiotem zobowiązanym do złożenia sprawozdania zerowego za pierwsze półrocze 2015 r. Organy prowadzące niniejsze postępowanie nie ustaliły bowiem czy Skarżący w pierwszym półroczu 2015 r. w dalszym ciągu prowadził działalność gospodarczą polegającą na odbieraniu odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości oraz czy w tym okresie posiadał aktualny wpis do rejestru działalności regulowanej w zakresie odbierania odpadów komunalnych. W aktach sprawy brak jest jakiegokolwiek dokumentu, który wskazywałby, że organy tę okoliczność w ogóle badały. Niedokonanie szczegółowych ustaleń w tym zakresie ma tym większe znaczenie, jeśli zważy się, że pełnomocnik Skarżącego na rozprawie w dniu 24 sierpnia 2016 r. stwierdził, iż Skarżący od [...] lipca 2013 r. nie prowadzi już działalności gospodarczej w zakresie odbierania odpadów komunalnych i stosowny wpis w ewidencji działalności gospodarczej został wykreślony. Ponadto zauważyć należy, że w rejestrze działalności regulowanej w zakresie odbierania odpadów komunalnych dostępnym w biuletynie informacji publicznej Związku Międzygminnego [...], J. N. prowadzący działalność gospodarczą pod firmą Zakład Usługowo – Handlowy J. N., został oznaczony jako wykreślony. W tej sytuacji uznać należało, że organy nie ustaliły podstawowych elementów stanu faktycznego pozwalających na wydanie decyzji nakładającej karę pieniężną za nieterminowe złożenie sprawozdania podmiotu odbierającego odpady komunalne. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania – art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stwierdzone powyżej uchybienia skutkować musiały uchyleniem zaskarżonej decyzji. Prowadząc ponownie postępowanie Kolegium w trybie art. 136 k.p.a. przeprowadzi uzupełniające postępowanie dowodowe celem ustalenia czy Skarżący w pierwszym półroczu 2015 r. w dalszym ciągu prowadził działalność gospodarczą w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości oraz czy w tym okresie wpisany był do rejestru działalności regulowanej w zakresie odbierania odwodów w pierwszym półroczu 2015 r. prowadzonego przez Związek [...] Ponadto w ponownie prowadzonym postępowaniu Kolegium powinno ustalić kiedy miało miejsce wykreślenie J. N. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą Zakład Usługowo – Handlowy J. N. z rejestru działalności regulowanej. W tym stanie rzeczy sad na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] stycznia 2015 r. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. zasądzając od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz Skarżącego kwotę 100 zł stanowiąca równowartość uiszczonego wpisu od skargi.