I OSK 217/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska sędzia NSA Irena Kamińska sędzia del. WSA Ewa Kwiecińska (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Justyna Stępień po rozpoznaniu w dniu 25 sierpnia 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt II SAB/Ol 71/14 w sprawie ze skargi A. S. na bezczynność Marszałka Województwa [...] w przedmiocie udzielenia informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 października 2014 r. sprawy sygn. akt II SAB/Ol 71/14 ze skargi A. S. na bezczynność Marszałka Województwa [...] w udzieleniu informacji publicznej oddalił skargę. Wskazany wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. A. S. pismem z 21 stycznia 2014 r. skierowanym do Dyrektora Departamentu Zarządzania Europejskimi Funduszami Społecznymi Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...] wystąpił o udzielenie następujących informacji: 1. adresu i nazwy instytucji, do której może złożyć odwołanie od pisma z dnia 16 stycznia 2014 r. Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w [...] w kwestii niewyjaśnienia w całości dyskryminacyjnego zachowania i odmowy zakwalifikowania do projektu, 2. adresu i nazwy sądu, do którego może złożyć pozew w tej sprawie, 3. adresu i pełnej nazwy instytucji, którą może i chce pozwać w tej sprawie w celu zasądzenia od pozwanego należnego mu szkolenia w projekcie w I edycji projektu i zadośćuczynienia na jego rzecz, 4. podanie terminu i miejsca, gdzie pod wyznaczonym adresem może zapoznać się z całością dokumentacji zgromadzonej w jego sprawie. Sąd I instancji stwierdził, że żądanie udzielenia odpowiedzi na pytania zawarte w punktach 1, 2, 3 zostało wyłączone do odrębnego postępowania i było przedmiotem orzekania w sprawie o sygnaturze II SAB/Ol 33/14. Odnośnie żądania zawartego w pkt 4 wniosku Marszałek Województwa [...] pismem z dnia 29 stycznia 2014 r. poinformował skarżącego, że dokumentacja realizowanego projektu jest w posiadaniu projektodawcy oraz urzędu pracy i to właśnie te podmioty są właściwe do jej udostępnienia. A. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] skargę z dnia 20 lutego 2014 r. na bezczynność Marszałka Województwa [...] oraz zażądał zobowiązania organu do udzielenia informacji. W piśmie z dnia 11 kwietnia 2014 r. skarżący zarzucił organowi naruszenie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, zaś w piśmie z dnia 14 lipca 2014 r. zarzucił także naruszenie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę Marszałek Województwa [...] wniósł o jej odrzucenie względnie oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w piśmie organu z dnia 29 stycznia 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 21 października 2014 r. działając podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę A. S.. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji stwierdził, że w sytuacji, gdy organ nie dysponuje żądaną informacją, powinien poinformować żądającego, że informacji nie posiada, a jeżeli jest to możliwe, wskazać inny organ lub podmiot, który nią dysponuje. Taka sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie, gdyż Marszałek Województwa na żądanie skarżącego dotyczące podania terminu i miejsca, gdzie pod wyznaczonym adresem skarżący może zapoznać się z całością dokumentacji zgromadzonej w jego sprawie, odpowiedział mu pismem z dnia 29 stycznia 2014 r., w którym poinformował, kto jest w posiadaniu przedmiotowej dokumentacji (Wojewódzki Urząd Pracy w [...] i firma A. sp. z o.o.) oraz że są to podmioty właściwe do udostępnienia żądanej informacji. WSA w Olsztynie stwierdził, że swoje stanowisko organ konsekwentnie podtrzymywał również w czasie rozprawy, kiedy pełnomocnik organu potwierdził to, że Marszałek nie dysponuje żądaną informacją, bowiem nie zajmował się przedmiotowym projektem, a zadania w zakresie jego realizacji zostały powierzone urzędowi pracy. Zdaniem Sądu I instancji strona skarżąca ograniczyła się wyłącznie do negacji tego stwierdzenia, nie przedstawiła jednak racjonalnego argumentu mogącego wskazywać na to, że organ dysponuje żądaną informacją. Sąd stwierdził, że skarżący praktycznie nie zareagował na pismo Marszałka Województwa informujące go, gdzie może uzyskać żądaną informację. W dniu 13 sierpnia 2014 r. w sprawie sygn. akt II SAB/Ol 72/14 został natomiast wydany wyrok WSA w Olsztynie, na mocy którego Dyrektor Wojewódzkiego Urzędu Pracy w [...] został zobowiązany do rozpoznania punktu 4 wniosku – identycznego i będącego kserokopią rozpoznawanego w tej sprawie. Rzeczą najistotniejszą jest, zdaniem WSA w Olsztynie, to że skarżący po ośmiu dniach od złożenia wniosku został poinformowany, iż Marszałek Województwa [...] nie dysponuje żądaną informacją z jednoczesnym wskazaniem, gdzie skarżący może uzyskać informację dotyczącą zgromadzonej dokumentacji. Skarżący nie może oczekiwać, że żądanie skierowane do dowolnie wybranego organu, który nie dysponuje przedmiotową informacją, będzie spełnione. Podkreślił, że w sprawie tej nie należało wydawać decyzji odmawiającej udzielenia informacji publicznej. A. S. reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika wniósł skargę kasacyjną w zakresie punktu 1 wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt II SAB/OI 71/14 – dotyczącego oddalenia skargi w przedmiocie bezczynności organu administracyjnego w zakresie nieudzielenia informacji o terminie i miejscu, gdzie pod wyznaczonym adresem skarżący może się zapoznać z całością dokumentacji zgromadzonej w jego sprawie. Skarżący kasacyjnie na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. zarzucił zaskarżonemu orzeczeniu: naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 1 ust. 1, art. 6 ust. 1 pkt 3 ppkt a), b), d), e), art. 6 ust. 1 pkt 4 ppkt a), c), art. 6 ust. pkt 5 ppkt g), art. 10 ust. 1, art. 13 ust. 1 i 2, art. 14 ust. 1 i 2 oraz art. 16 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 782) poprzez ich niezastosowanie i przyjęcie przez WSA w Olsztynie za swoje ustalenia organu administracyjnego, że organ ów nie miał obowiązku udzielenia informacji w żądanym przez skarżącego zakresie, w sytuacji gdy skarżący uprawniony był do uzyskania żądanych informacji, które stanowią informację publiczną – co miało wpływ na wynik sprawy. Skarżący wniósł o: 1) uchylenie zaskarżonego orzeczenia w części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, 2) ewentualnie o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w części i rozpoznanie skargi, 3) przyznanie pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia według norm przepisanych tytułem pomocy prawnej udzielonej z urzędu, ponieważ nie zostało ono uiszczone w całości lub w części. Skarżący kasacyjnie podniósł, że instytucją pośredniczącą, która zarządzała programem "[...]" był Marszałek Województwa [...]. Pismem z dnia 29 stycznia 2014 r. Marszałek Województwa poinformował skarżącego, że informację w żądanym zakresie posiada Wojewódzki Urząd Pracy w [...] oraz firma [...] Sp. z o.o. Wskazał, że wymienione podmioty są właściwe do udostępnienia żądanej informacji. Wnoszący skargę kasacyjną podkreślił, że nie zasługuje na aprobatę stanowisko WSA w Olsztynie, że ww. działanie Marszałka Województwa jest prawidłowe. Wskazał, że instytucją pośredniczącą realizację projektu "[...]" był Marszałek Województwa [...] w [...]. Natomiast instytucją pośredniczącą II stopnia w realizacji tego projektu był Wojewódzki Urząd Pracy w [...]. Do zadań instytucji pośredniczącej należy m.in. zarządzanie poszczególnymi priorytetami programu, wybór projektów do dofinansowania zgodnie z kryteriami oraz podpisywanie umów z beneficjentami, weryfikacja, czy wydatki zadeklarowane przez beneficjentów zostały rzeczywiście poniesione i czy są zgodne z obowiązującymi zasadami, rozliczanie umów z beneficjentami oraz przygotowywanie deklaracji i poświadczenia wydatków w ramach poszczególnych priorytetów, które następnie są przekazywane instytucji zarządzającej, oraz przekazanie instytucji certyfikującej wszystkich informacji niezbędnych przy certyfikacji, zatwierdzanie procedur instytucji pośredniczących II stopnia, monitorowanie realizacji umów o dofinansowanie projektów, monitorowanie realizacji wskaźników, prowadzenie kontroli realizowanych projektów oraz kontroli systemowych w instytucjach pośredniczących II stopnia i przekazywanie wyników kontroli do instytucji zarządzającej, a także przechowywanie dokumentacji związanej z wdrażaniem programu przez 3 lata od daty zamknięcia programu. Instytucja pośrednicząca może wskazać instytucje pośredniczące II stopnia i przekazać do nich część swoich zadań, jednak nie oznacza to przeniesienia odpowiedzialności za te zadania. Zdaniem skarżącego kasacyjnie Marszałek Województwa – jako podmiot pośredniczący w realizacji swoich zadań – obowiązany był posiadać informację o terminie i miejscu, gdzie skarżący może zapoznać się z całością dokumentacji zgromadzonej w jego sprawie, w tym listy osób zakwalifikowanych do szkolenia w ramach I edycji projektu. Organ administracyjny nie przedstawił żadnych dowodów na to, które z zadań w ramach realizacji programu, zostały powierzone do wykonania instytucji pośredniczącej II stopnia. Domniemywać należy, że Marszałek Województwa był obowiązany do przechowywania dokumentacji związanej z wdrażaniem programu przez 3 lata od daty zamknięcia programu. Poza sporem pozostaje natomiast fakt, że żądana informacja ma charakter informacji publicznej, ponieważ dotyczy ona rozdysponowania środków publicznych w ramach realizacji programów wybranych i finansowanych z Europejskiego Funduszu Społecznego. Skarżącemu przysługuje prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej m.in. w zakresie dysponowania środkami publicznymi. Podsumowując, skarżący kasacyjnie podkreślił, że Marszałek Województwa jest podmiotem zobowiązanym na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej do udostępnienia żądanej informacji publicznej. Nie ma znaczenia, że organ nie przygotował dokumentacji dotyczącej realizowanego projektu, bowiem jako organ nadzorujący powinien posiadać żądane informacje, które są niezbędne do potwierdzenia prawidłowego wydatkowania środków publicznych. Organ nie udostępnił żądanej informacji publicznej i nie odmówił jej udostępnienia w formie decyzji administracyjnej. W toku postępowania przed WSA w Olsztynie nie wykazał też żadnymi środkami dowodowymi, że informacji takich nie posiada. Marszałek Województwa [...] wniósł odpowiedź na skargę kasacyjną, domagając się oddalenia skargi kasacyjnej w całości oraz zasądzenia od skarżącego na rzecz Marszałka Województwa [...] kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.  Zdaniem organu skarga kasacyjna złożona w niniejszej sprawie nie zawiera usprawiedliwionej podstawy i z tego względu nie zasługuje na uwzględnienie. Skarżący, kierując do Dyrektora Departamentu Europejskiego Funduszu Społecznego pismo z dnia 21 stycznia 2014 r., żądał m.in. podania terminu i miejsca, gdzie może zapoznać się z całością dokumentacji zgromadzonej w jego sprawie niezakwalifikowania do wzięcia udziału w ww. projekcie realizowanym przez [...] Sp. z o.o. w [...], w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki (POKL). Sprawą zajmował się Zastępca Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w [...]. Natomiast w Programie Operacyjnym Kapitał Ludzki instytucją zarządzająca jest Minister Infrastruktury i Rozwoju. Na podstawie stosownego powierzenia zadań w drodze porozumienia województwo [...] pełni funkcję instytucji pośredniczącej, a funkcję instytucji wdrażającej (pośredniczącej II stopnia) pełni Wojewódzki Urząd Pracy w [...]. Zadania i zakres odpowiedzialności tych instytucji określają m.in. ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (t.j. Dz.U. z 2014 r., poz. 1649), zwana dalej u.z.p.p.r., oraz stosowne porozumienia. Instytucja powierzająca nadzoruje jedynie prawidłowość wykorzystania przez drugą stronę porozumienia przekazanych środków, a nie prawidłowość realizacji przez beneficjentów projektów dofinansowanych z tych środków. Żądana informacja jest związana z zakresem działania i kompetencji Wojewódzkiego Urzędu Pracy w [...]. Marszałek Województwa nie nadzorował ww. projektu, a co za tym idzie, nie posiadał dokumentacji w sprawie skarżącego, wskazał natomiast w piśmie z dnia 29 stycznia 2014 r. podmioty, które ją posiadają i są właściwe do jej udostępnienia. W sprawie o sygn. akt II SAB/Ol 33/14 rozpoznawanej przez WSA w Olsztynie, organ wyjaśnił dlaczego Marszałek Województwa nie był organem procedującym w sprawie przyznawania dofinansowania w ramach ww. projektu. Wskazane zostało, że projekt ten uzyskał dofinansowanie ze środków europejskich rozdysponowanych przez województwo [...], które w tym zakresie reprezentowane było przez Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w [...] na mocy porozumienia zawartego z tym województwem na podstawie art. 32 ust. 1 u.z.p.p.r. Taka informacja dotarła do wnioskodawcy i stała się przedmiotem oceny przez Sąd I instancji, który dał wiarę temu twierdzeniu. Mimo to skarżący w motywach skargi kasacyjnej podnosi, iż Marszałek Województwa nie przedstawił dowodów na okoliczność, które z zadań powierzonych mu przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju zostały przekazane na mocy porozumienia Wojewódzkiemu Urzędowi Pracy w [...]. Skoro instytucja pośrednicząca zawarła z instytucją wdrażającą porozumienie o realizacji powierzonych jej zadań co do przedmiotowego projektu, to uprawnione jest uznanie przez Sąd I instancji, że Marszałek Województwa uprawdopodobnił, że żądana informacja nie jest związana z zakresem jego działania i kompetencji. Żądanie skarżącego obejmowało dokumentację wytworzoną przez beneficjenta projektu oraz Wojewódzki Urząd Pracy w [...], zatem uprawniona jest ocena, iż Marszałek Województwa [...] nie jest w posiadaniu przedmiotowych dokumentów. Nie było potrzeby wykazania środkami dowodowymi faktu nieposiadania przez organ żądanych informacji. W wyroku z dnia 13 sierpnia 2014 r., sygn. akt II SAB/Ol 72/14, zostało przesądzone, że żądana dokumentacja mieści się w zakresie właściwości rzeczowej instytucji wdrażającej (Wojewódzkiego Urzędu Pracy w [...]), a nie instytucji pośredniczącej (Marszałka Województwa [...]). Aby można było uznać, że podmiot zobowiązany nie pozostaje w stanie bezczynności w udostępnieniu żądanej informacji publicznej musi uwiarygodnić, iż nie posiada tej informacji. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 752/12, podzielając powyższy pogląd, jednocześnie stwierdził, że sam tryb postępowania z dokumentacją urzędową, sposób jej przechowywania i archiwizowania, pozostaje poza kontrolą sądu. Nie jest trafny argument autora skargi kasacyjnej, że bez znaczenia jest fakt, iż Marszałek nie wytworzył dokumentacji projektu "[...]", albowiem do obowiązków instytucji pośredniczącej należy przechowywanie dokumentacji związanej z wdrażaniem programu przez 3 lata od daty zamknięcia programu. W niniejszej sprawie to Wojewódzki Urząd Pracy w [...] jest podmiotem zobowiązanym do przechowywania żądanej dokumentacji. Z przedstawionych powyżej względów, zdaniem organu, skarga kasacyjna A. S. nie zasługuje na uwzględnienie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej, a które okazały się nieuzasadnione. Zarzut skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego nie może odnieść zamierzonego skutku. Żądanie strony skarżącej wskazuje, że załatwienie przedmiotowego wniosku z dnia 21 stycznia 2014 r. w zakresie pkt 4 winno było nastąpić na zasadach i w trybie określonym w przepisach ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 782), dalej powoływanej jako "ustawa". Zważyć należy, że stosownie do przepisów tej ustawy, realizacja prawa do informacji publicznej w przewidzianych ustawą formach (art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1-3) jest uzależniona od jednoczesnego, kumulatywnego spełnienia trzech przesłanek. Po pierwsze, przedmiotem żądania informacji musi być informacja publiczna w rozumieniu art. 1 oraz art. 3 ust. 2. Po drugie, adresatem żądania udostępnienia informacji publicznej na zasadach tej ustawy, zgodnie z art. 4 ust. 1, mają być "władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne", ponadto (ust. 2) związki zawodowe i inne organizacje oraz partie polityczne, a po trzecie, zgodnie z art. 4 ust. 3 tejże ustawy, obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, będące w posiadaniu takich informacji. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalił się pogląd, że żądanie realizacji wniosku w sprawach indywidualnych nie może zostać uznane za żądanie udzielenia informacji publicznej na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej (por.: wyrok NSA z 18 września 2008 r., sygn. akt I OSK 194/08, LEX nr 586808, wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 769/12, CBOSA). Naczelny Sąd Administracyjny w obecnym składzie podziela pogląd, wedle którego domaganie się informacji publicznej w sprawie indywidualnej, w której możliwe jest uzyskanie danych w innym trybie, jest niezgodne z celem cytowanej ustawy o dostępie do informacji publicznej. Takie stanowisko wyraził ten Sąd m.in. w uchwale z dnia 9 grudnia 2013 r., sygn. akt I OPS 7/13, jak i w wyroku z dnia 10 października 2012 r., sygn. akt I OSK 1499/12 oraz postanowieniu z dnia 19 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 8/11, a także w wyroku z dnia 4 sierpnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1638/14, CBOSA. W niniejszej sprawie skarżący kasacyjnie w pkt 4 wniosku zażądał podania terminu i miejsca, gdzie pod wyznaczonym adresem można zapoznać się z całością dokumentacji zgromadzonej w jego sprawie. Treść wniosku wskazuje zatem w sposób wyraźny na to, że skarżący domaga się dostępu do dokumentacji dotyczącej jego własnej indywidualnej sprawy. Tak sformułowane żądanie nie może zostać, zdaniem NSA, uznane za żądanie udzielenia informacji publicznej. Marszałek Województwa [...] nie pozostawał zatem w bezczynności co do załatwienia przedmiotowego wniosku, jak słusznie przyjął Sąd I instancji. Sąd Wojewódzki oddalając skargę na bezczynność, skoncentrował się na kwestii posiadania przez organ wskazanej we wniosku dokumentacji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd Wojewódzki błędnie jednak zakwalifikował wniosek skarżącego jako podlegający załatwieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Błąd ten nie ma jednak wpływu na trafność rozstrzygnięcia Sądu I instancji, prawidłowy jest bowiem pogląd, że w sprawie nie wystąpiła bezczynność organu. Zaskarżone orzeczenie bowiem mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. Sąd odstąpił od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz organu na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o przyznaniu pełnomocnikowi wnoszącego skargę kasacyjną wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 P.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania pomiędzy stronami. Wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 P.p.s.a.), przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 P.p.s.a.