I OSK 482/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Wiśniewska Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) Protokolant: starszy inspektor sądowy Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 15 maja 2018 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 15 listopada 2016 r. sygn. akt II SA/Lu 692/16 w sprawie ze skargi T.T. na decyzję Wojewody L. z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od T.T. na rzecz Wojewody L. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 15 listopada 2016r. sygn. akt II SA/Lu 692/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uchylił decyzję Wojewody L. z dnia [...] maja 2016r. nr [...] oraz decyzję Starosty P. z dnia [...] marca 2016r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości. Wspominany wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją z dnia [...] marca 2016r. Starosta P. na wniosek [...] S.A. w L. udzielił zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości oznaczonej jako działka gruntu nr [...]o powierzchni 0,4907ha, położonej w B., stanowiącej własność T.T., w celu realizacji przez ww. Spółkę inwestycji celu publicznego pod nazwą "[...])" oraz nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że decyzją z dnia [...] marca 2016r. ograniczył – na podstawie art. 124 ust.1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2015r. poz. 1774 ze zm.), dalej powoływanej również jako "u.g.n." – sposób korzystania z ww. nieruchomości w związku z realizacją wspomnianej inwestycji. Decyzja o niezwłocznym zajęciu nieruchomości daje natomiast prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i umożliwia realizację inwestycji, która jest inwestycją celu publicznego, mającą służyć interesowi społecznemu. Dzięki niej dojdzie do zwiększenia pewności zasilana, poprawy jakości energii oraz zmniejszenia zagrożeniem przeciążenia linii. W ocenie organu budowa linii poprawi także niezawodność sieci przesyłowej oraz ułatwi przeciwdziałanie skutkom poważnych awarii systemowych. Organ podkreślił, że [...] S.A. jest na mocy decyzji Prezesa Regulacji Energetyki z dnia [...] sierpnia 2010r. operatorem elektroenergetycznego systemu dystrybucyjnego na terenie kraju. Realizacja inwestycji jest wypełnieniem nałożonych na Spółkę obowiązków wynikających z ustawy z dnia 10 kwietnia 1997r. Prawo energetyczne, polegających na dystrybucji energii elektrycznej, odpowiedzialności za ruch sieciowy, zapewnieniu bieżącego i długookresowego bezpieczeństwa funkcjonowania systemu oraz eksploatacji, konserwacji i remontów sieci dystrybucyjnej oraz jej rozbudowie. Po rozpoznaniu odwołania T.T. właścicielki działki nr [...] Wojewoda L. , podzielając argumentację Starosty P., utrzymał jego decyzję w mocy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie T.T. podniosła, że istotne jest rozstrzygnięcie wątpliwości co do osoby inwestora, gdyż z przedłożonych materiałów nie wynika tożsamość wnioskodawcy z beneficjentem decyzji lokalizacyjnej. Co więcej – w ocenie skarżącej – w omawianych okolicznościach nie doszło do spełnienia wszystkich ustawowych przesłanek wydania decyzji, o której mowa w ust. art. 124 ust. 1a u.g.n. Skarżąca podkreśliła, że niezwłoczność zajęcia nieruchomości dyktowana jest intencją uniknięcia sytuacji, w której zwłoka w zajęciu nieruchomości uniemożliwiłaby realizację celu publicznego. Przedmiotowe zezwolenie może być zatem wydane tylko wtedy, gdy bez niezwłocznego rozpoczęcia realizacji celu publicznego cel ten w ogóle nie mógłby być zrealizowany. Za absurdalne skarżąca uznała powoływanie się przez Spółkę na termin wykonania umowy w dniu [...] września 2015r. w sytuacji, gdy wniosek w niniejszej sprawie wpłynął do organu w dniu [...] lipca 2015r. T.T. podkreśliła, że niedopuszczalnym jest, aby organ ograniczył stronie konstytucyjnie chronione prawo własności z uwagi na brak profesjonalizmu i zwłokę w wysłaniu wniosku przez Spółkę energetyczną dysponującą wręcz nieograniczonymi zasobami. W jej ocenie niezrozumiałe jest żądanie wydania decyzji zezwalającej na niezwłoczne zajęcie nieruchomości z rygorem natychmiastowej wykonalności. W świetle samej treści wniosku, a zatem własnych twierdzeń Spółki, zajęcie działki nie może nastąpić przed dniem [...] kwietnia 2016r., a więc za ponad pół roku. Zdaniem skarżącej nic zatem nie stoi na przeszkodzie, aby zgodnie z harmonogramem zajęcie nieruchomości nastąpiło np. w listopadzie 2018r., a więc za ponad trzy lata. Ponadto w przekonaniu skarżącej trudno mówić o wyjątkowo ważnym interesie strony, skoro modernizacja, budowa i eksploatacja sieci przesyłowych są głównym przedmiotem prowadzonej przez nią działalności gospodarczej, a realizacja przedmiotowej inwestycji jest wypełnianiem nałożonych przez ustawodawcę powinności. W ocenie skarżącej nie sposób racjonalnie wykazać istnienia interesu społecznego w niezwłocznym zajęciu nieruchomości. Przesłanka interesu społecznego analizowana winna być w kontekście konieczności natychmiastowego zajęcia, a nie w kontekście konieczności realizacji inwestycji. Tymczasem argumentacja wnioskodawcy w zakresie interesu społecznego sprowadza się do wykazania zasadności przeprowadzenia inwestycji, bez względu na termin jej realizacji. W mniemaniu skarżącej organ winien wziąć pod uwagę również nieodwracalność skutków ewentualnego niezwłocznego zajęcia nieruchomości przez wnioskodawcę. Odpowiadając na skargę Wojewoda L. podtrzymał swoją dotychczasową argumentację i wniósł o jej oddalenie. Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, po rozpoznaniu skargi T.T., uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U z 2016r. poz. 718 ze zm., aktualnie Dz.U. z 2017r. poz. 1369 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.". W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że oczywistym jest, iż nawiązanie w treści przepisu art. 124 ust.1a u.g.n. do decyzji wydanej w oparciu o art. 124 ust. 1 u.g.n wskazuje na subsydiarny charakter decyzji wydanej na podstawie tegoż przepisu wobec decyzji zezwalającej na ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości. Podkreślił, że decyzja o niezwłocznym zajęciu nieruchomości jest podporządkowana decyzji o zezwoleniu na ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości i daje możliwość rozpoczęcia robót inwestycyjnych na nieruchomości wyłącznie w zakresie rozstrzygniętym w decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości. Sąd I instancji wyjaśnił następnie, że wydanie zaskarżonej decyzji o zezwoleniu na niezwłoczne zajęcie nieruchomości poprzedziła decyzja Starosty P. z dnia [...] marca 2016r. w sprawie ograniczenia sposobu korzystania przez skarżącą z nieruchomości oznaczonej jako działka gruntu nr [...]o powierzchni 0,4907ha, położonej w B. stanowiącej własność T.T. w celu realizacji przez [...] S.A. z siedzibą w L. inwestycji celu publicznego pod nazwą "[...])". Decyzja ta została utrzymana w mocy przez Wojewodę L. decyzją z dnia [...] maja 2016r. Wyrokiem z dnia 15 listopada 2016r. sygn. akt II SA/Lu 691/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie obie ww. decyzje uchylił. Zdaniem Sądu I instancji, skoro z treści art. 124 ust.1a u.g.n. wynika, że decyzja wydana na jego podstawie zezwalająca na niezwłoczne zajęcie nieruchomości jest zależna od decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości, ta jej uchylenie oznacza brak możliwości wydania decyzji zezwalającej na niezwłoczne zajęcie nieruchomości, a w tej sytuacji zbędne jest odniesienie się do argumentacji przedstawionej w skardze. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wywiódł Wojewoda L. Zaskarżając wyrok w całości, podniósł zarzuty naruszenia prawa procesowego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 133 § 1 P.p.s.a. poprzez błędną ocenę znajdującego się w aktach sprawy materiału dowodowego i w związku z tym błędne ustalenie, że realizacja całej inwestycji celu publicznego pn. "Przebudowa istniejącej linii napowietrznej 110kV relacji [...]" polegała będzie jedynie na przeciągnięciu przewodów fazowych i odgromowych skojarzonych ze światłowodem, podczas gdy powyższy zakres prac odnosi się jedynie do robót wykonywanych na działce nr [...], położonej w B., gmina Nałęczów, stanowiącej własność skarżącej T.T., zaś planowana inwestycja ma polegać na przebudowie istniejącej linii elektroenergetycznej, nie zaś na jej remoncie, bowiem roboty budowlane obejmować będą demontaż starych słupów, postawienie nowych słupów o zmienionych parametrach fizycznych (zwiększona wysokość, rzadszy rozstaw na trasie linii) z jednoczesną wymianą przewodów o innych właściwościach fizycznych i technicznych, co w istocie sprowadza się do rozbiórki obiektu budowlanego i wzniesienia go od nowa, zaś błędne ustalenie, że planowane roboty nie stanowią przebudowy w rozumieniu art. 3 pkt 7a ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2016r. poz. 290 ze zm.), dalej przywoływanej jako: "Pr.bud." skutkowało uchyleniem decyzji Wojewody L. z dnia [...] maja 2016r. znak: [...] oraz decyzji Starosty P. z dnia [...] marca 2016r. znak: [...], wydanej na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. ograniczającej sposób korzystania z części nieruchomości o powierzchni 266,7m2 , oznaczonej jako działka nr [...]o powierzchni 0,4907ha, położonej w B., stanowiącej własność skarżącej T.T., poprzez udzielenie [...] S.A. z siedzibą w L. zezwolenia na realizację inwestycji celu publicznego pod nazwą: "[...]", a w konsekwencji uchyleniem decyzji zezwalających na niezwłoczne zajęcie przedmiotowej nieruchomości w celu wykonywania robót w ramach realizacji ww. inwestycji celu publicznego; 2) art. 144 § 4 w związku z art.153 P.p.s.a. poprzez pominięcie jasnych i konkretnych wskazań w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku co do dalszego postępowania organu administracji publicznej w sprawie. W oparciu o powyższe zarzuty Wojewoda L. wniósł o uchylenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zaskarżonego wyroku w całości, ponowne rozpoznanie na tym samym posiedzeniu sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie i oddalenie skargi T.T. w całości, ewentualnie o uchylenie przez Naczelny Sąd Administracyjny zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie w przypadku nieuwzględnienia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie pierwszego wniosku strony oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm prawem przypisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Zakres sądowej kontroli instancyjnej jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku sądu I instancji. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono takich przesłanek. Jakkolwiek w skardze kasacyjnej formalnie wskazano, iż wyrokowi Sądu I instancji postawione zostały wyłącznie zarzuty naruszenia przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.), to jednocześnie należy dostrzec, iż przywołano je w kontekście zarzutu wadliwego zastosowania przez Sąd I instancji przepisów art. 124 ust. 1 u.g.n. i art. 3 pkt 7a Pr.bud., polegającego na uznaniu, iż przedmiotowa inwestycja nie stanowi przebudowy w rozumieniu ww. przepisu Pr.bud., lecz jedynie remont, a tym samym nie było potrzeby wydawania decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n., a konsekwencją tego było wadliwe wydanie – w trybie art. 124 ust. 1a u.g.n. – decyzji o niezwłocznym zajęciu nieruchomości, która ma wyłącznie charakter akcesoryjny wobec decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości. Powyższa nieumiejętność w formułowaniu zarzutów kasacyjnych nie stanowi jednak bariery w ocenie zarzutów naruszenia art. 124 ust. 1 u.g.n. i art. 3 pkt 7a Pr.bud., do których odniesienie się przez Naczelny Sąd Administracyjny stanowi wypełnienie obowiązku oceny wszystkich zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej (vide: uchwała NSA w pełnym składzie z dnia 26 października 2009r. sygn. akt I OPS 10/09 http://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Odnosząc się zatem do postawionych zarzutów wypada wskazać, iż bezzasadnie sformułowano zarzut naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a. Przepis ten stanowi, iż sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Przyjmuje się, iż naruszenie określonej w art. 133 § 1 P.p.s.a. zasady orzekania na podstawie akt sprawy może stanowić podstawę kasacyjną wskazaną w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. jeżeli polega ono na: oddaleniu skargi, mimo niekompletnych akt sprawy; pominięciu istotnej części tych akt; oparciu orzeczenia na własnych ustaleniach sądu nie znajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy (vide: K.Radzikowski, Orzekanie przez sąd administracyjny na podstawie akt sprawy, ZNSA 2009, nr 2, s. 56 – 60.). Żadna z powyższych okoliczności nie jest przywoływana w skardze kasacyjnej na uzasadnienie postawionego zarzutu. Natomiast błędna ocena dowodów znajdujących się w aktach sprawy – co podniesiono na uzasadnienie tegoż zarzutu – nie stanowi naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a., lecz może stanowić o wadliwości dokonanej przez sąd I instancji oceny zastosowania przez organy regulacji odnoszących się do gromadzenia dowodów w toku postępowania administracyjnego (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.), przy czym zarzut ten winien był postawiony w powiązaniu z odpowiednim przepisem wynikowym stosownym przez Sąd I instancji. Tak sformułowany zarzut nie został jednak w skardze kasacyjnej postawiony. Natomiast zdanie drugie art. 133 § 1 P.p.s.a. przewiduje, iż wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi. Skarga kasacyjna nie przywołuje okoliczności mogących wskazywać na naruszenie powyższej normy prawnej. Tym samym zarzut naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a. uznać wypada za chybiony. Bezzasadny jest także zarzut naruszenia art. 144 § 4 w związku z art. 153 P.p.s.a. Art. 144 P.p.s.a. nie jest podzielony na jednostki redakcyjnie, a tym samym nie istnieje art. 144 § 4 P.p.s.a. Tym samym skarga kasacyjna w zakresie zarzutu naruszenia art. 144 § 4 P.p.s.a. jest wadliwie sformułowana, co uniemożliwia kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku przez pryzmat powyższego zarzutu, bowiem Naczelny Sąd Administracyjny ze względu na ograniczenia wynikające chociażby z art. 183 § 1 P.p.s.a., nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Do autora skargi kasacyjnej należy przede wszystkim wskazanie podstaw kasacyjnych (art. 176 § 1 pkt 2 P.p.s.a.) rozumiane jako podanie konkretnych przepisów prawa, które w jego ocenie naruszył sąd I instancji. Wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony gdy wskazuje ona jako naruszony konkretny przepis, z podaniem numeru jednostki redakcyjnej przepisu. Tylko tak sprecyzowany zarzut pozwala ustalić granice zaskarżenia. Wskazywanie jako naruszonego przepisu, który nie istnieje nie czyni zadość powyższemu wymaganiu. (vide: postanowienie SN z dnia 7 kwietnia 1997r. sygn. akt III CKN 29/97, OSNC 1997 nr 6-7, poz. 96; wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2008r. sygn. akt I OSK 2034/06; wyrok NSA z dnia 22 lipca 2004r. sygn. akt GSK 356/04; wyrok NSA z dnia 10 maja 2011r. sygn. akt II OSK 2520/10, http://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Ponadto wypada dostrzec, iż przepis art. 144 P.p.s.a. reguluje kwestie momentu związania sądu wydanym wyrokiem, zaś sam zarzut kasacyjny postawiony w powyższy zakresie i jego uzasadnienie zupełnie abstrahują od tych kwestii. Uchylenie przez Sąd I instancji zaskarżonej decyzji było następstwem stwierdzenia jej akcesoryjnego charakteru wobec decyzji o ograniczeniu korzystania z nieruchomości wydanej w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. Sąd ten wskazał, iż wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji z art. 124 ust. 1 u.g.n. determinowało konieczność uchylenia decyzji wydanej na podstawie art. 124 ust. 1a u.g.n. i zwalniało Sąd I instancji z obowiązku odniesienia się do zarzutów postawionych w skardze. Zakwestionowanie z kolei przez Naczelny Sąd Administracyjny oceny prawnej zaprezentowanej przez Sąd I instancji w wyroku z dnia 15 listopada 2015r. sygn. akt II SA/Lu 691/16 i uchylenie tegoż wyroku (vide: wyrok NSA z dnia 15 maja 2018r. sygn. akt I OSK 481/17, http://orzeczenia.nsa.gov.pl ), m.in. z uwagi na wadliwe zastosowanie przez Sąd I instancji art. 124 ust. 1 u.g.n. oraz art. 3 pkt 7a Pr.bud., aktualnie determinuje konieczność uchylenia zaskarżonego wyroku. Potwierdzony w ww. wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut braku jednoznacznej oceny ze strony Sądu I instancji prawidłowości zastosowania przez organy przepisu art. 124 ust. 1 u.g.n. i jednoczesne przyjęcie przez ten Sąd, iż podstawą wykonania robót planowanych przez Spółkę winien być przepis art. 124b ust. 1 u.g.n. – pomimo zaniechania dokonania na gruncie art. 3 pkt 6 – 8 Pr.bud. wszechstronnej oceny okoliczności sprawy, podważa prawidłowość uchylenia zaskarżonym wyrokiem kwestionowanej decyzji, jako prostą konsekwencję wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości. Mając na uwadze powyższe okoliczności Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. uwzględnił skargę kasacyjną i uchylił zaskarżony wyrok oraz przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Ponownie rozpoznając sprawę Sąd ten weźmie pod uwagę powyższe rozważania, a w razie uznania, iż w okolicznościach niniejszej sprawy organy prawidłowo dokonały ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n., rozpozna skargę T.T. odnosząc się w szczególności do stawianych w niej zarzutów (art. 190 P.p.s.a.). O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a.