II SA/Sz 395/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj, Sędziowie Sędzia WSA Maria Mysiak (spr.),, Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska, Protokolant starszy sekretarz sądowy Małgorzata Płocharska-Małys, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 sierpnia 2016 r. sprawy ze skargi E. G. na rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie pozbawienia prawa do uposażenia uchyla zaskarżony rozkaz personalny oraz poprzedzający go rozkaz personalny Komendanta Powiatowego Policji w S. z dnia [...] nr [...]. Komendant Wojewódzki Policji w S. rozkazem personalnym z dnia [...] r., Nr [...] , wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", po rozpatrzeniu odwołania E. G. od rozkazu personalnego Komendanta Powiatowego Policji w S. nr [...] z dnia [...] r. - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając powyższą decyzję (rozkaz personalny) organ odwoławczy wyjaśnił, że Komendant Powiatowy Policji w S. rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] r. pozbawił asp. E. G. prawa do uposażenia za okres od [...] r. Ponadto za dni [...] r. zwrócono potrącone uposażenie, z uwagi na uznanie jego nieobecności za usprawiedliwione. Powodem pozbawienia prawa do uposażenia było nieusprawiedliwienie przez policjanta swojej nieobecności w służbie w okresie od [...] r. Jedynie dni, w których przeprowadzał badania przed komisją lekarską, tj. [...] r. uznano za nieobecność usprawiedliwioną, co potwierdzają wystawione przez Komendanta Powiatowego Policji w S. polecenia wyjazdu. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Pismem z [...] r. funkcjonariusz złożył w terminie odwołanie od powyższego rozkazu. Rozpatrując wniesione odwołanie organ II instancji ustalił następujący stan faktyczny: Asp. E. G. służbę w Policji pełni od [...] r. - ostatnio na stanowisku dzielnicowego Zespołu Dzielnicowych Komisariatu Policji w D.. Policjant przebywał na zwolnieniu lekarskim od [...] r. Następnie złożył wniosek o skierowanie na komisję lekarską w celu udzielenia urlopu zdrowotnego. Wojewódzka Komisja Lekarska w K. orzeczeniem nr [...] z dnia [...] r. udzieliła asp. E. owi G. emu urlopu zdrowotnego na okres od [..] r. W wyniku odwołania do Okręgowej Komisji Lekarskiej w G. udzielono ww. urlopu zdrowotnego w okresie od [...] r. Następnie orzeczeniem nr [...] z dnia [...] r. udzielono ww. funkcjonariuszowi kolejnego urlopu zdrowotnego, tj. od [...] r. W dniu [...] r. orzeczeniem [...] udzielono asp. E. G. urlopu zdrowotnego od [...] r. W dniu [...] r. asp. E. G. wystąpił z pismem do Komendanta Powiatowego Policji w S. w sprawie udzielenia zaległego urlopu wypoczynkowego. Przełożony odmówił policjantowi udzielenia urlopu wypoczynkowego wskazując na niedopuszczalność udzielenia go funkcjonariuszowi, który po pobycie na długoterminowym zwolnieniu lekarskim nie posiada aktualnego orzeczenia lekarskiego stwierdzającego brak przeciwwskazań do pracy na określonym stanowisku. Po takim długim okresie nieobecności z uwagi na przebywanie na urlopie zdrowotnym pracodawca, w tym przypadku Komendant Powiatowy Policji w S. miał obowiązek skierować policjanta na badania kontrolne. O powyższym fakcie funkcjonariusz został poinformowany pismem z [...] r. W dniu [...] r. asp. E. G. stawił się do służby jednak nie został do niej dopuszczony, gdyż nie posiadał aktualnego orzeczenia lekarskiego o braku przeciwwskazań do jej pełnienia. W dniu [...] r. pracownik kadr Komendy Powiatowej Policji w S. usiłował wręczyć asp. E. G. emu skierowanie na badania kontrolne. Wymieniony odmówił jego przyjęcia. Ponadto [...] r. wystawiono asp. E. G. emu skierowanie na komisję lekarską w celu określenia przydatności do służby w Policji. Wymieniony uzyskał orzeczenie Rejonowej Komisji Lekarskiej MSW w S. dopiero w dniu [...] r. Komisja orzeczeniem nr [...] orzekła o zdolności policjanta do służby w Policji z ograniczeniem. W dniu [...] r. asp. E. G. odebrał skierowanie na badania kontrolne, które wykonał [...] r. Komendant Komisariatu Policji w D. (gdzie skarżący pełni służbę) poinformował Komendanta Powiatowego Policji w S. o niestawieniu się asp. E. G. do służby po powrocie z urlopu zdrowotnego, tj. od [...] r. Policjant w żaden sposób nie usprawiedliwił wspomnianej nieobecności, co skutkowało koniecznością potrącenia uposażenia za wskazany okres. Decyzją nr [...] Komendanta Powiatowego Policji w S. z [...] r. pozbawiono asp. E. G. prawa do uposażenia za wskazany wyżej okres. Z uwagi na wykazanie, iż [...] r. skarżący wykonywał badania lekarskie na podstawie polecenia wyjazdu wystawionego przez Komendanta Powiatowego Policji w S. zwrócono policjantowi uposażenie za wymienione dni. Następnie organ odwoławczym przytoczył treść przepisów art. 126 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji i wyjaśnił, że wprawdzie w przepisie tym brak jest literalnego wskazania formy rozstrzygnięcia (potrącenia uposażenia), jednak należy wziąć pod uwagę, że żądanie wypłaty uposażenia jest konkretnym i podstawowym uprawnieniem policjanta, a zatem powinno nastąpić w formie decyzji. Dalej Komendant, po przytoczeniu treść art. 121c ust. 1 art. 121d ust. 5 ustawy o Policji oraz art. 229 § 2 i 4 Kodeksu pracy, wskazał, że zakres wstępnych, okresowych i kontrolnych badań lekarskich pracowników, o których mowa w art. 229 § 1, 2 i 5 k.p., tryb ich przeprowadzania oraz sposób dokumentowania i kontroli tych badań określa § 1 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 30 maja 1996 r. w sprawie przeprowadzania badań lekarskich pracowników, zakresu profilaktycznej opieki zdrowotnej nad pracownikami oraz orzeczeń lekarskich wydawanych do celów przewidzianych w Kodeksie pracy. Badanie te kończy się orzeczeniem lekarskim stwierdzającym brak przeciwwskazań zdrowotnych do pracy na określonym stanowisku pracy lub przeciwwskazania zdrowotne do pracy na określonym stanowisku pracy (§ 2 ust. 5 tego rozporządzenia). Organ odwoławczy stwierdził, że nie ulega wątpliwości, iż skarżący nie legitymował się aktualnymi badaniami kontrolnymi, ani też nieusprawiedliwił swojej nieobecności w służbie w sposób prawem przewidziany. Reasumując, według organu II instancji, Komendant Powiatowy Policji w S. zasadnie przyjął, że nieobecność skarżącego w służbie była nieusprawiedliwiona i z tej przyczyny uprawnione było potrącenie na podstawie art. 126 ust. 1 i 2 ustawy o Policji części uposażenia przy najbliższej wypłacie. Organ podkreślił, że ustawodawca wskazał na obligatoryjność zawieszenia uposażenia w przypadkach określonych w art. 126 ustawy o Policji poprzez stwierdzenie "zawiesza się". Wskazał również na treść art. 99 ust. 1 ustawy o Policji, która nie może być, według organu, rozumiana w ten sposób, że sam fakt mianowania funkcjonariusza na stanowisko służbowe powoduje obowiązek wypłaty uposażenia w oderwaniu od wykonywania przez niego powierzonych mu zadań, czy obowiązków albo w oderwaniu od gotowości do podejmowania służby. Przepis art. 126 ust. 1 ustawy o Policji, wymieniając przesłanki zawieszenia funkcjonariuszowi prawa do uposażenia, wyraźnie wskazuje na związek pomiędzy prawem do jego otrzymywania, a wykonywaniem obowiązków służbowych. O wspomnianym związku świadczy również treść art. 121 ust. 1 ustawy o Policji, wedle którego w razie choroby, urlopu, zwolnienia od zajęć służbowych oraz w okresie pozostawania bez przydziału służbowego, funkcjonariusz otrzymuje uposażenie. Jedynie bowiem w takich przypadkach, pomimo niepodejmowania i niewykonywania obowiązków służbowych, prawo do otrzymywania uposażenia przysługuje. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S., E. G. wniósł o uchylenie w całości rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji w S. oraz poprzedzającego go rozkazu organu I instancji z dnia [...] r., ewentualnie o stwierdzenie nieważności ww. orzeczeń. Kwestionowanemu rozstrzygnięciu, skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 7 w zw. z art. 87 Konstytucji, poprzez prowadzenie postępowania w oparciu o obowiązujące przepisy prawa stosując ich regulacje w całkowicie dowolny sposób, a tym samym powodując ich sprzeczności z podstawowymi prawami i wolnościami skarżącego jako obywatela, o których mowa w ww. przepisach (Konstytucją i ustawą - kodeks postępowania administracyjnego); - art. 2 Konstytucji w zw. z art. 126 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. z 2015 r., poz. 355 - tekst jednolity) poprzez naruszenie zasady zaufania obywatela do państwa prawa przez wydanie rozkazu personalnego dotyczącego potrącenia, a tym samym pozbawienia, należnego uposażenia dotyczącego zdarzenia wcześniejszego; - art. 35 § 3 K.p.a. poprzez prowadzenie postępowania z naruszeniem zasad określonych w art. 36 § 1 K.p.a., a tym samym pozbawienie strony uprawnień wynikających z treści art. 37 § 2 K.p.a.; - art. 99 ust. 1, art. 105 ust. 1-2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. z 2015 r., poz. 355 - tekst jednolity) poprzez bezpodstawne pozbawienie prawa do uposażenia bez uprzedniego wydania rozkazu personalnego mającego charakter decyzji administracyjnej. Podniósł ponadto zarzuty o naruszeniu wydanym rozkazem przepisów postępowania, które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 6 K.p.a. w zw. z art. 7 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej poprzez wszczęcie i przeprowadzenie postępowania mającego na celu usankcjonowanie bezprawnego pozbawienia policjanta prawa do uposażenia, oraz wydanie decyzji, której wydania prawo nie dopuszcza: - art. 7 K.p.a. w zw. z art. 87 Konstytucji RP, poprzez prowadzenie postępowania w oparciu o obowiązujące przepisy prawa, stosując ich regulacje w całkowicie dowolny sposób, a tym samym powodując ich sprzeczność z podstawowymi prawami i wolnościami skarżącego, jako obywatela, o których mowa w ww. przepisach; - art. 8 K.p.a. w zw. z art. 2 Konstytucji RP, poprzez naruszenie zasady zaufania obywatela do państwa prawa, poprzez zaniechanie wszechstronnego wyjaśnienia sprawy przy uwzględnieniu wyłącznie jednego interesu; - art. 7 i 8 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób "bezpośrednio podważający w praworządność tych organów", nie podejmując żadnych kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes skarżącego, a tym samym prowadząc postępowanie w sposób bezpośrednio zmierzający do ograniczenia zaufania obywatela do organów Państwa; - art. 9 K.p.a. poprzez zaniechanie przez organ obowiązku do należytego i wyczerpującego informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jego praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, czuwając nad tym, aby strona i nim uczestnicząca nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielając jej niezbędnych wyjaśnień i wskazówek; - art. 10 § 1 K.p.a. poprzez całkowite pozbawienie strony czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwienia jej wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; - art. 61 § 1 K.p.a. poprzez wszczęcie postępowania na żądanie strony (odwołującego), podczas gdy odwołujący nigdy takiego wniosku nie składał; - art. 75 § 1 K.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia jakichkolwiek dowodów w sprawie; - art. 7 i 77 § 1 K.p.a., poprzez zaniechanie zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, nie podjęcie kroków niezbędnych do załatwienia sprawy w sposób praworządny i z uwzględnieniem słusznego interesu skarżącego, który wyraża się w jego uprawnieniu do zgłaszania wszelkich dowodów, które mogą przyczynić się do wyjaśnienia sprawy (art. 75 § 1 K.p.a.); - art. 79 § 1 i 2 K.p.a. poprzez zaniechanie zawiadomienia skarżącego o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu z dokumentów przynajmniej na siedem dni przed terminem, przez co doszło do naruszenia uprawnienia strony do prawa udziału w przeprowadzeniu dowodu - vide § 2 cytowanego przepisu, a tym samym oczywistego naruszenia przepisu art. 81 K.p.a.; - art. 108 § 1 i art. 135 K.p.a., poprzez przyjęcie przez organ, że przesłanką nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności stanowi nie wykazany przez niego interes społeczny tożsamy z interesem służby, z absolutnym pominięciem istotnego interesu strony, - 107 § 3 K.p.a. poprzez brak wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu, których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, - § 14 ust.2 Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 17 września 2014 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów w sytuacji gdy skarżący skierował w dniu [...] roku wniosek o udzielenie zaległego, za rok 2013, urlopu wypoczynkowego począwszy od dnia [...] roku, w odpowiedzi na który to wniosek organ administracji I stopnia skierował do asp. E. G. pismo z dnia 27 lipca 2015 roku informujące o skierowaniu ".. .na Komisję Lekarską w celu określenia przydatności do służby ...", a nie skierował asp. E. G. do lekarza o specjalizacji medycyna pracy, który to lekarz specjalista powinien wydać zaświadczenie o niezdolności do pełnienia służby na zajmowanym stanowisku "do czasu orzeczenia Komisji Zdrowia MSW", a Komendant Powiatowy Policji w S. rozkazem personalnym powinien zwolnić skarżącego od zajęć służbowych, z jednoczesną informacją, że policjant skierowany do właściwej komisji lekarskiej celem określenia stanu zdrowia i ustalenia zdolności fizycznej i psychicznej do służby jest obowiązany bez zbędnej zwłoki poddać się badaniom lekarskim. W odpowiedzi na ww. skargę, Komendant Wojewódzki Policji w S. reprezentowany przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w treści zaskarżonego rozkazu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t.Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja, jak i decyzja ją poprzedzająca, wydane zostały w oparciu o przepis art. 126 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (j.t.: Dz. U. z 2013 r. poz. 2676 ze zm.) – dalej "ustawa", według którego policjantowi, który samowolnie opuścił miejsce pełnienia służby albo pozostaje poza nim lub nie podejmuje służby, zawiesza się uposażenie od najbliższego terminu płatności. Jeżeli policjant pobrał już za czas nieusprawiedliwionej nieobecności uposażenie, potrąca mu się odpowiednią część uposażenia przy najbliższej wypłacie. W razie uznania nieobecności za usprawiedliwioną, wypłaca się policjantowi zawieszone uposażenie; w przypadku nieobecności nieusprawiedliwionej policjant traci za każdy dzień nieobecności 1/30 część uposażenia miesięcznego. W pierwszej kolejności wskazać należy, że z powyższego uregulowania prawnego wynikają trzy, występujące niezależne od siebie, przesłanki zawieszenia policjantowi uposażenia od najbliższego terminu płatności, a mianowicie: 1) samowolne opuszczenie miejsca pełnienia służby, 2) samowolne pozostanie poza nią, 3) nie podjęcie służby. Ani organ pierwszej instancji, ani organ odwoławczy nie dokonał w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia analizy przytoczonego przepisu i nie wskazał, która z wyżej wyliczonych przesłanek znajduje zastosowanie w przypadku skarżącego. Tymczasem, zdaniem Sądu, żadnej z wyżej wymienionych okoliczności nie można dopasować do zachowania skarżącego. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika bowiem, że skarżący w dniu 26 sierpnia 2015 r. stawił się do służby ale nie został do niej dopuszczony z uwagi na brak aktualnego orzeczenia lekarskiego o braku przeciwskazań lekarskich do jej pełnienia. W takiej sytuacji nie można zasadnie przyjąć, że skarżący opuścił służbę skoro w ogóle jej nie podjął. Nie zachodzi również przypadek niepodjęcia służby o jakim mowa w analizowanym przepisie. Zdaniem Sądu określone w tej regulacji niepodjęcie służby dotyczy sytuacji niepodjęcia służby wynikającej z woli zainteresowanego, bez ingerencji zwierzchnika. Co do drugiej przesłanki, to wskazać należy, że wprawdzie poprzez niedopuszczenie do służby skarżący pozostawał poza nią ale, zdaniem Sądu, nie jest to równoznaczne z samowolnym jej opuszczeniem. A zatem i ta przesłanka nie znajduje zastosowania w przypadku zachowania skarżącego. W ustalonym stanie faktycznym orzeczenie powinno być oparte na ust. 3 art. 126 ustawy, zgodnie z którym przepisy ust. 1 i 2 stosuje się w razie zawinionej niemożność pełnienia przez policjanta obowiązków służbowych. Sytuację gdy policjant stawia się do służby lecz nie może jej podjąć z uwagi na brak aktualnych badań lekarskich kwalifikować należy jako niemożność podjęcia obowiązków służbowych. Stwierdzić zatem należy, że organy dokonały błędnej subsumpcji ustalonego stanu faktycznego. W rezultacie nie przeprowadziły postępowania wyjaśniającego i nie dokonały oceny zachowania skarżącego pod kątem ponoszenia winy za zaistniałą sytuację. Podkreślić należy, że na podstawie tego uregulowania policjant może być pozbawiony prawa do uposażenia tylko w przypadku zawinionej przez niego niemożność pełnienia obowiązków służbowych, nie zaś z tego powodu, że nie usprawiedliwił swojej nieobecności w służbie w sposób przewidziany przepisami prawa. W związku z powyższym trafne okazały się zarzuty skargi naruszenia art. 7 i 9 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a., a także art. 107 § 3 K.p.a. Organ wydając rozkaz personalny związany jest rygorami procedury administracyjnej określającej jego obowiązki w zakresie prowadzenia postępowania administracyjnego i orzekania. Musi więc przestrzegać zasady dochodzenia do prawdy obiektywnej (art. 7 K.p.a.), której realizacja wymaga, aby dopuścić jako dowód w sprawie wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia stanu faktycznego, a nie jest sprzeczne z prawem (art. 75 K.p.a.). Ponadto jest zobowiązany do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9 K.p.a.). Musi wreszcie w sposób wyczerpujący zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 K.p.a. i art. 80 K.p.a.) oraz – co już wyżej wykazano – uzasadnić swoje rozstrzygnięcie zgodnie z wymaganiami art. 107 § 3 K.p.a. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie zarówno Komendant Rejonowy Policji w S., jak i Komendant Wojewódzki Policji w S., nie zadośćuczynili powyższym obowiązkom, czym naruszyli wspomniane przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie podziela natomiast zarzutu skargi naruszenia przepisów art. 99 ust. 1, art. 105 ust. 1-2 ustawy. Przede wszystkim przepisy te nie były stosowane przez organy w sprawie, a zatem nie mogły zostać naruszone. Wyjaśnić w tym miejscu należy, że działanie organu polegające na pozbawieniu skarżącego prawa do wynagrodzenia bez wydania w tym zakresie decyzji (rozkazu personalnego) uznać należy za błędne i naruszające przepisy art. 126 ustawy. Jednak nie ma podstaw do przyjęcia, że pozbawienie prawa do uposażenia bez wydania decyzji wyklucza możliwość wydania takiej decyzji post factum. Z przepisu art. 126 ustawy nie wynika aby decyzja w sprawie pozbawienia wynagrodzenia miała charakter konstytutywny, a zatem możliwe jest jej późniejsze wydanie celem potwierdzenia prawidłowości dokonanego potrącenia wynagrodzenia. Kontrolując zaskarżoną decyzję Sąd nie dopatrzył się zarzucanego skargą rażącego naruszenia prawa. Błędna subsumpcja stanowi istotne naruszenia prawa, jednak nie jest to jeszcze naruszenie prawa kwalifikowane jako rażące. Ponownie rozpatrując sprawę organy zobowiązane będą uzupełnić postępowanie wyjaśniające o materiał dowodowy niezbędny do ustalenia istnienia lub nie istnienia przesłanek wskazanych w art. 126 ust. 3 ustawy. Następnie, po przeprowadzeniu postępowania, wydać stosowne rozstrzygnięcie dając wyraz swoim ustaleniom i przyjętemu stanowisku w należycie sporządzonym uzasadnieniu. Mając powyższe na względzie, Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku, o uchyleniu zaskarżonego rozkazu oraz poprzedzającego go rozkazu organu I instancji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.