IV SA/Po 267/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta (spr.) Sędziowie WSA Izabela Bąk-Marciniak WSA Anna Jarosz Protokolant ref. staż. Agata Pawlicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 sierpnia 2016 r. sprawy ze skargi Wojewody Wielkopolskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Kleczewie z dnia 15 grudnia 2015 r., nr XIV/121/2015 w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla wybranych terenów na obszarze Gminy i Miasta Kleczew 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości; 2. zasądza od Miasta Kleczew na rzecz Wojewody Wielkopolskiego kwotę 480 zł (czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. Pismem z dnia 4 marca 2016 r. Wojewoda Wielkopolski złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na uchwałę Nr XIV/121/2015 Rady Miejskiej w Kleczewie z dnia 15 grudnia 2015 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla wybranych terenów na obszarze Gminy i Miasta Kleczew (zwaną dalej również jako "zaskarżona uchwała") wnosząc o stwierdzenie jej nieważności oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Wojewoda stwierdził, że w § 23 pkt 1 lit. b zaskarżonej uchwały, na terenie obiektów produkcyjnych składów i magazynów, oznaczonym symbolem 10P (§ 4 pkt 7 zaskarżonej uchwały) Rada dopuściła realizację budynków biurowo - administracyjnych, pomijając zarazem ustalenie dla nich projektowanej wysokości, czym naruszyła przepisy art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r., poz. 199 ze zm.; zwanej dalej jako "u.p.z.p.") oraz § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1587; zwanego dalej jako "rozporządzenie z dnia 26 sierpnia 2003 r."). W ocenie Wojewody dopuszczenie w zaskarżonej uchwale realizacji zabudowy biurowo - administracyjnej na wskazanym terenie rodzi obowiązek ustalenia dla niej parametrów określonych w art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., w tym projektowanej wysokości budynków. Ponadto Wojewoda wskazał, że zgodnie z § 7 pkt 6 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. projekt rysunku planu miejscowego powinien zawierać granice i oznaczenia obiektów i terenów chronionych na podstawie przepisów odrębnych w tym terenów górniczych, a także narażonych na niebezpieczeństwo powodzi oraz zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych. W ocenie Wojewody Rada naruszyła ww. przepis w zakresie nie wyznaczenia na rysunku planu granic terenów chronionych, o których mowa w § 9 pkt 1-5 zaskarżonej uchwały. W ocenie Wojewody sposób oznaczenia obszarów objętych planem na załącznikach graficznych do uchwały o przystąpieniu do sporządzenia niniejszego planu, obejmujących rozproszone tereny położone w różnych obrębach geodezyjnych na terenie gminy, znacznie utrudnia identyfikację obszarów objętych projektem planu. Ponadto nazwa zaskarżonej uchwały "zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla wybranych terenów na obszarze Gminy i Miasta Kleczew" nie odnosząca się do konkretnej lokalizacji terenów może przyczynić się do braku możliwości identyfikacji poszczególnych, licznych terenów objętych planem (ponad 35 osobnych terenów, często o bardzo niewielkiej powierzchni) oraz dezinformacji osób zainteresowanych. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Kleczewie wniosła o jej oddalenie, ewentualnie o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 23 pkt 1 lit. b i oddalenie skargi w pozostałym zakresie. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego braku określenia w § 23 zaskarżonej uchwały wysokości dla projektowanych budynków biurowo-administracyjnych, Rada Miejska wskazała w § 23 pkt 4 zaskarżonej uchwały określono zasady sytuowania i parametry projektowanych budynków określając wysokość dla obiektów produkcyjnych, składów i magazynów (nie więcej niż 15,0 m) jako podstawowej funkcji zabudowy wynikającej z przeznaczenia terenu. Tym samym wszystkie dopuszczone na tym terenie inne obiekty budowlane stanowiące funkcję uzupełniającą (w tym budynki biurowo-administracyjne) mogą być realizowane na zasadach określonych w cyt. paragrafie, chyba, że inne przepisy uchwały stanowią inaczej. Tym samym wysokość projektowanych budynków na przedmiotowym terenie nie może przekroczyć maksymalnej wysokości zabudowy dla podstawowej funkcji zabudowy wynikającej z przeznaczenia terenu. Brak odwołania się wprost do budynków biurowo-administracyjnych nie powinno stanowić podstawy do nieprawidłowej interpretacji zapisów zaskarżonej uchwały w tym zakresie. Odnosząc się do zarzutu, iż na rysunku planu miejscowego nie wyznaczono granic terenów chronionych, o których mowa § 9 pkt 1-5 zaskarżonej uchwały, Rada Miejska wskazała, że na obszarach, o których mowa w przedmiotowym paragrafie, nie są zaznaczone granice obszarów chronionych, ponieważ przedmiotowe obszary położone są w całości w granicach obszarów chronionych. Konieczność wskazania granic obszarów chronionych na rysunkach planu zachodziłaby wówczas, gdyby przebiegały one przez tereny objęte planem. Odnosząc się do zarzutu, iż sposób oznaczenia obszarów na załączniku graficznym do uchwały o przystąpieniu do sporządzenia niniejszego planu znacznie utrudnia identyfikację obszarów objętych projektem planu Rada Miejska wskazała, że Wojewoda otrzymał jedynie monochromatyczną kserokopię, natomiast oryginał uchwały zawiera oznaczenia barwne, które w sposób bezsprzeczny pozwalają na właściwą lokalizacje przedmiotowych obszarów. Nazwa planu wynika z przyjętej od wielu lat praktyki nazewnictwa kolejnych zmian miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy i Miasta Kleczew. W ocenie Rady Miejskiej nie ma konieczności stwierdzania nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Zakwestionowane przepisu zaskarżonej uchwały nie budzą wątpliwości interpretacyjnych i nie powodują żadnych trudności w jej wykonaniu. Rada Miejska zaznaczyła również, że jeżeli stwierdzone w planie naruszenia dotyczą błędów typowo formalnych, które w żaden sposób nie wpływają na funkcjonowanie planu jako całości, to wystarczającą czynnością jest stwierdzenie nieważności planu w odpowiedniej części. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2015 r. poz. 1515 – zwanej dalej jako "u.s.g.") uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, przy czym o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. Po upływie tego terminu organ nadzoru nie może już we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały (zarządzenia) organu gminy. W takiej sytuacji może jedynie zaskarżyć wadliwy akt do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 93 ust. 1 u.s.g. Realizując tę kompetencję organ nadzoru nie jest skrępowany jakimkolwiek terminem do wniesienia skargi (zob. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lipca 2005 r., sygn. akt II OSK 320/05 oraz postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2005 r., sygn. akt I OSK 572/05, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W rozpoznawanej sprawie Wojewoda w ustawowym terminie 30 dni od dnia otrzymania zaskarżonej uchwały nie orzekł o jej nieważności, wobec czego był władny zaskarżyć ją w trybie art. 93 u.s.g. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jednolity tej ustawy opublikowano w Dz. U. z 2016 r., poz. 718 – zwanej dalej jako "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia – który może obejmować całość albo tylko część określonego aktu lub czynności (zob.: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2010, s. 312-317 a także wyroki NSA z 5 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 1799/07, z 9 kwietnia 2008 r., sygn. akt II GSK 22/08, z 27 października 2010 r., sygn. akt I OSK 73/10, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przedmiotem tak rozumianej kontroli Sądu jest w niniejszej sprawie uchwała Nr XIV/121/2015 Rady Miejskiej w Kleczewie z dnia 15 grudnia 2015 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla wybranych terenów na obszarze Gminy i Miasta Kleczew. Nie ulega wątpliwości, że zaskarżona uchwała jako podjęta w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jest aktem prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 u.p.z.p.), zatem należy do kategorii aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. Oceny, czy zaskarżony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest obarczony wadą skutkującą stwierdzeniem jego nieważności przez sąd administracyjny na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. dokonuje się przez pryzmat przesłanek wynikających z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. W myśl tego przepisu naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Pojęcie "trybu sporządzania planu miejscowego" (zwanego też potocznie: "procedurą planistyczną") – którego zachowanie stanowi przesłankę formalnoprawną zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z przepisami prawa – odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, a skończywszy na jego uchwaleniu. Natomiast pojęcie "zasad sporządzania planu miejscowego" – których uwzględnienie stanowi przesłankę materialnoprawną zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z przepisami prawa – należy wiązać z samym sporządzeniem (opracowaniem) aktu planistycznego, a więc z merytoryczną zawartością tego aktu (część tekstowa, graficzna i załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 1778/08, oraz z 11 września 2008 r., sygn. akt II OSK 215/08, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zwrócić należy, uwagę, że ustawodawca przewidując sankcję nieważności planu miejscowego wiąże ją z każdym naruszeniem zasad sporządzania planu miejscowego, a nie tylko istotnym tak jak ma to miejsce w przypadku trybu sporządzania planu miejscowego. Skoro pojęcie naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, w tym także z rozporządzeniem – to w konsekwencji oznacza, że również z "Zasadami techniki prawodawczej", które stanowią załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. (Dz. U. Nr 100, poz. 908; zwanego dalej jako "z.t.p."), w szczególności z tymi, które określane są w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego mianem "rudymentarnych kanonów techniki prawodawczej" (zob. np. postanowienie TK z 27 kwietnia 2004 r., P 16/03; OTK-A 2004/4/36), nakaz przestrzegania których postrzegany jest jako jeden z elementów konstytucyjnej zasady prawidłowej legislacji (por. T. Zalasiński, Zasady prawidłowej legislacji w poglądach Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2008, s. 51). Jak wskazał tutejszy Sąd w wyroku z dnia 6 lipca 2016 r. sygn. akt II SA/Po 160/16 przepisom gminnym należy stawiać wymóg zachowania zasady dobrej legislacji, wyprowadzanej z zasady demokratycznego państwa prawnego, wyrażonej w art. 2 Konstytucji, jako zasady pochodnej. Zasada ta wprowadza do systemu prawa na poziomie prawa miejscowego rozwiązanie, którego możliwość zrealizowania nasuwa poważne wątpliwości, co może również wpływać na trudności w interpretacji tych przepisów, powodując niedopuszczalną – w kontekście zasady dobrej legislacji – niejasność legislacyjną. Zasada poprawnej legislacji zawiera w sobie w szczególności wymóg określoności prawa oraz nakaz dochowania odpowiedniego trybu jego stosowania (tak NSA w wyroku z dnia 27 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 2253/15; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z przywołanej zasady wynikają m.in. dyrektywy precyzji tekstu prawnego i jego komunikatywności dla adresatów, które wiążą się z realizacją zasady określoności przepisów prawnych. Ta ostatnia zasada stanowi zaś jeden z elementów składających się na zasadę państwa prawnego sformułowaną w art. 2 Konstytucji. Zarówno na tle zasady demokratycznego państwa prawnego, jak i art. 31 ust. 3 Konstytucji, wykluczone jest ustanawianie przepisów pozbawionych dostatecznego stopnia precyzji (por. NSA w wyroku z dnia 13 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 2570/12; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przechodząc do oceny zaskarżonej w niniejszej sprawie uchwały wskazać trzeba, że jak wskazuje jej tytuł dotyczy ona "zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla wybranych terenów na obszarze Gminy i Miasta Kleczew". Tytuł uchwały sugeruje więc, że dotyczy ona terenów objętych już ustaleniami innego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i jedynie zmienia ona jego postanowienia. Na takie rozumienie charakteru zaskarżonej uchwały wskazuje także treść § 1 w którym Rada wskazała, że "uchwala się zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego". Powyższe potwierdza również treść § 26 zaskarżonej uchwały, w której wskazuje się, że "tracą moc ustalenia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy i Miasta Kleczew wraz ze zmianami w części objętej niniejszym planem". Zauważyć jednak trzeba, że wskazany powyżej § 1 oraz § 26 ani też żaden inny przepis zaskarżonej uchwały nie wskazuje, ustaleń jakiego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dotyczy zmiana dokonana zaskarżoną uchwałą. Zgodnie z § 85 ust. 1 i 2 w zw. z § 141 z.t.p. przepis uchwały zmienia się przepisem wyraźnie wskazującym dokonane zmiany. Pierwszemu przepisowi uchwały zmieniającej nadaje się brzmienie "w uchwale ...(tytuł uchwały)". Ponadto jak wynika z § 86 w zw. z § 141 z.t.p. zmiana uchwały nie może polegać na tym, że dawny przepis zastępuje się nowym, nie wskazując jednocześnie dokonywania zmiany. Tymczasem zaskarżona uchwała mimo jednoznacznego stwierdzenia, iż dotyczy ona zmiany obowiązującej uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w żaden sposób nie pozwala zidentyfikować aktu, który podlega zmianie. Powyższe w sposób wyraźny dostrzec można w § 26 zaskarżonej uchwały, w którym wskazano, że tracą moc ustalenia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie wskazując jednocześnie uchwały, czy też poszczególnych przepisów uchwały, które tracą moc obowiązującą. Tym samym treść zaskarżonej uchwały nie pozwala zidentyfikować aktu, który podlega zmianie. Może to też stwarzać znaczne problemy w zakresie ustalenia stanu prawnego dotyczącego możliwości zagospodarowania nieruchomości objętych ustaleniami planu oraz powodować wątpliwości, które dokładnie ustalenia bliżej nieokreślonego planu miejscowego pozostają dalej obowiązujące, a które zostały uchylone w wyniku zmiany dokonanej zaskarżoną w niniejszej sprawie uchwałą. Wskazane uchybienie powoduje, że zaskarżona uchwała staje się nieczytelna i nie spełnia podstawowych zasad poprawnej legislacji. Powyższe w ocenie Sądu stanowi naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p i powoduje nieważność zaskarżonej uchwały w całości. W tym stanie rzeczy zbędnym staje się odnoszenie do poszczególnych zarzutów podniesionych w skardze. Z powyżej wskazanych względów Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 wyroku. O kosztach postępowania w pkt 2 wyroku Sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 p.p.s.a., uwzględniając kwotę stanowiąca równowartość wynagrodzenia pełnomocnika (480 zł) ustalonego na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015 r. poz. 1804).