III SA/Wr 951/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędziowie Sędzia NSA Katarzyna Borońska, Sędzia WSA Anna Moskała (sprawozdawca), Ireneusz Dukiel, , Protokolant specjalista Monika Tarasiewicz, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 18 sierpnia 2016 r. sprawy ze skargi Powiatu G. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody D. z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Powiatu G. nr [...] z dnia [...] marca 2016 r w sprawie wyboru trybu i wskazania zasad zbycia udziałów w Spółce "A" sp. z o.o. w G. I. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze w całości; II. zasądza od Wojewody D. na rzecz Powiatu G. kwotę 595,20 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt pięć i 20/100) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] r., nr [...], Wojewoda D. stwierdził nieważność uchwały Rady Powiatu G.nr [...] z dnia [...]r. w sprawie wyboru trybu i wskazania zasad zbycia udziałów w Spółce G. Sz. P. Sp. z o.o. w G.". W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia Wojewoda podniósł, że § 2 - 5 unieważnionej uchwały zostały podjęte z istotnym naruszeniem art. 6 ust 4 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (tekst jednolity Dz. U. z 2015 r., poz. 618 ze zm., dalej jako u.d.l.) oraz art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.), natomiast § 1 uchwały został podjęty z istotnym naruszeniem art. 12 pkt 8 lit. g ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 814, dalej jako u.s.p.) w zw. z § 2 pkt 1, pkt 5, pkt 6 uchwały Rady Powiatu G. z dnia [...] r. Nr [...] w sprawie określenia zasad wnoszenia wkładów oraz obejmowania, nabywania i zbywania udziałów i akcji w spółkach prawa handlowego przez Powiat G.a także z art. 7 Konstytucji RP. Wojewoda wskazał, że unieważnioną uchwałą Rada Powiatu G. wybrała tryb i określiła zasady zbycia udziałów w G. Sz.P. sp. z o.o. w G. I tak w § 1 uchwały Rada upoważniła Zarząd Powiatu do podjęcia decyzji o ilości zbywanych udziałów i wyborze sposobu zapłaty za nie, jak również do dokonywania innych czynności o charakterze rozporządzającym udziałami. Z kolei w § 2- 6 Rada wybrała tryb i zasady zbycia udziałów w spółce, w odniesieniu do art. 12 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 2016 r., poz. 573 ze zm., dalej jako u.g.k.). Względem nieważności § 2 - 6 uchwały Wojewoda stwierdził, że uregulowania te zostały wydane z art. 6 ust. 4 u.d.l., który wyraźnie wyłącza stosowanie ustawy o gospodarce komunalnej do komunalnych spółek kapitałowych prowadzących działalność leczniczą. Oznacza to, że zastosowania nie znajdzie art. 12 ust. 2 u.g.h., nakazujący jednostkom samorządu terytorialnego sprzedaż udziałów w spółkach komunalnych w trybie i na zasadach określonych, z zastrzeżeniem art. 12 ust. 3 i 4 u.g.k., w dziale IV ustawy z dnia 30 sierpnia 1996 r. o komercjalizacji i prywatyzacji (tekst jednolity z 2016 r., poz. 981 ze zm., dalej u.k.p.) Organ podkreślił, że z uzasadnienia ustawy o działalności leczniczej wynika jasno, że wolą ustawodawcy było stworzenie kompleksowej i spójnej regulacji umożliwiającej tworzenie komunalnych spółek kapitałowych prowadzących działalność leczniczą oraz ich funkcjonowanie na tych samych zasadach co inne, nie samorządowe, podmioty lecznicze. Argumentował ponadto, że art. 12 ust. 2 odwołuje się do spółek kapitałowych utworzonych na podstawie art. 9 u.g.k. Tymczasem art. 6 ust. 2 u.d.l. stanowi samodzielną podstawę utworzenia takiego podmiotu. Względem zaś wadliwości § 1 uchwały Wojewoda zauważył, że upoważnienie Zarządu Powiatu do podjęcia decyzji o ilości zbywanych udziałów i sposobu zapłaty narusza ogólne reguły gospodarowania mieniem powiatu. Ustawa o samorządzie powiatowym w art. 12 pkt 8 lit. g upoważnia bowiem rady powiatów do podejmowania uchwał w sprawach majątkowych powiatów dotyczących tworzenia i przystępowania do spółek, ich rozwiązywania i występowania z nich oraz określania zasad wnoszenia wkładów oraz obejmowania, nabywania i zbywania udziałów i akcji. Upoważnienie ustawowe w tym zakresie zostało zrealizowane przez Radę Powiatu G. uchwałą Nr [...] w sprawie określenia zasad wnoszenia wkładów oraz obejmowania, nabywania i zbywania udziałów i akcji w spółkach prawa handlowego przez Powiat G. Z treści § 2 pkt 1, § 2 pkt 3 oraz § 2 pkt 5 i 6 wskazanej uchwały wynika, że decyzja w zakresie wyrażenia zgody na zbycie, wyboru trybu zbywania udziałów, określenia liczby udziałów i akcji przeznaczonych do zbycia należy do Rady Powiatu G. W konsekwencji upoważnienie Zarządu Powiatu do podjęcia decyzji o ilości zbywanych udziałów i sposobie zapłaty oraz do innych czynności rozporządzających stanowi przekroczenie upoważnienia zawartego w uchwale [...] i nie znajduje uzasadnienia prawnego. Na koniec Wojewoda D. stwierdził, ze unieważniona uchwała narusza również art. 7 Konstytucji RP albowiem nie da się jej pogodzić z naczelną zasadą prawa administracyjnego jaką jest zakaz domniemania kompetencji. W skardze na akt nadzoru Powiat G. zarzucił: 1) naruszenie prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy i stanowiące o niezgodności z prawem rozstrzygnięcia nadzorczego, to jest art. 12 pkt 8 lit. g u.s.p. w zw. z § 2 pkt 6 uchwały Rady Powiatu G. nr [...] z dnia [...] r. poprzez ich błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie, polegające na bezpodstawnym uznaniu, że norma ta uniemożliwia Radzie Powiatu G. wyrażenie zgody i upoważnienie Zarządu Powiatu do zbycia wszystkich lub mniejszej liczby udziałów w spółce komunalnej, podczas gdy przedmiotowa norma ustawy o samorządzie powiatowym wyznacza Radzie Powiatu kompetencję do stanowienia uchwał w sprawach majątkowych powiatu dotyczących określania zasad wnoszenia wkładów oraz obejmowania, nabywania i zbywania udziałów i akcji, a w jej wykonaniu § 2 pkt 6 ww. uchwały nr [...] wprowadza zasadę mówiącą o podjęciu przez Radę Powiatu decyzji w sprawie określenia liczby udziałów przeznaczonych do zbycia, co w interpretacji Skarżącego jednoznacznie dopuszcza swobodny wybór sposobu takiego określenia, w tym a maiori ad minus także poprzez przeznaczenie do zbycia wszystkich lub mniejszej liczby udziałów - według wyboru Zarządu Powiatu G., zgodnie z § 1 ust. 1 uchwały Rady Powiatu G. nr [...]; - względnie: 2) naruszenie prawa materialnego (ustrojowego), mające wpływ na wynik sprawy i stanowiące o niezgodności z prawem rozstrzygnięcia nadzorczego, to jest art. 79 ust. 1 zd. 1 u.s.p. poprzez jego bezpodstawne niezastosowanie i wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego co o nieważności całości wskazanej uchwały Rady Powiatu G., zamiast stwierdzenia nieważności w części, to jest wyłącznie w odniesieniu do § 1 ust. 1 wyżej wskazanej uchwały Rady Powiatu G.; a nadto: 3) naruszenie prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy i stanowiące o niezgodności z prawem rozstrzygnięcia nadzorczego, to jest art. 6 ust. 4 u.d.l. poprzez jego błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie, polegające na bezpodstawnym przyjęciu, że przepis ten należy rozumieć, jako odnoszący się nie tylko do spółki komunalnej, ale także do udziałowca spółki komunalnej, jaką jest Powiat G. i w konsekwencji: 4) naruszenie prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy i stanowiące o niezgodności z prawem rozstrzygnięcia nadzorczego, to jest art. 33 ust. 1 u.k.p. w zw. z art. 12 ust. 1 u.g.k. poprzez ich bezpodstawne niezastosowanie na skutek przyjęcia że przepisy te nie znajdują zastosowania do spółki komunalnej będącej jednocześnie podmiotem leczniczym w rozumieniu ustawy o działalności leczniczej i w konsekwencji uznanie, że do zbycia udziałów w spółce komunalnej będącej jednocześnie podmiotem leczniczym przez jej udziałowca - jednostkę samorządu terytorialnego - nie mają zastosowania ustawowe tryby zbywania udziałów, przewidziane w art. 33 ust. 1 u.k.p. w zw. z art. 12 ust. 1 u.g.k. Organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego przy zbywaniu udziałów stanowiących jednocześnie mienie publiczne; a nadto - niezależnie od powyższego: 5) naruszenie prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy i stanowiące o niezgodności z prawem rozstrzygnięcia nadzorczego, tj. art. 12 pkt 8 lit. g u.s.p. poprzez jego bezpodstawne niezastosowanie w zakresie wyłączności kompetencji określenia zasad zbywania udziałów powiatowej spółki komunalnej przez Radę Powiatu i przyjęcie, że Rada Powiatu nie mogłaby zobowiązać Zarządu Powiatu do zastosowania procedury zbycia udziałów spółki komunalnej określonej jako negocjacje na podstawie publicznego zaproszenia - niezależnie od kwestii zastosowania art. 33 ust. 1 u.k.p. poprzez odesłanie z art. 12 ust. 1 u.g.k. Podnosząc powyższe Powiat wniósł o uchylenie zaskarżonego aktu nadzoru i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W obszernym uzasadnieniu strona skarżąca odniosła się w pierwszym rzędzie do rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody w zakresie § 1 uchwały [...], wskazując, że brzmienie tego uregulowania wynika ze specyfiki przyjętej w dalszej części uchwały procedury sprzedaży udziałów w spółce - negocjacji na podstawie publicznego zaproszenia. Specyfika przedmiotu działalności spółki w niniejszej sprawie powoduje, że jej udziały nie są standardowym przedmiotem obrotu a ich zbycie wymaga indywidualnego podejścia do podmiotów dopuszczonych do negocjacji. Z tych względów uzasadniony jest zapis uchwały stanowiący, że Rada Powiatu akceptuje zbycie wszystkich bądź mniejszej ilości udziałów spółki, która to decyzja może zapaść już w trakcie negocjacji. Zdaniem strony skarżącej upoważnienie udzielone Zarządowi Powiatu ma charakter ściśle wykonawczy, bowiem to Rada Powiatu pierwotnie podjęła decyzję co do dopuszczalności zbycia wszystkich udziałów w spółce, jednocześnie wskazując Zarządowi Powiatu pewien margines działania. Podobnie, zdaniem strony skarżącej, nie powinno budzić wątpliwości uprawnienie Zarządu do określenia sposobu zapłaty za zbywane udziały a także dokonywania innych czynności rozporządzających względem udziałów spółki. Również bowiem w tym zakresie unieważniona uchwała ma jedynie charakter wykonawczy. Wreszcie, jak argumentował Powiat, § 6 ust. 1 i 2 uchwały jednoznacznie zastrzegają, że Zarząd Powiatu zobowiązany jest uzyskać zgodę Rady Powiatu na zbycie udziałów na wynegocjowanych warunkach. Nadto § 6 ust. 3 uchwały wprost odsyła do uchwały [...], wskazując, że to dopiero zatwierdzenie przez Radę Powiatu G. warunków wynegocjowanych w toku negocjacji na podstawie publicznego zaproszenia będzie miało skutek wyrażenia przez Radę Powiatu zgody na zbycie udziałów i tym samym dopiero tak wyrażona zgoda będzie legitymowała Zarząd Powiatu do zawarcia umowy zbycia udziałów. Nie zgodził się również Powiat z zarzutem domniemania kompetencji podnosząc, że udzielenie upoważnienia Zarządowi Powiatu zostało sformułowane w sposób jasny i wyraźny w unieważnionej uchwale. Co więcej, w ocenie strony skarżącej, podnoszone przez Wojewodę domniemane uchybienia dążą raczej do uznania, że w sprawie mamy do czynienia z niedopuszczalnością delegacji. Trudno jednak z tym się zgodzić, skoro nie sposób przyjąć, że Zarząd Powiatu nie może zostać upoważniony do dokonania czynności ściśle wykonawczej, jaką jest wynegocjowanie warunków zbycia udziałów spółki komunalnej. W dalszej kolejności Powiat odniósł się do kwestii stwierdzenia przez Wojewodę nieważności uchwały w całości argumentując, że właściwa wykładnia językowa art. 6 ust. 4 u.d.l. prowadzi do wniosku, że wyłączenie przepisów ustawy o gospodarce komunalnej ma zastosowanie jedynie do samej komunalnej spółki kapitałowej, nie zaś do jej wspólnika - Powiatu. Wyłączenie powyższe może mieć zastosowanie co najwyżej do Powiatu G., działającego zgodnie z ustawą z dnia 15 września 2000 r. Kodeks spółek handlowych (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 1030 ze zm., dalej jako k.s.h.) w charakterze zgromadzenia wspólników, będącego organem spółki, ale już nie wspólnika. Innymi słowy art. 6 ust. 4 u.d.l. zawiera jednoznaczne wskazanie adresata jego normy: jest nim spółka komunalna, będąca podmiotem leczniczym. Adresatem tej normy nie są zaś wspólnicy takiej spółki. Również sprzedaż udziałów, o której mowa w art. 180 k.s.h. dokonuje nie spółka, a wspólnicy spółki. Ci zaś nie zostali wskazani w art. 6 ust. 4 ustawy o działalności leczniczej, jako wyłączeni z zakresu stosowania ustawy o gospodarce komunalnej. Ponadto art. 6 ust. 4 u.d.l. ma zapobiegać kolizjom norm: ustawy o działalności leczniczej i ustawy o gospodarce komunalnej. Kolizja taka nie zachodzi jednak w zakresie zbywania udziałów spółki komunalnej będącej jednocześnie podmiotem leczniczym, ponieważ procedura zbywania udziałów znajduje swoją wyłączną regulację właśnie w ustawie o gospodarce komunalnej i w ustawie o komercjalizacji i prywatyzacji. W ocenie strony skarżącej również wykładnia funkcjonalna przemawia przeciw wyłączeniu ustawy o komercjalizacji i prywatyzacji. Konsekwencją prezentowanego przez organ nadzoru stanowiska jest wyłączenie, względem zbycia w niniejszej sprawie udziałów spółki przez Powiat, zastosowania Działu IV ustawy o komercjalizacji i prywatyzacji poprzez niestosowanie odesłania z art. 12 ust. 1 u.g.k. Tymczasem ratio legis ustawy o komercjalizacji i prywatyzacji jest zapewnienie, że udziały spółek kapitałowych, stanowiące mienie publiczne nie będą przedmiotem dowolnego obrotu ze szkodą dla interesu publicznego. W świetle powyższego stanowisko organu nadzoru ma charakter argumentacji ad absurdum, gdyż oznacza, że wskazanej regulacji ochronnej poddane byłyby wszystkie komunalne spółki kapitałowe, za wyjątkiem prowadzących działalność leczniczą. Na zakończenie rozważań Powiat podniósł, gdyby nawet przyjąć zasadność stanowiska Wojewody o niestosowaniu ustawy o gospodarce komunalnej, to Rada Powiatu miała pełną kompetencję do ustalenia takich właśnie zasad zbycia udziałów poprzez odesłanie do regulacji negocjacji na podstawie publicznego zaproszenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Skarga Powiatu G. jest zasadna, częściowo z innych względów niż podnosi to strona skarżąca. W pierwszym rzędzie, z uwagi na specyfikę unieważnionej uchwały oraz charakter sformułowanych wobec niej zarzutów, odnieść się należy do kwestii nieważności zapisów § 2 - 6 przedmiotowej uchwały. Kluczowe znaczenie dla sprawy ma w szczególności interpretacja art. 6 ust. 4. u.d.l., który stanowi "Do spółki kapitałowej, o której mowa w ust. 2 pkt 1, nie stosuje się przepisów o gospodarce komunalnej." Dla celów porządkowych wskazać należy w tym miejscu, że art. 6 ust 2. pkt 1 - 3 u.d.l. stanowi, że jednostka samorządu terytorialnego może utworzyć i prowadzić podmiot leczniczy między innymi w formie spółki kapitałowej. Wyjaśniając rolę regulacji art. 6 ust. 4 u.d.l. w niniejszej sprawie, należy przypomnieć czego ona w istocie dotyczy; mianowicie sprzedaży udziałów w komunalnej spółce z o.o., a więc czynności o charakterze cywilnoprawnym. Przy czym tego charakteru nie pozbawia fakt, że w obowiązującym stanie prawnym istnieją regulacje ustawowe o charakterze administracyjnym, które w przypadku niektórych stosunków cywilnoprawnych nakładają pewne ograniczenia, jeżeli ich stroną jest jednostka samorządu terytorialnego. Nie może budzić wątpliwości, że ratio legis ustawy o działalności komunalnej jak i ustawy o komercjalizacji i prywatyzacji jest wprowadzenie transparentności rozporządzeń majątkowych tych jednostek w trosce o zapewnienie maksymalnej gospodarności mieniem komunalnym. Stąd art. 6 ust 4 u.d.l. ma decydujące znaczenie, czy sprzedaż udziałów spółki z o.o., prowadzącej działalność leczniczą, nastąpi jedynie o obowiązujące przepisy prawa cywilnego, czy też podlega ona reżimowi ustawy o gospodarce kapitałowej i przez to, w drodze odesłania w art. 12 ust 2 u.g.k., również ustawie o komercjalizacji i prywatyzacji a konkretnie Działowi IV tej ustawy. Analiza językowa i systemowa art. 6 ust. 4 u.d.l. prowadzi do wniosku zbieżnego z twierdzeniami Wojewody, że norma prawna zawarta w tym przepisie wyłącza stosowanie ustawy o gospodarce komunalnej do spółek kapitałowych prowadzących działalność leczniczą. Przez sformułowanie "do spółek kapitałowych" należy rozumieć funkcjonowanie tych spółek i ich ustrój. Wbrew twierdzeniom strony skarżącej, oznacza to również czynności wspólnika takie jak sprzedaż udziałów w spółce, pomimo tego, że prima facie zdają się one być czynnościami dokonywanymi poza i niezależnie od spółki. Należy jednak zauważyć, że art. 180 § 1 k.s.h., stanowiący o prawie wspólnika do sprzedaży udziałów w spółce, został ulokowany w Rozdziale 2 Działu I (spółka z o.o.) Tytułu III (Spółki kapitałowe) zatytułowanym "Prawa i obowiązki wspólników". Tym samym przepis dotyczy również organizacji spółki. Dalej należy stwierdzić, że analiza treści art. 6 ust. 4 u.d.l. prowadzi do wniosku, ze norma prawna zawarta w tym przepisie ma charakter mata-prawny. Nie ustanawia ona praw i obowiązków, lecz stanowi regułę preferencji określającą, które grupy norm (a konkretnie ustaw) znajdą zastosowanie do określonego w niej zakresu zastosowania - komunalnej spółki kapitałowej prowadzącej działalność leczniczą. Co więcej adresatem tej normy jest każdy kto stosuje ustawę o działalności leczniczej i gospodarce komunalnej. Oznacza to, że jakkolwiek art. 6 ust. 4 u.d.l. wyłącza całkowicie wobec komunalnych spółek kapitałowych, prowadzących działalność leczniczą, stosowanie ustawy o gospodarce komunalnej, również w zakresie art. 12 ust. 2 u.g.k., nakazującego sprzedaż udziałów i akcji na zasadach określonych w Dziale IV ustawy o komercjalizacji i prywatyzacji, to jednocześnie nie zawiera żadnych zakazów. Przepis ten nie ustanawia również zakazu kształtowania innych stosunków prawnych na wzór wyłączonych norm, o czym w dalszej części uzasadnienia. Wobec niestosowania do sprzedaży udziałów i akcji spółek kapitałowych prowadzących działalność leczniczą ustaw o gospodarce komunalnej oraz o komercjalizacji i prywatyzacji, można przyjąć, że w istocie w tym przypadku obowiązują jedynie zasady wynikające z Kodeksu cywilnego i Kodeksu spółek handlowych. Takie stanowisko Wojewody jest jednak uproszczone i prowadzi do nieuzasadnionych wniosków, skutkujący unieważnieniem uchwały o trybie sprzedaży udziałów w szpitalu przez Radę Powiatu. Należy bowiem zauważyć, że skoro do sprzedaży udziałów w szpitalu nie mają zastosowania wymienione wyżej dwie ustawy, to w mocy pozostają powszechnie obowiązujące przepisy prawa cywilnego. Otóż wskazać trzeba, że wśród owych przepisów zastosowanie w sprawie znajdzie art. 3531 k.c. ustanawiający zasadę swobody umów. W doktrynie i w orzecznictwie podkreśla się, że zasada ta przejawia się na dwóch etapach: swobody wyboru kontrahenta i swobody uksztaltowania treści stosunku prawnego łączącego strony. Nie ma w systemie prawa polskiego żadnej normy, która zakazywałaby Radzie Powiatu doboru kontrahentów według przyjętych przez siebie kryteriów bądź kształtowania stosunku prawnego na określonych przez siebie zasadach, o ile nie czyni tego w sposób sprzeczny z właściwością (naturą) stosunku, ustawą ani zasadami współżycia społecznego. Nie widać zatem przeszkód, aby ukształtować taki stosunek cywilnoprawny przedmiotowo jak i podmiotowo na wzór procedur sprzedaży udziałów w komunalnych spółkach kapitałowych ujętych w ustawie o komercjalizacji i prywatyzacji. Należy przy tym wskazać, że unieważniona uchwała nie ma charakteru prawa miejscowego i jest de facto aktem wewnętrznym o charakterze indywidualnym i konkretnym bądź też zawiera normy, których adresatem są jedynie organy Powiatu. Stanowi ona bowiem element wewnętrznego procesu decyzyjnego w Powiecie. Co więcej, ostatecznie to zarząd powiatu (a ściśle dwaj jego członkowie lub jeden członek i jednak osoba upoważniona przez zarząd) jest umocowany do reprezentacji powiatu w sprawach majątkowych - składania oświadczeń woli - po uzyskaniu zgody w formie uchwały ze strony rady powiatu. Art. 12 ust. 8 lit. g u.s.p. stanowi w tym przypadku umocowanie prawne do wydawania przedmiotowej uchwały. W istocie zatem uchwała ta stanowi wyraz wewnętrznego samoograniczenia albo innymi słowy wyrażenia stanowiska, którego treść wiąże członków zarządu powiatu i ogranicza w formułowaniu oświadczeń woli w imieniu powiatu. Tak też miało miejsce w przypadku unieważnionej uchwały; jest ona wyrazem uprawnienia Rady powiatu do decydowania o sprzedaży udziałów w konkretnej spółce. Z uwagi na to, że podmiotem składającym oświadczenia woli w sprawach majątkowych w imieniu Powiatu, a więc na gruncie prawa cywilnego, są członkowie Zarządu Powiatu, uchwała ta ma formę wytycznych, w tym zakresie doboru kontrahentów oraz treści stosunku umowy sprzedaży udziałów. Z racji, że zastosowanie do tej czynności mają jedynie przepisy prawa cywilnego, Rada Powiatu ma uprawnienie do wyrażenia preferencji co do uksztaltowania przyszłego stosunku prawnego na zasadzie art. 3531 k.c., to jest według swojego uznania byle nie w sposób sprzeczny z właściwością (naturą) stosunku, ustawą ani zasadami współżycia społecznego. Jak zostało to wskazane, nie ma żadnego przepisu w obowiązującym stanie prawnym, zabraniającego ukształtowania przyszłego cywilnego stosunku prawnego na wzór powszechnie obowiązujących regulacji zawartych w ustawie o komercjalizacji i prywatyzacji. Nie oznacza to jednak, że mocą czynności cywilnoprawnej strony stosunku cywilnoprawnego mogą rozszerzyć zakres zastosowania norm powszechnie obowiązujących. Nie mają one bowiem w tym zakresie jakiejkolwiek kompetencji. Mogą natomiast ukształtować między sobą treść konkretnego stosunku prawnego (normy indywidualne i konkretne) w ten sposób, że będzie on treściowo i funkcjonalnie odpowiadał rozwiązaniom ustawowym. Będziemy zatem mieli tu do czynienia ze swoistą adaptacją. Co więcej ocena celowości takiego rozstrzygnięcia przez Wojewodę jest niedopuszczalna. W myśl bowiem art. 171 ust. 1 Konstytucji RP i art. 77 u.s.p. jedynym kryterium nadzoru nad samorządem powiatowym może być kryterium legalności. Poza kontrolą pozostaje zatem kwestia celowości decyzji Rady Powiatu w kwestii samoograniczenia własnego stanowiska negocjacyjnego w sprawie sprzedaży udziałów w szpitalu poprzez przyjęcie wewnętrznych postanowień wzorowanych na ustawie o komercjalizacji i prywatyzacji. W ocenie Sądu nie ma podstaw do przyjęcia, że takie działania naruszają wolną konkurencję, zwłaszcza, że w przypadku spółek komunalnych kapitałowych, lecz nie prowadzących działalności leczniczej, ustawa o komercjalizacji i prywatyzacji ma zastosowanie w każdym przypadku. Odnosząc się z kolei do kwestii nieważności § 1 uchwały stwierdzić należy, że nie stoi ona w sprzeczności z art. 12 pkt. 8 lit g) u.s.p. Dokładna analiza treści unieważnionej uchwały prowadzi bowiem do wniosku, że jakkolwiek § 1 uchwały posługuje się sformułowaniem "upoważnia" - sugerującym przekazanie kompetencji w sprawie sprzedaży udziałów w szpitalu Zarządowi Powiatu -, to jednak delegacja w tym zakresie nie miała miejsca a Zarządowi zostało w istocie powierzone (zlecone) prowadzenie negocjacji. Paragraf 6 pkt 1 i 2 uchwały stanowią bowiem wyraźnie, że wynik negocjacji, w postaci projektu umowy, musi zostać zatwierdzony przez Radę. Zdaniem Sądu nie ulega wątpliwości, że w ten sposób realizacji podlega art. 12 pkt 8 lit. g u.s.p. Zapisy unieważnionej uchwały nie stoją również w sprzeczności z uchwałą nr [...] z dnia [...] r. Pierwsza z nich ma bowiem charakter szczególny w stosunku do drugiej. Należy zauważyć, ze obie uchwały mają tę samą podstawę prawną, nie są aktami prawa miejscowego i zawierają albo normy konkretne i zindywidualizowane, albo normy, których adresatem są jedynie organy Powiatu. Są zatem aktami wewnętrznymi z tym, że unieważniona uchwała z racji węższego zakresu zastawania będzie miała pierwszeństwo w stosowaniu. Na koniec odnieść należy się do zarzutu naruszenia art. 7 Konstytucji RP. Przepis ten ustanawia jedna z najważniejszych zasad demokratycznego państwa prawa, to jest zakaz domniemania kompetencji dla organów administracji publicznej. Innymi słowy wszystkie działania organów administracji publicznej muszą wynikać wprost z odpowiedniego przepisu, najlepiej rangi ustawowej. Niewątpliwie zasada ta znajduje pełne umocowanie na gruncie prawa administracyjnego z racji braku równości stron pomiędzy organem administracji publicznej a stroną postępowania. Jednakże zasada ta nie może mieć zastosowania do stosunków cywilnoprawnych opartych na równości stron, gdzie strony w drodze negocjacji dochodzą do konsensusu w kwestii brzmienia mającego ich łączyć stosunku prawnego. Stąd też działania Rady Powiatu w żadnym stopniu nie naruszyły art. 7 Konstytucji RP, skoro przedmiotem unieważnionej uchwały jest kwestia ukształtowania stosunku cywilnoprawnego, zmierzającego do zbycia udziałów w spółce kapitałowej. W sprawie nie stwierdzono też jakichkolwiek innych uchybień przepisom powszechnie obowiązującym, zarówno prawa materialnego jak i procesowego. Mając powyższe na uwadze akt nadzoru Wojewody D. należało uchylić na podstawie art. 148 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej jako p.p.s.a.). Wojewoda uwzględni wykładnię prawną zaprezentowaną w nieniniejszym orzeczeniu. O kosztach postępowania postanowiono stosownie do art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.