II OSK 2705/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Teresa Zyglewska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 18 października 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 31 sierpnia 2016 r. sygn. akt IV SA/Po 267/16 w sprawie ze skargi Wojewody Wielkopolskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Kleczewie z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla wybranych terenów na obszarze Gminy i Miasta [...] 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu; 2. zasądza od Wojewody Wielkopolskiego na rzecz Gminy [...] kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 31 sierpnia 2016 r., sygn. akt IV SA/Po 267/16 stwierdził nieważność uchwały Rady Miasta w Kleczewie z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla wybranych terenów na obszarze Gminy i Miasta [...] oraz zasądził od Miasta [...] na rzecz Wojewody Wielkopolskiego kwotę 480 zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. W skardze na powyższą uchwałę Wojewoda Wielkopolski stwierdził, że w § 23 pkt 1 lit. b zaskarżonej uchwały, na terenie obiektów produkcyjnych składów i magazynów, oznaczonym symbolem 10P (§ 4 pkt 7 zaskarżonej uchwały) Rada dopuściła realizację budynków biurowo - administracyjnych, pomijając ustalenie dla nich projektowanej wysokości, czym naruszyła przepisy art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r., poz. 199 ze zm.; zwanej dalej jako "u.p.z.p.") oraz § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1587; zwanego dalej jako "rozporządzenie z dnia 26 sierpnia 2003 r."). Ponadto w ocenie Wojewody Rada naruszyła § 7 pkt 6 powołanego rozporządzenia w zakresie nie wyznaczenia na rysunku planu granic terenów chronionych, o których mowa w § 9 pkt 1-5 zaskarżonej uchwały. Zdaniem Wojewody sposób oznaczenia obszarów objętych planem na załącznikach graficznych do uchwały o przystąpieniu do sporządzenia niniejszego planu, obejmujących rozproszone tereny położone w różnych obrębach geodezyjnych na terenie gminy, znacznie utrudnia identyfikację obszarów objętych projektem planu. Ponadto nazwa zaskarżonej uchwały "zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla wybranych terenów na obszarze Gminy i Miasta [...]" nie odnosząca się do konkretnej lokalizacji terenów może, w ocenie Wojewody, przyczynić się do braku możliwości identyfikacji poszczególnych, licznych terenów objętych planem (ponad 35 osobnych terenów, często o bardzo niewielkiej powierzchni) oraz dezinformacji osób zainteresowanych. Wobec powyższego Wojewoda wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Kleczewie wniosła o jej oddalenie, ewentualnie o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 23 pkt 1 lit. b i oddalenie skargi w pozostałym zakresie. Odnosząc się do zarzutu, iż sposób oznaczenia obszarów na załączniku graficznym do uchwały o przystąpieniu do sporządzenia niniejszego planu znacznie utrudnia identyfikację obszarów objętych projektem planu Rada Miejska wskazała, że Wojewoda otrzymał jedynie monochromatyczną kserokopię, natomiast oryginał uchwały zawiera oznaczenia barwne, które w sposób bezsprzeczny pozwalają na właściwą lokalizacje przedmiotowych obszarów. Nazwa planu wynika z przyjętej od wielu lat praktyki nazewnictwa kolejnych zmian miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy i Miasta [...]. W ocenie Rady Miejskiej nie ma konieczności stwierdzania nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Zakwestionowane przepisy zaskarżonej uchwały nie budzą wątpliwości interpretacyjnych i nie powodują żadnych trudności w jej wykonaniu. Rada Miejska zaznaczyła również, że jeżeli stwierdzone w planie naruszenia dotyczą błędów typowo formalnych, które w żaden sposób nie wpływają na funkcjonowanie planu jako całości, to wystarczającą czynnością jest stwierdzenie nieważności planu w odpowiedniej części. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 31 sierpnia 2016 r. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały. Sąd I instancji stwierdził, iż oceny czy zaskarżony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest obarczony wadą skutkującą stwierdzeniem jego nieważności na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. dokonuje się przez pryzmat przesłanek wynikających z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Wojewódzki Sąd Administracyjny podał, że tryb sporządzania planu miejscowego odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, natomiast zasady sporządzania planu miejscowego odnoszą się do samego sporządzenia (opracowaniem) aktu planistycznego. Sąd I instancji stwierdził, że naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, w tym także z rozporządzeniem – to w konsekwencji oznacza, że również z "Zasadami techniki prawodawczej", które stanowią załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. (Dz. U. Nr 100, poz. 908; zwanego dalej jako "z.t.p."), w szczególności z tymi, które określane są w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego mianem "rudymentarnych kanonów techniki prawodawczej", nakaz przestrzegania których postrzegany jest jako jeden z elementów konstytucyjnej zasady prawidłowej legislacji. Z powyższej zasady wynikają m. in. dyrektywy precyzji tekstu prawnego i jego komunikatywności dla adresatów, które wiążą się z realizacją zasady określoności przepisów prawnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny podał, że ostatnia zasada stanowi jeden z elementów składających się na zasadę państwa prawnego sformułowaną w art. 2 Konstytucji. Powołując się na zasady demokratycznego państwa prawnego, jak i art. 31 ust. 3 Konstytucji stwierdził, że wykluczone jest ustanawianie przepisów pozbawionych dostatecznego stopnia precyzji. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego tytuł zaskarżonej uchwały "zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla wybranych terenów na obszarze Gminy i Miasta [...]" sugeruje, że dotyczy ona terenów objętych już ustaleniami innego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i jedynie zmienia ona jego postanowienia. Na powyższe wskazuje także treść § 1 ("uchwala się zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego") i § 26 ("tracą moc ustalenia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy i Miasta [...] wraz ze zmianami w części objętej niniejszym planem") zaskarżonej uchwały. Sąd I instancji podkreślił, że zarówno wymienione wyżej paragrafy, jak również inne przepisy zaskarżonej uchwały nie wskazują ustaleń jakiego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dotyczy zmiana dokonana zaskarżoną uchwałą. Zgodnie z § 85 ust. 1 i 2 w zw. z § 141 z.t.p. przepis uchwały zmienia się przepisem wyraźnie wskazującym dokonane zmiany. Pierwszemu przepisowi uchwały zmieniającej nadaje się brzmienie "w uchwale ...(tytuł uchwały)". Ponadto Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że zmiana uchwały nie może polegać na tym, że dawny przepis zastępuje się nowym, nie wskazując jednocześnie dokonywania zmiany (§ 86 w zw. z § 141 z.t.p.). Wobec powyższego zaskarżona uchwała nie pozwala zidentyfikować aktu, który podlega zmianie, potwierdza to treść § 26 zaskarżonej uchwały, w którym wskazano, że tracą moc ustalenia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego bez wskazania uchwały, czy też poszczególnych przepisów uchwały, które tracą moc obowiązującą. W ocenie Sądu I instancji niemożność zidentyfikowania aktu podlegającego zmianie, może stwarzać znaczne problemy w zakresie ustalenia stanu prawnego dotyczącego możliwości zagospodarowania nieruchomości objętych ustaleniami planu oraz powodować wątpliwości, które dokładnie ustalenia bliżej nieokreślonego planu miejscowego pozostają dalej obowiązujące, a które zostały uchylone w wyniku zmiany dokonanej zaskarżoną w niniejszej sprawie uchwałą. Wskazane uchybienie zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego powoduje, że zaskarżona uchwała staje się nieczytelna, nie spełnia podstawowych zasad poprawnej legislacji i stanowi to naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Tym samym powoduje nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Z uwagi na powyższe Sąd I instancji nie odnosił się do poszczególnych zarzutów podniesionych w skardze. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniosła Gmina [...], zaskarżając wyrok w całości i zarzucając naruszenie: - przepisów postępowania polegające na błędnym zastosowaniu art. 147 § 1 p.p.s.a. i uwzględnieniu skargi Wojewody Wielkopolskiego na uchwałę nr [...] Rady Miejskiej w Kleczewie z dnia [...] grudnia 2015 r., w wyniku uznania przez Sąd I instancji, że treść zaskarżonej uchwały narusza art. 28 ust. 1 u.p.z.p. oraz narusza § 85 ust. 1 i 2 w zw. z art. 141 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. (Dz. U. Nr 100, poz. 908; zwanego dalej jako: ztp), a także art. 2 Konstytucji, podczas gdy wyżej wymienione naruszenia nie miały miejsca. Wskazane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ uniknięcie wskazanego wyżej błędu skutkowałoby oddaleniem skargi; - art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez jego błędną interpretację polegającą na przyjęciu, że podczas uchwalania zaskarżonej uchwały doszło do naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego; - naruszenia art. 20 ust. 1 i 27 oraz 34 ust. 1 u.p.z.p. poprzez brak ich zastosowania, co było wynikiem błędnego zastosowania do stanu faktycznego sprawy art. 28 u.p.z.p.; - art. 2 Konstytucji poprzez przyjęcie, że podczas uchwalania zaskarżonej uchwały doszło do naruszenia zasad państwa prawnego poprzez nieprzestrzeganie zasad prawidłowej legislacji, podczas, gdy naruszenie to nie wystąpiło. Ponadto skarżący kasacyjnie zarzucił, iż Sąd I instancji naruszył § 85 ust. 1 i 2 w zw. z art. 141 ztp niewłaściwie je stosując do ustalonego stanu faktycznego, podczas gdy przy ustalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo przy jego zmianie warunkiem niezbędnym jest zachowanie procedur określonych w upzp, natomiast wymienione powyżej przepisy ztp mają jedynie charakter pomocniczy i ich przestrzeganie nie może stanowić warunku koniecznego do stwierdzenia prawidłowości procedowania przy ustalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wobec tak sformułowanych zarzutów skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. W ocenie skarżącego kasacyjnie Wojewódzki Sąd Administracyjny błędnie zinterpretował art. 28 ust. 1 u.p.z.p. oraz niewłaściwie zastosował ten przepis oraz § 85 ust. 1 i 2 w zw. z § 141 ztp uznając, że mają one zastosowanie w rozpatrywanej sprawie. Jak podał, sporządzenie planu miejscowego jest skomplikowanym procesem, charakteryzującym się koniecznością podjęcia szeregu czynności prawnych, dokładnie opisanych w u.p.z.p. a Rada Miejska dopełniła wszelkich formalności związanych z zachowaniem wszelkich obowiązków proceduralnych. Skarżący kasacyjnie zwrócił uwagę, że w podstawie prawnej zaskarżonej uchwały został wymieniony art. 20 ust. 1 u.p.z.p., co wskazuje na intencję uchwalenia nowego planu, chociaż tytuł uchwały wskazywałby na jego zmianę. Ponadto z treści zaskarżonej uchwały, w szczególności § 1 ust. 3 uchwały wynika jednoznacznie dla jakich terenów uchwalany jest plan, a zgodnie z § 26 zaskarżonej uchwały "Tracą moc ustalenia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy i Miasta [...] wraz ze zmianami w części objętej niniejszym planem", zgodnie zaś z treścią art. 34 ust. 1 u.p.z.p. wejście w życie planu miejscowego powoduje utratę mocy obowiązującej innych planów zagospodarowania przestrzennego lub ich części odnoszących się do objętego nim terenu. Skarżący kasacyjnie powołał się na wyrok NSA z dnia 22 marca 2012 r. sygn. akt II OSK 22/12, w którym NSA stwierdził, że przepisy rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2012 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej nie mogą stanowić podstawy do oceny legalności miejscowych aktów normatywnych, w tym zwłaszcza aktów o tak szczególnej konstrukcji i charakterze jak studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego i miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skarżący kasacyjnie podkreślił, iż nie ma znaczenia czy zaskarżona uchwała stanowi zmianę planu czy jest to wbrew tytułowi nowy akt prawny, ustalający dla określonych trenów gminy [...] plan zagospodarowania przestrzennego. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dopuszcza zmianę, nie określając zakresu takich zmian, wprowadzając jedynie wymóg zachowała właściwego trybu dla uchwalania danego aktu. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Wielkopolski wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym także kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Wojewoda podzielił stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Ponadto powołał się na stanowisko Trybunału Konstytucyjnego zawarte w wyroku z dnia 29 października 2003 r. K 53/02 zgodnie z którym przekroczenie pewnego poziomu niejasności przepisów prawnych stanowić może samoistną przesłankę stwierdzenia ich niezgodności z wyrażoną w art. 2 Konstytucji zasadą państwa prawnego, z której wywodzony jest nakaz należytej określoności stanowionych przepisów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Zważywszy, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności zauważyć należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały wywodząc, że narusza ona zasady sporządzania planu miejscowego, albowiem jest sprzeczna z "Zasadami techniki prawodawczej". W szczególności z § 85 ust. 1 i 2 w zw. z § 141 z.t.p., zgodnie z którym przepis uchwały zmienia się przepisem wyraźnie wskazującym dokonane zmiany. Sąd I instancji wywodząc, że powyższe narusza zasady sporządzania planu miejscowego, o których mowa w art. 28 ust. 1 u.p.z.p., pominął jednak okoliczność, że powołany przepis stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części, ale jedynie wówczas, kiedy mamy do czynienia z istotnym naruszeniem zasad sporządzania planu miejscowego, a nie jak wywiódł to Wojewódzki Sąd Administracyjny jedynie z naruszeniem zasad. Brzmienie powołanego przepisu wskazuje na kwalifikowane naruszenie zasad i to na tyle znaczące, iż skutkuje stwierdzeniem nieważności uchwały planistycznej w całości lub w części. Samo więc stwierdzenie Sądu I instancji o naruszeniu zasad sporządzania planu miejscowego bez oceny, czy może zostać ono uznane za kwalifikowane nie jest wystarczające. Ponadto zauważyć należy, że jakiekolwiek niejasności planu miejscowego powinny być usuwane w drodze wykładni jego przepisów i po rozważeniu całości brzmienia tego aktu prawa miejscowego. Zaskarżona uchwała w § 1 ust. 3 szczegółowo wylicza jakie tereny zostały nią objęte. W tym zakresie nie budzi żadnych wątpliwości co do obszarów nią objętych. Powyższe wskazuje na zasadność zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia art. 28 ust. 1 u.p.z.p. , a co za tym idzie także art. 147 § 1 p.p.s.a. Podzielić także należy zarzuty skargi odnoszące się do naruszenia prawa materialnego regulującego zasady techniki prawodawczej. Przepisy rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" określając te zasady (do aktów prawa miejscowego stosowane jedynie odpowiednio, przy czym pominięto w rozporządzeniu odniesienia do miejscowych aktów prawa wewnętrznego) nie mogą stanowić podstawy do oceny legalności miejscowych aktów normatywnych, w tym zwłaszcza aktów o tak szczególnej konstrukcji i charakterze jak miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, składające się z dwóch części tekstowej i graficznej. Tym samym nawet ewentualne naruszenie określonych w rozporządzeniu zasad legislacji nie może stanowić podstawy do uznania, że uchwalając plan miejscowy naruszono zasady jego sporządzania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 22/12). Potwierdza to trafność zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia art. 2 Konstytucji RP. Uznać za trafne należy także zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące tego czy zaskarżona uchwała stanowi aktualizację planu miejscowego czy też jest to w istocie nowy akt prawny. Zwrócić należy bowiem uwagę, że ustawa z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dopuszcza zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie określając zakresu takich zmian , wprowadzając jedynie wymóg zachowania trybu właściwego dla uchwalania planu. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny oceni, czy zaskarżona uchwała istotnie narusza zasady sporządzania planu miejscowego i czy istotnie narusza tryb jej sporządzania, zgodnie z wymogami art. 28 u.p.z.p. Przy czym oceny takiej Sąd dokona w oparciu o brzmienie całości zakwestionowanego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz zgromadzonych w sprawie dokumentów planistycznych. Mając na względzie powyższe, w oparciu o art. 185 § 1 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Wobec uwzględnienia skargi kasacyjnej od wyroku, którym uwzględniono skargę, Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 203 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. zasądził od skarżącego zwrot kosztów postępowania kasacyjnego, na które złożyło się wynagrodzenie pełnomocnika skarżącej kasacyjnie.