II GSK 39/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Drachal (spr.) Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia del. WSA Artur Adamiec Protokolant Anna Fyda-Kawula po rozpoznaniu w dniu 12 czerwca 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej D.K od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 sierpnia 2016 r. sygn. akt VI SA/Wa 115/16 w sprawie ze skargi D.K. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...]; 3. umarza postępowanie administracyjne; 4. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz D.K. 1.992 (słownie: tysiąc dziewięćset dziewięćdziesiąt dwa) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 30 sierpnia 2016 r. sygn. akt VI SA/Wa 115/16 oddalił skargę D.K. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z [...] listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia. Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym. W dniu [...] maja 2015 r. w Gliwicach na drodze krajowej nr 88 zatrzymano do kontroli pojazd członowy składający się z dwuosiowego ciągnika samochodowego marki [...] o nr rej. [...] wraz z trzyosiową naczepą marki [...] o nr rej. [...]. Kierowca pojazdu wykonywał w imieniu skarżącego przejazd drogowy z ładunkiem okładziny żelbetowej, stanowiącej ładunek podzielny, na trasie Rzeczyce - Bytom. W wyniku pomiarów kontrolowanego pojazdu członowego stwierdzono, że poruszając się drogą krajową o dopuszczalnym nacisku do 10 t, przekroczył dopuszczalny nacisk pojedynczej osi napędowej o 1,2 t. Śląski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego decyzją z [...] czerwca 2015 r. nr [...] nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości 5.000 zł. za wykonywanie przejazdu po drogach publicznych pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia. Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z [...] listopada 2015 r. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego art. 64 ust. 1, 2, art. 64 c, art. 140 aa ust. 1, 3, 4, art. 140 ab ust. 1 pkt 2, ust. 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 1137 ze zm.) i art. 41 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 460 ze zm.) utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W ocenie organu odwoławczego, ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że doszło do naruszenia obowiązku posiadania zezwolenia na przejazd pojazdem nienormatywnym. Podmiot wykonujący przejazd nie wykazał wystąpienia okoliczności egzoneracyjnych określonych w art. 140 aa ust. 4 ustawy - Prawo o ruchu drogowym. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego organy prawidłowo wykazały, że w rozpatrywanej sprawie doszło do przekroczenia dopuszczalnego nacisku osi o 1,2 tony tj. o wielkość, która nie mieści się w granicach błędu pomiarowego. Okoliczność ta była wystarczająca dla stwierdzenia nienormatywności pojazdu w zakresie dotyczącym braku zezwolenia kategorii IV. Przedsiębiorca zaś nie udowodnił wystąpienia okoliczności uwalniających od odpowiedzialności za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia, o których mowa w art. 140aa ust. 4 pkt 1 lit. a i b ustawy - Prawo o ruchu drogowym. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że powołane przez stronę skarżącą pismo Głównego Inspektora Transportu Drogowego z 30 października 2015 r. znak GGI.012.39.2015.0003 zawierające zalecenia modyfikacji zasad sankcjonowania naruszeń w zakresie przekroczenia dopuszczalnego nacisku osi pojazdów w transporcie międzynarodowym nie stanowi obowiązującego źródła prawa, ponadto nie dotyczy transportu drogowego o zasięgu krajowym. Ponadto uznał, że możliwość zróżnicowania dopuszczalnego nacisku dla poszczególnych kategorii dróg publicznych przez ustawodawcę krajowego nie narusza postanowień dyrektywy Rady 96/53/WE z dnia 25 lipca 1996 r. ustanawiającej dla niektórych pojazdów drogowych poruszających się na terytorium Wspólnoty maksymalne dopuszczalne wymiary w ruchu krajowym i międzynarodowym oraz maksymalne dopuszczalne obciążenia w ruchu międzynarodowym (Dz.U. z 1996 r., L 235, s. 59), zmienionej dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2015/719 z dnia 29 kwietnia 2015 r. (Dz.U. z 2015 r., L 115, s. 1). Rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 6 września 2012 r. określające wykaz dróg krajowych i wojewódzkich o dopuszczalnym nacisku do 10 t, zostało natomiast wydane na podstawie i w granicach upoważnienia zawartego w art. 41 ust. 2 ustawy o drogach publicznych. Skargę kasacyjną wywiódł D.K. zaskarżając powyższy wyrok w całości. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., powoływana jako: p.p.s.a.) skarżący zarzucił Sądowi pierwszej instancji: 1. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 1 § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, poprzez wadliwą kontrolę działalności organów administracji publicznej i oddalenie skargi mimo istnienia podstaw do jej uwzględnienia, a to z uwagi na naruszenie przez organ: - art. 7 i 77 k.p.a., polegającego na braku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i braku wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego, w szczególności poprzez brak przeprowadzenia wnioskowanych przez stronę dowodów, przy jednoczesnym uznaniu, że skarżący nie udowodnił podnoszonych przez siebie okoliczności; - art. 10 § 1, art. 73 § 1 oraz art. 81 k.p.a. polegającego na braku udostępnienia pełnomocnikowi wglądu do akt postępowania; 2. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to: - art. 3 ust. 1 i art. 7 Dyrektywy Rady 96/53/WE poprzez uznanie za dopuszczalne nałożenie na skarżącego kary za przejazd drogą krajową pojazdem, którego nacisk na pojedynczej osi napędowej pojazdu mieścił się w granicach 11,5 tony; - § 1 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 6 września 2012 r. w sprawie wykazu dróg krajowych oraz dróg wojewódzkich, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 10 t, oraz wykazu dróg krajowych, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 8 t w związku z art. 41 ust. 2 pkt ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych poprzez akceptację nałożenia na skarżącego kary na podstawie przepisów ograniczających możliwość korzystania z dróg krajowych przez pojazdu o nacisku na oś poniżej 11,5 tony; - art. 140aa ust. 4 punkt 1 lit. a i b ustawy - Prawo o ruchu drogowym poprzez uznanie za dopuszczalne nałożenie na skarżącego kary, w sytuacji w której skarżący dochował należytej staranności w realizacji czynności związane z przejazdem i nie miał wpływu na powstanie naruszenia. Wskazując na powyższe naruszenia strona wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W skardze kasacyjnej strona zawarła również wniosek o skierowanie na podstawie art. 267 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej pytania prejudycjalnego do Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej w sprawie zgodności art. 41 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach krajowych i przepisów rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 6 września 2012 r. w sprawie wykazu dróg krajowych oraz dróg wojewódzkich, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 10 t, oraz wykazu dróg krajowych, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 8 ton (Dz. U. z 2012 r. poz. 1061 z poźn. zm.) z art. 3 ust. 1 i art. 7 Dyrektywy Rady 96/53//E. Strona oświadczyła, że żąda rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona argumentowała, że organy obu instancji nie zawiadomiły jej pełnomocnika o zabraniu materiału dowodowego i nie poinformowały o możliwości wypowiedzenia się co do tego materiału. Organy nie przeprowadziły też dowodu z zeznań świadka - kierowcy pojazdu. W toku kontroli kierowca ani przewoźnik nie mieli możliwości wykazywania, że przewoźnik nie ponosi odpowiedzialności za przekroczenie dopuszczalnego nacisku osi. Skarżący kasacyjnie podniósł ponadto, że Główny Inspektor Transportu drogowego w piśmie z 30 października 2015 r. polecił organom Inspekcji odstępowanie od nakładania kar pieniężnych za przekroczenie nacisków na osie w sytuacji, gdy pojazd nie przekraczał dopuszczalnej masy całkowitej, stwierdzony nacisk na oś nie przekraczał 11,5 ton, a trasa przejazdu po drodze o niższych parametrach związana była z rozładunkiem lub załadunkiem towaru podlegającego przewozowi międzynarodowemu. Na tej podstawie odstąpiono od nakładania kar na przewoźników wykonujących przewóz międzynarodowy, natomiast za takie samo przekroczenie nadal nakładane są kary na przewoźników wykonujących przewóz krajowy. Zdaniem strony, zróżnicowanie to jest bezzasadne, co potwierdza wyrok NSA z 19 maja 2016 r. sygn. akt II GSK 2993/14 oraz powołane w nim orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego dotyczące zasady równości wobec prawa. W zaskarżonym wyroku dochodzi do dyskryminowania przewoźników wykonujących transport krajowy. Gdyby bowiem skarżący, wykonywał po tej samej drodze, tym samym pojazdem, przewóz tego samego ładunku, o takiej samej masie - co skutkowałoby takim samym przekroczeniem nacisku na oś - ale odbiorcą towaru byłby podmiot mający swoją siedzibę poza granicami RP, to do nałożenia kary by nie doszło. Do nałożenia kary nie doszłoby również, gdyby przewozu takiego dokonał na terytorium RP przewoźnik zarejestrowany w innym kraju. W ocenie strony, nieuzasadnione jest karanie przewoźników wykonujących transport krajowy, którzy dopuszczą się przekroczenia dopuszczalnego nacisku na osi przez krótszy czas i w mniejszym zakresie (na krótszej trasie przejazdu). Motywując wniosek o skierowanie do TSUE pytania prejudycjalnego skarżący kasacyjnie podniósł, że implementacja dyrektywy Rady 96/53/WE została dokonana nieprawidłowo. Pomimo, że Polska, zgodnie z Traktatem Akcesyjnym, zobowiązała się do modernizacji dróg i dopuszczenia na nich ruchu pojazdami o dopuszczalnym nacisku na oś do 11,5 tony, przyjmując na te cele środki z budżetu wspólnoty, nie wywiązała się z zaciągniętych zobowiązań. Zamiast tego, wydane zostało rozporządzenie drastycznie ograniczające możliwość ruchu pojazdów, odnoszące się do 97% sieci drogowej. Nałożone ograniczenia mają charakter generalny. Stanowią zasadę, a nie wyjątek od zasady. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny zostały wymienione w § 2 powołanego artykułu. W niniejszej sprawie nie występuje żadna z okoliczności stanowiących o nieważności postępowania prowadzonego przez WSA w Warszawie. Zarzuty skargi kasacyjnej skonstruowane zostały na obydwu podstawach przewidzianych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. tj. zarówno na naruszeniu prawa materialnego, jak i na naruszeniu przepisów postępowania, które - zdaniem strony - miało istotny wpływ na wynik sprawy. Zmierzały one w istocie do podważenia stanowiska Sądu pierwszej instancji, który kontrolując zgodność z prawem zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym stwierdził, że decyzja ta nie jest niezgodna z prawem. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że niewadliwie przeprowadzone przez organ administracji ustalenia faktyczne uzasadniały - zdaniem Sądu pierwszej instancji - po pierwsze, przyjęcie ich za podstawę wyrokowania w rozpatrywanej sprawie, po drugie, zaakceptowanie dokonanej na ich podstawie oceny o naruszeniu przez stronę zakazu przejazdu pojazdem nienormatywnym, za które to naruszenie należało orzec karę pieniężną, jak za przejazd bez zezwolenia. W pierwszej kolejności należało odnieść się do zarzutów naruszenia prawa materialnego, podważających stanowisko organów zaaprobowane przez Sąd pierwszej instancji, o możliwości nałożenia administracyjnej kary pieniężnej za przejazd pojazdem o nacisku osi napędowej poniżej 11,5 tony. Skuteczność tych zarzutów powodowałaby bowiem konieczność uchylenia wyroku WSA, a w dalszej kolejności również uznania postępowania administracyjnego za bezprzedmiotowe. Czyniłoby to więc zbędnym badanie zarzutów dotyczących dopuszczenia się przez organy naruszeń o charakterze procesowym. Pozostawałyby one bez wpływu na wynik sprawy. W omawianym zakresie nie zasługiwał na uwzględnienie, zawarty w skardze kasacyjnej, wniosek o skierowanie pytania prejudycjalnego do Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Wyrokiem z 21 marca 2019 r. w sprawie C-127/17 Trybunał ten stwierdził bowiem, że nakładając na przedsiębiorstwa transportowe wymóg posiadania specjalnych zezwoleń umożliwiających poruszanie się na niektórych drogach publicznych, Rzeczpospolita Polska uchybiła zobowiązaniom ciążącym na niej na podstawie przepisów art. 3 i art. 7 dyrektywy Rady 96/53/WE z dnia 25 lipca 1996 r. ustanawiającej dla niektórych pojazdów drogowych poruszających na terytorium Wspólnoty maksymalne dopuszczalne wymiary w ruchu krajowym i międzynarodowym oraz maksymalne dopuszczalne obciążenia w ruchu międzynarodowym, zmienionej dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2015/719 z dnia 29 kwietnia 2015 r., w związku z pkt 3.1 i 3.4 załącznika I do tej dyrektywy. Powołany wyrok w sprawie C-127/17 został wydany na tle wskazanego we wniosku Komisji Europejskiej zagadnienia odnoszącego się do (oceny) wynikających z prawa polskiego ograniczeń w ruchu międzynarodowym pojazdów, tymczasem przejazd kontrolowany w obecnie rozpoznawanej sprawie, był przejazdem wykonywanym w ruchu krajowym. Kwestia ta była już przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego w uzasadnieniu wyroku z 12 czerwca 2019 r. sygn. II GSK 412/17. Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela wyrażony tam pogląd, że z wyroku w sprawie C-127/17 jednoznacznie wynika, że ograniczenie (w jakikolwiek sposób) dopuszczalnego nacisku poniżej 10 t dla pojedynczej osi nienapędowej oraz poniżej 11,5 t dla każdej osi napędowej (por. odpowiednio pkt 3.1 oraz pkt 3.4 załącznika I do dyrektywy Rady 96/53/WE) jest niezgodne z prawem unijnym stanowiąc naruszenie zobowiązań Państwa wynikających z art. 3 i art. 7 dyrektywy Rady 96/53/WE. W kontekście deklarowanych w dyrektywie celów do osiągnięcia, wyrok ten dotyczył wspólnego rynku transportowego UE oraz zasady swobody konkurencji. Zasada ta odnosi się do wykonywania zarówno międzynarodowego, jak i krajowego ruchu pojazdów. Znajduje to potwierdzenie w pkt 11 i pkt 12 wprowadzenia do wymienionej dyrektywy. Dopuszczone przez prawodawcę wspólnotowego przyjęcie przez Państwa Członkowskie na swoim terytorium - dla pojazdów poruszających się w ruchu krajowym - innych wartości niż określone w dyrektywie, dotyczy wyłącznie takich wartości i parametrów, które nie mają charakteru znacząco określających warunki konkurencji w sektorze transportowym. Tzw. "inne wartości", o których mowa w przywołanym pkt 12, to bowiem te, które nie są "parametrami określającymi warunki konkurencji", o których mowa w pkt 11. Co prawda, zgodnie z art. 3 ust. 1 przywołanej dyrektywy Państwo Członkowskie nie może na swoim terytorium odmówić lub zabronić używania: – w ruchu międzynarodowym pojazdów zarejestrowanych lub dopuszczonych do ruchu w jednym z pozostałych Państw Członkowskich, z przyczyn odnoszących się do masy lub wymiarów, – w ruchu krajowym pojazdów zarejestrowanych lub dopuszczonych do ruchu w jednym z pozostałych Państw Członkowskich z przyczyn odnoszących się do ich wymiarów; pod warunkiem że pojazdy te odpowiadają wartościom maksymalnym określonym w załączniku I". Znaczy to, że różne są kryteria stanowiące - po ich spełnieniu - warunek używania pojazdów w ruchu międzynarodowym oraz w ruchu krajowym (masa oraz wymiary - dla ruchu międzynarodowego; wymiary - dla ruchu krajowego). Jednak, z punktu widzenia istoty spornej w sprawie kwestii należy podkreślić, że pojęcia międzynarodowego, jak i krajowego ruchu pojazdów są wolne od jakichkolwiek konotacji w odniesieniu do konkretnej infrastruktury drogowej, co jasno i jednoznacznie zaakcentował Trybunał Sprawiedliwości w przywołanym powyżej orzeczeniu (por. pkt 51 – 53). Z tej perspektywy dostrzec trzeba, że z akapitu pierwszego art. 7 dyrektywy nr 96/53/WE wynika, że akt ten nie stanowi przeszkody dla stosowania obowiązujących przepisów drogowych w każdym Państwie Członkowskim i ograniczających ciężar i/lub wymiary pojazdów na niektórych drogach lub obiektach inżynieryjnych - niezależnie od państwa rejestracji lub dopuszczenia do ruchu takich pojazdów. Akapit drugi tego przepisu stanowi natomiast, że obejmuje to również możliwość nakładania lokalnych ograniczeń na maksymalne dopuszczalne wymiary i/lub ciężary pojazdów, które mogą być używane, w przypadku gdy infrastruktura nie jest przystosowana do długich i ciężkich pojazdów, w określonych obszarach lub na określonych drogach, takich jak centra miast, małe wioski lub miejsca o szczególnym znaczeniu przyrodniczym. Omawiana regulacja dopuszcza wyjątek od ustanowionej w art. 3 ust. 1 dyrektywy nr 96/53/WE zasady swobodnego ruchu pojazdów (tak w ruchu międzynarodowym, jak i w ruchu krajowym). Powinna zatem podlegać wykładni ścisłej (zawężającej). Oznacza to, że przewidziany w przywołanym przepisie brak dostosowania infrastruktury drogowej należy odnosić do sytuacji szczególnych, a mianowicie do sytuacji przykładowo w przepisie tym wymienionych (por. pkt 80 – 81 wyroku). Trybunał stwierdził natomiast w powołanym wyroku, że wynikające z prawa krajowego ograniczenia - wprowadzone na mocy delegacji zawartej w art. 41 ust. 2 i 3 ustawy o drogach publicznych - są dalej idące niż wynikające z art. 7 dyrektywy (por. punkty 82-88 wyroku TSUE). Skład orzekający przychyla się też do stanowiska zaprezentowanego w powołanym wyroku o sygn. II GSK 412/17, że w świetle konstytucyjnej (art. 2 i 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP) oraz wspólnotowej (art. 2 Traktatu o Unii Europejskiej) zasady proporcjonalności oraz równego traktowania i niedyskryminacji - nie ma podstaw do akceptowania dwóch reżimów prawnej oceny przejazdu - w zależności od tego, czy jest on wykonywany w ruchu międzynarodowym czy krajowym. W konsekwencji należy się opowiedzieć za obowiązkiem dokonywania oceny prawidłowości wykonywania krajowego ruchu pojazdów według takich samych kryteriów jak międzynarodowego. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy skutkuje to przyjęciem, że podczas kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji Sąd pierwszej instancji nie uwzględnił naruszenia, przez organy orzekające w sprawie, art. 3 i 7 dyrektywy Rady 96/53/WE. Stwierdzony w toku kontroli nacisk pojedynczej osi napędowej pojazdu wynoszący 11,2 t, w związku z tym, że był niższy od maksymalnego dopuszczalnego nacisku osi napędowej pojazdu ustanowionego w pkt 3.4.1 załącznika nr I do dyrektywy nr 96/53/WE na poziomie 11,5 t – w świetle wszystkich powyżej przedstawionych argumentów – nie uzasadniał przypisania stronie naruszenia, za które nałożono na nią karę pieniężną. Wobec dostatecznego wyjaśnienia istoty sprawy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135, art. 145 § 3 oraz art. 200, art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a i § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku.