II FSK 3279/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Jacek Brolik, , , po rozpoznaniu w dniu 14 grudnia 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej A. S. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 30 sierpnia 2016 r. sygn. akt I SA/Sz 790/16 w przedmiocie odrzucenia skargi w sprawie ze skargi A. S. na uchwałę Rady Miejskiej w Darłowie z dnia 28 października 2015 r. nr XV/114/2015 w przedmiocie wyboru metod ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi i ustalenia stawek tych opłat oraz ustalenia stawki opłaty za pojemnik o określonej pojemności postanawia oddalić skargę kasacyjną. Postanowieniem z dnia 30 sierpnia 2016 r. w sprawie sygn. akt I SA/Sz 790/16 ze skargi A. S. prowadzącej działalność gospodarczą pod nazwą "NZOZ [...] P." (dalej: "Skarżąca") na uchwałę Nr XV/114/2015 Rady Miejskiej w Darłowie z dnia 28 października 2015 r. w sprawie wyboru metod i ustalania stawek tych opłat oraz ustalenia stawki opłaty za pojemnik o określonej pojemności, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie odrzucił skargę i zwrócił Skarżącej uiszczony wpis. W ocenie Sądu Skarżąca prowadząca działalność gospodarczą wykazała, że ma interes prawny we wniesieniu przedmiotowej skargi, skoro jest zobligowana do wypełnienia i złożenia deklaracji w sprawie ustalenia stawki wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami w związku z posiadaniem nieruchomości. Jednakże przepisy wymagają, oprócz wykazania interesu prawnego, wykazania naruszenia tegoż interesu przez przepisy zaskarżonej uchwały, które naruszają obowiązujące prawo, tj. konkretne przepisy prawa. Zdaniem Sądu Skarżąca nie wykazała, aby jej interes prawny został naruszony przez przepisy zaskarżonej uchwały, które byłby sprzeczne z prawem. Wyjaśnił, że stosownie przepisów ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2013 r. poz. 1399, ze zm. – zwanej dalej: "u.c.p.g.") utrzymanie czystości i porządku w gminach należy do obowiązkowych zadań własnych gminy. Rada gminy może, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, postanowić o odbieraniu odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne. Uchwała, o której mowa powyżej, może dotyczyć wszystkich właścicieli nieruchomości lub właścicieli określonych nieruchomości, w szczególności nieruchomości na których jest prowadzony określony rodzaj działalności. W przypadku nieruchomości na których są świadczone usługi hotelarskie w rozumieniu ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o usługach turystycznych (Dz. U. z 2014 r. poz. 196 i 822), dopuszcza się aby opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowiła iloczyn ilości zużytej wody z danej nieruchomości oraz stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Rada gminy, w drodze uchwały dokona wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustali stawkę takiej opłaty; dopuszcza się stosowanie więcej niż jednej metody ustalenia opłat na obszarze gminy. Sąd wyjaśnił więc, że w niniejszej sprawie organ posiadał nie tylko uprawnienie do wydania zaskarżonej uchwały, ale przede wszystkim miał obowiązek jej wydania. Opłata ta stanowi dochód gminy. W ocenie Sądu pierwszej instancji treść zaskarżonej uchwały odpowiada powyższym przepisom. Sąd wskazał także, że obowiązkiem Skarżącej jest takie sformułowanie skargi, aby wynikało z niej, które konkretnie przepisy uchwały skarży i które przepisy tej uchwały naruszają jej interes prawny lub uprawnienie i na czym owo naruszenie polega. Wobec tego, że Skarżąca nie wskazała, jakie przepisy prawa zostały naruszone przez zaskarżoną uchwałę, skargę Sąd odrzucił. Okoliczność, że wcześniej obowiązująca stawka opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnym ustalona na podstawie wcześniejszych uchwał była dla Skarżącej bardziej korzystna niż wynikająca z zaskarżonej uchwały, nie stanowi podstawy do uznania, że narusza ona interes prawny Skarżącej, jest to okoliczność, która dotyka jedynie jej interesu faktycznego, a nie prawnego jak wymaga ustawodawca w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2015 r. poz. 1515 – zwanej dalej "u.s.g."). Sąd podkreślił, że w sprawach ze skargi złożonych na podstawie art. 101 ust.1 u.s.g. sąd administracyjny nie działa z urzędu, lecz orzeka w granicach naruszonego interesu prawnego lub uprawnienia Skarżącej. Tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia przez konkretny przepis zaskarżonej uchwały, Sąd może orzec o stwierdzeniu jej nieważności. Sąd dodał, że zarówno w petitum skargi jak i w jej uzasadnieniu Skarżąca wskazała, że wnosząc skargę na ww. uchwałę Nr XV/114/2015 z dnia 28 października 2015 r., nie zgadza się tylko z postanowieniami § 1 ust. 2 pkt 1 uchwały, natomiast nie kwestionowała pozostałych postanowień uchwały. Treść powyższego zapisu odpowiada natomiast treści art. 6k ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 2 u.c.p.g., zatem nie może być uznana za sprzeczną z prawem. Wobec powyższego w stanie faktycznym rozpoznawanej spawy Sąd badając zaskarżoną uchwałę co do jej zgodności z prawem, nie stwierdził by doszło do naruszenia przepisów prawa, a tym samym do naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia Skarżącej. Podkreślono także, że Skarżąca wnosząc skargę na uchwałę w istocie zmierzała do uzyskania odpowiedzi na pytanie jaka stawkę powinna zastosować przy wypełnieniu deklaracji, co zdaniem Sądu jest niedopuszczalne. Nie jest także uzasadnione twierdzenie Skarżącej co do tego, że organ ww. uchwałą naruszył zasadę niedziałania prawa wstecz z uwagi na przyjęcie, że opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi iloczyn zużytej wody za rok poprzedni z danej nieruchomości. Ustalenie przez organ wysokości opłaty na podstawie zużytej wody w roku poprzednim nie można uznać za przejaw działania prawa wstecz, gdyż w ten sposób organ nie nakłada na stronę żadnych obowiązków, ani nie pozbawia jej uprawnień z mocą wsteczną. Ilość zużytej wody będzie jedynie stanowiła podstawę przy obliczaniu wysokości opłaty na przyszłość. Zarzucając organowi nieprzeprowadzenie konsultacji społecznych, Skarżąca również nie wskazała jaki – jej zdaniem – został naruszony konkretny przepis prawa, z którego wynikałby obowiązek przeprowadzenia takich konsultacji. Skarżąca nie wykazała również w jaki negatywny sposób okoliczność ta wpłynęła na jej sytuacje prawnomaterialną, uniemożliwiając realizację jej praw. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (t.j. Dz.U. 2016 r. , poz. 718, dalej: "p.p.s.a."), skargę odrzucił, zgodnie zaś z art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. orzekł o zwrocie na rzecz Skarżącej całego uiszczonego wpisu od skargi. Skarżąca działając przez pełnomocnika wniosła skargę kasacyjną na powyższe postanowienie i na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzuciła mu naruszenie przepisów postępowania tj. art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, że interes prawny Skarżącej nie został naruszony stosowanie do wymagań art. 101 ust. 1 u.s.g., co skutkowało odrzuceniem skargi, a w konsekwencji miało istotny wpływ na wynik sprawy. W związku z powyższym wniosła o uchylenie postanowienia w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, zasadzenia kosztów postępowania wg. norm przepisanych. Strona złożyła oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw, wobec czego podlega oddaleniu. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych. Analiza uzasadnienia zarzutów skargi kasacyjnej prowadzi do wniosku, że Skarżąca de facto kwestionuje podleganie opłacie za gospodarowanie odpadami prowadzonego przez nią NZOZ, twierdząc, że nie jest to obiekt, w którym świadczone są usługi hotelarskie w rozumieniu ustawy z dnia 9 sierpnia 1997 r. o usługach turystycznych, lecz jest obiektem w którym są świadczone usługi medyczne w formie całodobowego zakładu rehabilitacji leczniczej zgodnie z ustawą z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej. W związku z powyższym istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia zagadnienia, czy gmina może dokonać wyłączenia poszczególnych nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, spod przyjętego reżimu normatywnego odbioru odpadów komunalnych. Wbrew stanowisku i argumentacji skargi kasacyjnej Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 101 ust. 1 u.s.g. stwierdzając, że Skarżąca nie wykazała naruszenia swojego interesu prawnego, poprzez wskazanie konkretnych przepisów badanej uchwały interes ten lub uprawnienie naruszające. Należy podnieść, że na podstawie przepisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach wprowadzono rozróżnienie dwóch typów właścicieli nieruchomości: na których zamieszkują mieszkańcy i na których nie zamieszkują mieszkańcy a powstają odpady komunalne. W przypadku nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy to gmina jest obowiązana ex lege do zorganizowania odbierania odpadów komunalnych od właścicieli tych nieruchomości. Natomiast w przypadku nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, ale powstają odpady komunalne, to rada gminy postanawia fakultatywnie, w uchwale stanowiącej akt prawa miejscowego, o odbieraniu takich odpadów od właścicieli tych nieruchomości. Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2012 r. poz. 391 z późn. zm.) w art. 6c ust. 2 stanowi, że uchwała w sprawie przejęcia obowiązku odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne, jest aktem prawa miejscowego. Nadanie tej uchwale rangi aktu prawa miejscowego determinuje jej treść normatywną. Musi ona zawierać normy o charakterze generalnym, a więc kierowane do pewnej klasy adresatów wyróżnionych ze względu na jakąś ich wspólną cechę i normy abstrakcyjne tzn. ustanawiające pewne wzory zachowań. Konsekwencją abstrakcyjności normy jest jej powtarzalność, czyli "wielokrotność zastosowań". Charakter uchwały, jako aktu prawa miejscowego wyklucza zatem zamieszczenie w niej postanowień indywidualnych i konkretnych. Przepis art. 6c ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach zawiera normę kompetencji prawodawczej, czyli normę prawną, która przyznaje określonemu organowi państwa kompetencję prawodawczą, tj. przyznaje mu uprawnienie lub nakłada obowiązek ustanowienia (uchylenia bądź zmiany) normy prawnej o charakterze generalno - abstrakcyjnym w określonej formie. W nawiązaniu do powyższego nie może budzić wątpliwości, że rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia udzielonego jej w ustawie. Akty prawa miejscowego nie mogą wykraczać poza granice określone ustawowym upoważnieniem, a ich treść może być tylko i wyłącznie wykonaniem przepisów ustaw. Rada gminy, podejmując decyzję o realizacji normy kompetencyjnej wynikającej z art. 6c ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, jest zobligowana do realizowania jej w całości poprzez postanowienie "o odbieraniu odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne". Nie ma natomiast upoważnienia do wprowadzania jakichkolwiek postanowień różnicujących podmiotowo i przedmiotowo sytuację prawną właścicieli nieruchomości z terenów niezamieszkałych. Jeśli tak jak argumentuje Skarżąca w skardze kasacyjnej, jako prowadząca działalność rehabilitacyjną miałaby nie podlegać uchwale Rady Gminy, gdyż prowadzona przez nią działalność nie jest wymieniona w art. 6k ust.1 pkt 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, to uchwała taka zróżnicowałaby sytuację właścicieli nieruchomości położonych na terenie Gminy wobec pozostałych właścicieli nieruchomości z terenów niezamieszkałych. Zaznaczyć przy tym należy, że odsyłając w art. 6h do art. 6c ustawy o utrzymaniu czystości, prawodawca rozstrzyga, że w razie skorzystania przez radę gminy z kompetencji do stanowienia aktu prawa miejscowego i objęcia odbiorem odpadów komunalnych właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, ale powstają tam odpady komunalne, obowiązkiem ponoszenia opłat na rzecz gminy są obciążeni również wszyscy właściciele nieruchomości niezamieszkanych (por. wyrok TK z dnia 28 listopada 2013 r., sygn. K 17/12, OTK-A 2013, Nr 8, poz. 125). Skoro Rada Gminy postanowiła skorzystać z kompetencji przewidzianej w art. 6c ust. 2 ustawy i odbierać odpady od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne, to tym samym nie była władna do stanowienia jakichkolwiek indywidualnych wyłączeń określonych nieruchomości. Ewentualna możliwość różnicowania praw i obowiązków tych właścicieli powinna zostać przewidziana przez samego ustawodawcę w przepisie upoważniającym do uchwalenia aktu prawa miejscowego. W tym więc zakresie nie można twierdzić, jak argumentuje Skarżąca, że został naruszony jej interes prawny. Normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły - literalny, co jednocześnie oznacza zakaz dokonywania wykładni rozszerzającej tych norm oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii. W tym miejscu warto przytoczyć stanowisko Trybunału Konstytucyjnego wyrażone w wyroku z dnia 28 czerwca 2000 r. K 25/99, (OTK 2000/5/141), w którym Trybunał wyraźnie stwierdził, że przy interpretacji przepisów odnoszących się do źródeł prawa, należy mieć na uwadze takie zasady przyjęte w polskim systemie prawnym jak: zakaz domniemania kompetencji prawodawczych, zakaz wykładni rozszerzającej kompetencje prawodawcze oraz zasadę głoszącą, że wyznaczenie jakiemuś organowi określonych zadań nie jest równoznaczne z udzieleniem mu kompetencji do ustanawiania aktów normatywnych służących realizowaniu tych zadań. Jeżeli organ stanowiący wychodzi poza wytyczne zawarte w upoważnieniu to mamy do czynienia z przekroczeniem kompetencji, a więc z istotnym naruszeniem prawa, co w konsekwencji musi skutkować stwierdzeniem nieważności aktu. Podzielając stanowisko Sądu pierwszej instancji podkreślić wypada, że - wbrew argumentacji skargi kasacyjnej ustawodawca nie przewidział możliwości, aby w przypadku, gdy rada gminy, w akcie prawa miejscowego, zdecyduje o odbieraniu odpadów komunalnych również od właścicieli nieruchomości niezamieszkałych, mogła zarazem ograniczyć ich krąg. Należy zatem zgodzić się z konstatacją Sądu pierwszej instancji, że Skarżąca w świetle art. 101 ust. 1 u.s.g. nie wykazała naruszenia swojego interesu przez konkretne przepisy zaskarżonej uchwały, co w związku z tym obligowało Sąd do odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 182 p.p.s.a. postanowił jak w sentencji. Odnosząc się natomiast do wniosku o zwrot kosztów postępowania (w tym również zwrot kosztów zastępstwa procesowego), Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od ich zasądzenia, mając na uwadze treść uchwały Naczelnego Sąd Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07 (CBOSA), w której przyjęto, że art. 203 i 204 p.p.s.a. nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie sądu pierwszej instancji kończące postępowanie w sprawie.