II SA/Sz 573/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Mysiak, Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska,, Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Małgorzata Płocharska-Małys, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 sierpnia 2016 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej w B. na uchwałę Rady Miejskiej w Białogardzie z dnia 24 lutego 2016 r. nr XVI/143/2016 w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Białogard oddala skargę. Pismem z dnia 27 kwietnia 2016 r. Spółdzielnia Mieszkaniowa, po uprzednim wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa, zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego uchwałę Rady Miejskiej z dnia 24 lutego 2016 r. nr XVI/143/2016 w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta w części dotyczącej rozdziału 3, § 17 "Ustalenia szczegółowe dla terenu strefy zachodniej ", pkt 60 (podstrefa W 15) w zakresie zmiany dotyczącej przebiegu ulicy wraz z dwoma drogami dojazdowymi wobec nieuwzględnienia istniejącej infrastruktury technicznej oraz zmiany zagospodarowania planu przestrzennego terenów znajdujących się między ulicami. Strona zarzuciła uchwale w zaskarżonej części naruszenie: - art. 6 K.p.a. poprzez naruszenie zasady działania przez organy administracji publicznej na podstawie przepisów prawa, - art. 7 K.p.a. poprzez naruszenie wymogu podjęcia przez organ administracji wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, - art. 1 ust. 2 pkt 9 w zw. z art. 2 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 1 ust. 2 pkt 10 ww. ustawy w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy o wspieraniu i rozwoju sieci telekomunikacyjnych poprzez nieuwzględnienie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego potrzeb interesu publicznego oraz potrzeb w zakresie rozwoju infrastruktury technicznej, w szczególności sieci szerokopasmowych, - art. 4 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez brak ustalenia przeznaczenia terenu, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu w miejscowym, planie zagospodarowania przestrzennego, - art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez brak ustalenia zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Wskazując na powyższe zarzuty Spółdzielnia wniosła o stwierdzenie nieważności uchwały w części dotyczącej § 17 pkt 60 oraz zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi strona podniosła, że uchwała narusza jej interes prawny z uwagi na zrealizowaną przez nią inwestycję na wymienionym obszarze w ramach projektu dofinansowanego ze środków Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego "Wzrost atrakcyjności Województwa poprzez zaprojektowanie, wybudowanie oraz uruchomienie sieci dystrybucyjnej i dostępowej przez Spółdzielnię Mieszkaniową". Realizacja przedmiotowego przedsięwzięcia dotyczyła terenów obejmujących ulicę i odbyła się zgodnie z ustaleniami ówcześnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta podjętego z dnia [...]r. Z kolei na skutek podjęcia uchwały w dniu 24 lutego 2016 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta zmieniono zagospodarowanie terenów znajdujących się między ulicami i oraz zmieniono przebieg ulicy wraz z dwoma drogami dojazdowymi bez uwzględnienia istniejącej infrastruktury technicznej. Tymczasem ustawodawca wskazuje, że w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się potrzeby interesu publicznego oraz potrzeby w zakresie rozwoju infrastruktury technicznej, w tym sieci szerokopasmowych, co następuje przez zastosowanie przepisów rozdziału 5 ustawy o wspieraniu i rozwoju usług sieci telekomunikacyjnych, odnoszących się do szczególnych zasad lokalizowania inwestycji telekomunikacyjnych, a także rozdziału 6 dotyczącego szczególnych zasad lokalizowania regionalnych sieci szerokopasmowych. Spółdzielnia Mieszkaniowa realizując inwestycje z zakresu budowy węzłów światłowodowych sieci dystrybucyjnej i dostępowej na terenie objętym skargą kierowała się potrzebami interesu publicznego. W związku z tym zapewnienie, przyszłym mieszkańcom, sieci telekomunikacyjnej powinno stanowić jedno z głównych założeń organów uchwalających miejscowy plan. Zdaniem strony, obecnie obowiązujący plan nie uwzględnia istniejącej już sieci światłowodowej ani decyzji Burmistrza u zezwalających na lokalizację w pasie drogowym urządzeń telekomunikacyjnej kanalizacji kablowej, co narusza art. 15 ust. 2 pkt 10 oraz art. 4 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i powoduje dalsze konsekwencje finansowe dla Spółdzielni. Skarżąca zakończyła wszelkie roboty budowlane zmierzające do realizacji projektu, ale z uwagi na zmianę planu nie może zapewnić prawidłowego i terminowego wykonania projektu oraz osiągnięcia celów zakładanych we wniosku, w związku z czym będzie musiała zwrócić część uzyskanego dofinasowania i to z przyczyn od niej niezależnych. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska u reprezentowana przez Burmistrza wniosła o odrzucenie skargi na podstawie art. 58 pkt 5a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi podnosząc, że strona nie wykazała naruszenia interesu prawnego, względnie o jej oddalenie z uwagi na brak naruszenia przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W piśmie z dnia 21 lipca 2016 r. skierowanym do tutejszego Sądu, Spółdzielnia oświadczyła, że jest przedsiębiorcą telekomunikacyjnym w rozumieniu ustawy Prawo telekomunikacyjne, na dowód czego załączyła zaświadczenie o wpisie do rejestru przedsiębiorców telekomunikacyjnych. Natomiast w dniu 5 sierpnia 2016 r. organ nadesłał mapy obrazujące zmiany układu przestrzennego dróg publicznych w strefie zachodniej W podstrefie przed zmianą i po zmianie planu wraz z usytuowaniem infrastruktury techniczno -telekomunikacyjnej wybudowanej przez Spółdzielnię. Na rozprawie w dniu 11 sierpnia 2016 r. Sąd postanowił przeprowadzić dowód z dokumentacji dotyczącej zaskarżonej uchwały, zaświadczenia wydanego przez Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia 5 czerwca 2008 r. oraz nadesłanych map. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Sądowa kontrola uchwały w zaskarżonej części prowadzona w oparciu o art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2016 r., poz. 718), zwanej dalej P.p.s.a., doprowadziła do stwierdzenia, że skarga nie jest zasadna. Na wstępie podnieść należy, że nie zasługuje na uwzględnienie wniosek organu o odrzucenie skargi na podstawie art. 58 pkt 5a P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem sąd odrzuca skargę jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Niewątpliwie zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego organu jednostki samorządu terytorialnego, o którym mowa w art. 3 pkt 5 P.p.s.a., zaś powołany w skardze art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 446) stanowi przepis szczególny, który uzależnia zaskarżenie uchwały do sądu administracyjnego od wykazania przez wnoszącego skargę naruszenia jego własnego, indywidualnego interesu prawnego. Jednakże uprawnienie do wniesienia skargi w przedmiotowej sprawie nie wynika z powyższego przepisu, lecz z art. 48 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (j.t. Dz. U. z 2015 r., poz. 880), który przewiduje legitymację przedsiębiorstwa telekomunikacyjnego do wniesienia skargi na uchwałę w sprawie miejscowego planu w zakresie telekomunikacji i to bez konieczności wykazywania naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Przepis ten w zakresie legitymacji skargowej stanowi lex specialis w stosunku do art. 101 ust. 1 u.s.g., a jak wynika z akt sprawy skarżąca Spółdzielnia występuje w sprawie jako przedsiębiorca telekomunikacyjny (dowód: pismo z dnia 21 lipca 2016 r. oraz zaświadczenie wydane przez Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia r.). W konsekwencji uznać należy, że Spółdzielnia posiada uprawnienie do skarżenia uchwały w części objętej skargą, skoro podstawą swoich zarzutów uczyniła nieuwzględnienie wybudowanej przez nią infrastruktury telekomunikacyjnej. W ocenie Sądu, skarga spełnia również pozostałe warunki formalne, gdyż została poprzedzona wezwaniem z dnia 9 marca 2016 r. do usunięcia naruszenia prawa, a następnie przy braku odpowiedzi Rady Miejskiej , wniesiona w terminie 60 dni od daty wezwania (por. uchwałę NSA z dnia 2 kwietnia 2007 r., ONSAiWSA 2007/3/60). Wobec powyższego uznać należy, że skarga na uchwałę jest dopuszczalna, a skoro tak to podlega rozpoznaniu merytorycznemu, co wymaga zbadania zgodności z prawem ustaleń szczegółowych dla terenów strefy zachodniej W, podstrefy zawartych w § 17 pkt 60 uchwały zmieniającej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta w zakresie kwestionowanej przez stronę zmiany przebiegu ulic oraz zagospodarowania terenu. Zagadnienia związane z kształtowaniem i prowadzeniem polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, reguluje ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r., poz. 199 ze zm.- dalej "u.p.z.p."). Przedmiotowy akt w sposób szczegółowy określa tryb oraz zasady sporządzania przedmiotowych aktów planistycznych, nie odsyłając przy tym do przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego. Uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie odbywa się bowiem w ramach procedury administracyjnej, stąd nie mają zastosowania przy pracach planistycznych postanowienia Kodeksu postępowania administracyjnego. Każda ze wskazanych procedur służy odmiennym celom i jest odrębnie unormowana we właściwym dla siebie akcie prawnym. Skoro zatem rada gminy podejmując uchwałę nie jest zobligowana do przestrzegania unormowań Kodeksu postępowania administracyjnego, to tym samym za bezzasadny uznać należy zarzut skargi naruszenia uchwałą art. 6 i art. 7 K.p.a. Miejscowy plan zagospodarowaniu przestrzennego jest aktem prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 u.p.z.p.), w którym to następuje ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu (art. 4 u.p.z.p.), zaś uchwalenie planu należy do zadań własnych gminy (art. 3 u.p.z.p). Organy zatem tej jednostki w sposób władczy określają warunki zagospodarowania terenu, samodzielnie kształtując politykę przestrzenną. Jednakże władztwo planistyczne gminy w tym zakresie nie ma charakteru bezwzględnego, gdyż przepisy ustawy nie zezwalają na całkowitą dowolność ustaleń zawartych w planach. Ograniczenia te wynikają zarówno z konieczności uwzględnienia wartości wymienionych w art. 1 ust. 2 u.p.z.p. (np. potrzeby interesu publicznego czy rozwoju infrastruktury technicznej), warunków faktycznych panujących na obszarze objętym planem, nakazu realizacji obowiązków istniejących w ramach uchwalania miejscowego planu, m.in. określonych w art. 15 ustawy. Innymi słowy rzecz ujmując gmina czyniąc użytek z przysługującego jej władztwa planistycznego powinna stanowić o przeznaczeniu i zasadach gospodarowania terenu, ale tylko wyłącznie w granicach obowiązującego prawa. Istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powoduje bowiem nieważność uchwały rady gminy w całości lub części (art. 28 ust. 1 ww. ustawy). Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że Sąd dokonując oceny kwestionowanych skargą unormowań uchwały, nie dopatrzył się uchybień, które mogłoby skutkować jej nieważnością w zaskarżonej części. W § 17 pkt 60 uchwały w zakresie ustaleń szczegółowych dla terenów strefy zachodniej "’", podstrefy W15 określono, że teren przeznaczony jest pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną oraz zabudowę usługową z jednoczesnym wskazaniem, że ustalenia co do infrastruktury technicznej obowiązują zgodnie z § 11. Z kolei § 11 w punktach od 1 do 21 zawiera postanowienia dotyczące zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Jak słusznie podniósł skarżący samo przeznaczenie terenu na cele zabudowy jednorodzinnej co do zasady nie jest sprzeczne z lokalizacją infrastruktury telekomunikacyjnej. A dodatkowo podnieść należy, że przepisy uchwały nie wprowadzają zakazu lokalizowania ani nie umożliwiają lokalizowania tego typu urządzeń na terenie podstrefy , co w pełni odpowiada unormowaniom ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu i rozwoju sieci telekomunikacyjnych. Natomiast z § 17 pkt 60 uchwały wynika, że wbrew twierdzeniom strony, rada uwzględniła wybudowaną przez Spółdzielnię infrastrukturę techniczną na terenie objętym planem, czego wyrazem jest chociażby odesłanie do § 11, określającego zasady modernizacji, rozbudowy i budowy infrastruktury technicznej. W konsekwencji stwierdzić należy, że zestawienie tych dwóch przepisów przesądza, że organ gminy dokonując zmiany przebiegu wraz z dwoma drogami dojazdowymi oraz zmiany zagospodarowania terenu, nie pominął uwarunkowań faktycznych obowiązujących na tym terenie. Brak jest bowiem przepisu prawa, który obligowałby organ do wytyczania przebiegu drogi zgodnie z istniejącymi czy projektowanymi urządzeniami sieci telekomunikacyjnej. Skarżący nie wskazał również, aby istniał przepis z którego wynikałyby ograniczenia możliwości zmiany zagospodarowania terenu z uwagi na realizowaną czy już zrealizowaną na tym terenie telekomunikacyjną infrastrukturę dystrybucyjną i dostępową. W ocenie Sądu, za chybione uznać należy także pozostałe zarzuty skargi, w tym naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 9 i 10 u.p.z.p. statuującego wymóg wzięcia pod uwagę w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym potrzeb interesu publicznego oraz potrzeb w zakresie rozwoju infrastruktury technicznej, w szczególności sieci szerokopasmowych jak i art. 15 ust. 2 u.p.z.p. nakazującego w planie określenia zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. W tym miejscu zaznaczenia wymaga, że zawarte w § 17 pkt 60 uchwały odesłanie do § 11 stanowi de facto o urzeczywistnieniu nałożonych przez ustawodawcę na organ gminy obowiązków wynikających z ww. przepisów. Mianowicie z § 11 pkt 8 i 11 uchwały wynika jednoznacznie, że dopuszcza się przebudowę, rozbudowę, wymianę lub likwidację istniejących sieci i urządzeń infrastruktury technicznej, a w zakresie sieci i systemów telekomunikacyjnych ustala się przebudowę i rozbudowę istniejącego systemu infrastruktury kablowej podziemnej. Z kolei pkt 17 przewiduje, iż sieci infrastruktury technicznej należy lokalizować w liniach rozgraniczających dróg, zgodnie z przepisami odrębnymi, dopuszczając lokalizację sieci oraz obiektów i urządzeń infrastruktury technicznej w szczególności stacji transformatorowych, przepompowni ścieków, na terenach o innym przeznaczeniu, o ile w ustaleniach szczegółowych przeznaczenia terenu oraz możliwości jego zabudowy zostaną zachowane. Te przykładowe unormowania pozwalają na stwierdzenie, że organ gminy stworzył w uchwale warunki umożliwiające rozwój i wykorzystanie infrastruktury technicznej, uwzględniając w tej mierze potrzeby interesu publicznego. Z kolei strona wywodząc przeciwny pogląd, pominęła regulację § 11 uchwały, skupiając się przede wszystkich na wykazaniu niekorzystnych dla siebie konsekwencji, które wynikają ze zmiany postanowień planu. Tymczasem okoliczności te pozostają bez znaczenia dla oceny zgodności z prawem uchwały. Reasumując, zaskarżone zapisy miejscowego planu nie naruszają obowiązujących w dacie podjęcia uchwały przepisów prawa. Wprowadzone zmiany w uchwale uwarunkowane są prawnie, a gmina nie nadużyła przyznanego jej władztwa planistycznego. W tym stanie rzeczy, Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę oddalił.