II SA/Po 160/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak Sędziowie Sędzia WSA Izabela Paluszyńska Sędzia WSA Jakub Zieliński (spr.) Protokolant ref. stażysta Edyta Rurarz - Kwietniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi A Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na uchwałę Rady Gminy B. z dnia [...] 1998r. Nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, II. zasądza od Rady Gminy B. na rzecz skarżącej kwotę 780 zł (siedemset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu [...] 1998 r. Rada Gminy B. (dalej również: "Rada Gminy" lub "skarżony organ") podjęła uchwałę nr [...]"w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy B. w zakresie lokalizacji Wytwórni [...] w miejscowości [...]" (dalej również: "uchwała zmieniająca", "plan miejscowy" lub "plan"). Uchwałę podjęto na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 1996 r. nr 13, poz. 74, z późn zm. [aktualnie Dz.U. z 2016 r., poz. 446] – dalej: u.s.g.) oraz art. 26 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1994 r. nr 89, poz. 415, z późn. zm. [Dz.U. z 1999 r. nr 15, poz.139, z późn. zm.] – dalej: u.z.p.). W § 1 uchwały zmieniającej Rada Gminy stwierdziła, że uchwala "zmianę planu zagospodarowania przestrzennego Gminy B. w zakresie lokalizacji Wytwórni [...] w [...] na terenie oznaczonym symbolem [...]", obejmującym działki nr [...]. Zgodnie z tym przepisem: "przedmiotem zmiany planu jest ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu z zachowaniem warunków określonych w ustawach szczególnych" (ust. 1); "granicę obszarów objętych zmianą planu przedstawiono na rysunkach planu stanowiących załączniki nr 1 i nr 2 do niniejszej uchwały (ust. 2); "ustalenia zmiany planu stanowią treść uchwały i są gminnym aktem prawnym". W § 2 planu wskazano, że następujące oznaczenia na rysunku planu, przedstawione w załączniku nr 2 do uchwały są obowiązującymi ustaleniami planu: 1. – granica terenu objętego zmianą planu; 2 – linia rozgraniczająca tereny o różnym sposobie zagospodarowania; 3 – linia zabudowy nieprzekraczalna. W § 3 planu stwierdzono, że uchwala się następujące ustalenia dla terenu objętego zmianą planu: - jako podstawowe przeznaczenie terenu ustala się aktywizację gospodarczą (ust. 1), - wyznacza się teren dla Wytwórni [...] stanowiący zakład komplementarny dla eksploatacji złóż [...] (ust. 2), - okres funkcjonowania wytwórni: do końca eksploatacji złóż (ust. 3). W ust. 4 tego przepisu stwierdzono, że w przyszłości teren przewidziany jest "do rekultywacji leśnej zgodnie z opracowaną »Oceną wpływu wydobycia [...] na środowisko« przez [...]". Natomiast w zakresie ochrony środowiska stwierdzono, że "obowiązują ustalenia zawarte w opracowanej "Prognozie skutków wpływu ustaleń zmian planu na środowisko". Ponadto w § 3 m.in. przewidziano, że "ustala się program zagospodarowania terenu wymagający uściślenia na etapie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu przedstawiony na rysunku planu stanowiącym załącznik nr 2 do uchwały (ust. 6). Określono także zasady zaopatrzenia w wodę i prowadzenia gospodarki ściekowej (ust. 8 i 9). W § 4 uchwała ta stanowi, że "traci moc uchwała nr [...] z dnia [...].87 w części dotyczącej zmiany planu". Natomiast w § 5 określono wysokość procentową jednorazowej opłaty od wzrostu wartości nieruchomości, zgodnie z art. 10 ust. 3 oraz art. 3 u.z.p. Wykonanie niniejszej uchwały powierzono Zarządowi Gminy B. (§ 6). W § 7 przewidziano, że "uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Konińskiego". Uchwała została opublikowana w powyżej wymienionym publikatorze wojewódzkim w dniu [...] 1998 r. (Dz.Urz.Woj. Konińskiego nr [...], poz. [...]). W zakresie w niej określonym zastąpiła postanowienia uchwała Gminnej Rady Narodowej w B. nr [...] z dnia [...] 1987 r. (Dz.Urz. Woj. Konińskiego nr [...] z dnia [...] 1987 r., poz. [...]). Spółka A sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej również: "spółka A", "Spółka" lub "skarżąca") jest użytkownikiem wieczystym nieruchomości, na którą składają się działki nr [...], zapisane w księdze wieczystej nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy w T., jako własność Skarbu Państwa. Prawo to Spółka nabyła od spółki B sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej: spółka B) w drodze zawarcia umowy sprzedaży z dnia [...] 2015 r. W księdze wieczystej jako przeznaczenie nieruchomości wpisano: BP – tereny przemysłowe. Prawo użytkowania wieczystego obejmującego m.in. teren, którego dotyczy zmiana planu, powstało z mocy prawa, co znalazło swoje potwierdzenie w decyzji Wojewody Konińskiego z dnia [...] 1991 r. znak [...], wydanej na podstawie art. 2 ust.1-3, 6 i 9 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. nr 79, poz. 464) oraz art. 38 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. nr 30, poz,. 127). W dniu 5 stycznia 2016 r. (data wpływu do Urzędu Gminy pisma z dnia 28 grudnia 2015 r.) spółka A wezwała Radę Gminy B. do usunięcia godzącego w interes prawny Spółki naruszenia prawa w uchwale nr [...] Rady Gminy B. z dnia [...] 1998r. w sprawie zmiany planu zagospodarowania przestrzennego Gminy B. w zakresie lokalizacji Wytwórni [...] w miejscowości [...] – poprzez uchylenie tej uchwały. W odpowiedzi na wezwanie Rada Gminy podjęła w dniu [...] 2016 r. uchwałę nr [...] odmawiającą uwzględnienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa w przedmiotowej sprawie. Odpowiedź wraz z pismem przewodnim została doręczona Spółce w dniu 26 lutego 2016 r. W dniu 15 marca 2016 r. do siedziby tutejszego Sądu wpłynęła za pośrednictwem Rady Gminy B. skarga Spółki A na uchwałę Rady z dnia [...] 1998r. nr [...]"w sprawie zmiany planu zagospodarowania przestrzennego Gminy B. w zakresie lokalizacji Wytwórni [...] w [...]". Skarżąca Spółka wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, a także orzeczenie o kosztach postępowania, w tym kosztach zastępstwa procesowego. Zaskarżonej uchwale Spółka zarzuciła naruszenie: 1) art. 10 ust. 1 u.z.p. – wyjaśniając, że jest to uchylony akt, jednak ze względu na zasadę "tempus regit actum" znajduje zastosowanie w niniejszej sprawie – poprzez zaniechanie uwzględnienia w planie zagospodarowania przestrzennego wszystkich elementów wymaganych przez ustawę o zagospodarowaniu przestrzennym; 2) art. 2 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 u.z.p. poprzez wyznaczenie w planie miejscowym konkretnej inwestycji do zrealizowania w miejsce rodzajowo określonego przeznaczenia terenu; 3) art. 2 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 u.z.p. poprzez przyjęcie miejscowego planu miejscowego na tyle niejasnego i nieprecyzyjnego, że nie można uznać, że plan zawiera określenie przeznaczenia terenu (art. 10 ust. 1 pkt 1 u.z.p.) oraz szczegółowych warunków zagospodarowania terenu (art. 10 ust. 1 pkt 8 u.z.p.), czego najlepszym dowodem jest to, że w postępowaniu w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na "adaptacji istniejących nieruchomości i placów oraz budowie nowych budynków dla [...]" (znak [...]) Wójt Gminy B. musiał posłużyć się opinią prawną celem określenia treści uchwały – przy czym nawet autorzy opinii (wydanej na zlecenie Wójta) stwierdzają, że określenie tej treści nie jest zadaniem łatwym, a ponadto istnieje możliwość odczytania treści uchwały w sposób odmienny niż autorzy opinii; 4) art. 94 oraz art. 88 ust. 1 Konstytucji w zw. z art. 2 ust. 1 w związku z art. 10 ust. 1 u.z.p. poprzez przyjęcie uchwały w zakresie wykraczającym poza upoważnienie ustawowe a także odwołanie się w treści uchwały do "postanowień" dokumentów, które nie są jej elementem, a tym samym nie podlegały wymaganej przez Konstytucję RP publikacji. W uzasadnieniu skargi zostały przedstawione okoliczności wskazujące na wyczerpanie przez spółkę trybu zaskarżania uchwał rady gminy, a także okoliczności dotyczące posiadania przez spółkę legitymacji skargowej i naruszenia jej interesu prawnego przez zaskarżoną uchwałę. W tym zakresie Spółka wskazała na swój status jako użytkownika wieczystego terenu objętego zaskarżonym planem oraz wystąpienie do Wójta Gminy B. o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanego na tym terenie przedsięwzięcia opisanego w sprawie znak [...], w którym to postępowaniu Wójt musiał posłużyć się opinią prawną celem określenia treści uchwały i decyzją z dnia 8 grudnia 2015 r. (zaskarżoną w administracyjnym trybie instancyjnym) odmówił skarżącej wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, uzasadniając to niezgodnością planowanej inwestycji z uchwałą Rady Gminy B. z dnia [...] 1998r. nr [...]. W ocenie Spółki wynika z tego, że przedmiotowa uchwała miała bezpośredni wpływ na prawa i obowiązki skarżącej w indywidualnej sprawie administracyjnej. Zarazem skarżąca zaznaczyła, że jej skarga jest aktualna, o ile Sąd uzna, że przedmiotowa uchwala nie utraciła mocy z dniem z dniem 31 grudnia 2003 r. W tym zakresie odwołała się do treści art. 87 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2015 r., poz. 199 – dalej: u.p.z.p.), zgodnie z którym obowiązujące w dniu wejścia w życie ustawy miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego uchwalone przed dniem 1 stycznia 1995 r. zachowują moc do czasu uchwalenia nowych planów, jednak nie dłużej niż do dnia 31 grudnia 2003 r. W jej ocenie również zmiany do tych planów, a takim jest rzeczona uchwała, "dzielą los" uchwały pierwotnej, a Wójt Gminy B., odmawiając udzielenia decyzji środowiskowej dla przedsięwzięcia Spółki, powołał się właśnie na uchwałę nr [...] Rady Gminy B. z dnia [...] 1998r. uznając, że wciąż ona obowiązuje. Wskazując po pierwsze na wymienione w art. 10 ust. 1 u.z.p. elementy, które powinien zawierać plan miejscowy (analogicznie przyjęte w aktualnie obowiązującej u.p.z.p.), Spółka stwierdziła, że zaskarżona uchwała nie spełnia wymogów w zakresie zasad i standardów kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym również linii zabudowy i gabaryty obiektów, a także maksymalnych lub minimalnych wskaźników intensywności zabudowy. Ponadto podniosła, że plan nie spełnia również szczegółowych warunków zagospodarowania terenów, w tym zakazu zabudowy, wynikających z potrzeb ochrony środowiska przyrodniczego, kulturowego, zasobów wodnych i zdrowia ludzi, prawidłowego gospodarowania zasobami przyrody oraz ochrony gruntów rolnych i leśnych. Spółka zauważyła, że w tym zakresie uchwała odsyła do "Prognozy skutków wpływu ustaleń zmian planu na środowisko" (§ 3 ust. 5), a jest to również zabieg wadliwy, albowiem tego rodzaju dokument nie został włączony do treści uchwały, nie został również siłą rzeczy promulgowany w sposób właściwy dla aktów prawa miejscowego, nie może więc obowiązywać. Po drugie Spółka podniosła, że zaskarżona uchwała powinna określać "zagospodarowanie terenu", bowiem u.z.p., jak i aktualna u.p.z.p. posługują się tym pojęciem, choć go nie definiują; niemniej jednak uznawano (pod rządami u.z.p.) i uznaje się (pod rządami u.p.z.p.), że uchwały tego rodzaju nie powinny określać lokalizacji określonych obiektów, a w analizowanym przypadku określenie przeznaczenia jako "Wytwórnia [...]" nie odpowiada pojęciu "przeznaczenia terenu". Po trzecie, Spółka podniosła, że plan miejscowy powinien określać jasne zasady i być tworzony z zachowaniem reguł dobrej legislacji, racjonalności i przejrzystości, a poszczególne jego zapisy powinny wraz z pozostałymi tworzyć spójną oraz logiczną systemową całość, a zaskarżona uchwała nie spełnia powyższego wymogu, zawiera ona bowiem postanowienia, które budzą wątpliwości interpretacyjne, na które wskazuje nawet opinia prawna wykonana na zlecenie Wójta Gminy B. w postępowaniu dotyczącym wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia (strona 8 opinii: "Udzielenie odpowiedzi na pytanie o zgodność planowanego Przedsięwzięcia z planem miejscowym z 1998 r. nie jest zadaniem łatwym wobec niejednoznaczności przepisów przedmiotowego planu w zakresie przeznaczenia wyznaczonego przedmiotowym planem"). Rozwijając tę myśl, skarżąca stwierdziła, że w zakres przeznaczenia terenu uchwała zawiera aż trzy postanowienia: § 3 ust. 1 - "podstawowe przeznaczenie - aktywizacja gospodarcza"; § 3 ust. 2 "Wyznacza się teren dla Wytwórni [...]" - stanowiący "zakład komplementarny" dla eksploatacji złóż [...]; § 3 ust. 4 "w przyszłości teren przewidziany dla rekultywacje leśnej" zgodnie z "Oceną wpływu wydobycia [...] na środowisko" opracowaną przez [...][-[...]]. Zdaniem Spółki skarżony organ wykroczył poza zakres umocowania ustawowego, bowiem wykreował pojęcia nieznane ustawie jak "przeznaczenie podstawowe "i "zakład komplementarny", a ponadto nie wskazał, jak należy je rozumieć i jaka jest relacja pomiędzy "przeznaczeniem podstawowym" a przeznaczeniem z § 3 ust. 2 tej uchwały; ponadto § 3 ust. 4 jest także niejasny w zakresie pojęć "w przyszłości" i "rekultywacja leśna". Ponadto podniosła, że § 3 ust. 4 uchwały odsyła do opracowania, które nie jest częścią uchwały i nie może siłą rzeczy stać się elementem prawa miejscowego. Zdaniem Spółki zaskarżona uchwała została wydana z przekroczeniem granic upoważnienia ustawowego, skoro ustalenia planu są sprzeczne z ustawowym wymogiem określenia "przeznaczenia terenu", a nie wyznaczeniem konkretnej inwestycji, a zrazem w uchwale wprowadzone zostały pojęcia niewystępujące w ustawie, jak "podstawowe przeznaczenie", "zakład komplementarny". Dalej argumentowała, że zaskarżona uchwała jednocześnie dokonuje określenia przeznaczenia terenu – "obecnego" (§ 3 ust. 1 i 2) oraz "przyszłego" (§ 3 ust. 4), co nie znajduje podstawy normatywnej ani w u.z.p., ani w u.p.z.p. Podkreśliła, że w § 3 ust. 3 uchwały znalazło się postanowienie odnoszące od okresu funkcjonowania wytwórni, co również wykracza poza delegację ustawową w odniesieniu do zakresu planu miejscowego. Z kolei § 3 ust. 7, zdaniem skarżącej, stanowi zaś powtórzenie (zresztą mało precyzyjne i zbędne w tej uchwale) wymogu ustawowego, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest możliwe po dokonaniu opracowania i stwierdzenia zgodności (czego już brakuje w uchwale) inwestycji z wymaganiami ochrony środowiska. Podniosłą, że odczytując literalnie § 3 ust. 7 uchwały, można by sądzić, że warunkiem jest jedynie opracowanie oddziaływania na środowisko, co oczywiście i z tego powodu dyskwalifikuje zaskarżoną uchwałę. W ocenie Spółki liczba stwierdzonych uchybień (poszczególne ustępy 1-7 w § 3) wskazuje na to, że istnieją podstawy do stwierdzenia nieważności uchwały jako całości; pozostałe jednostki redakcyjne tej uchwały mają bowiem charakter techniczny albo pochodny od treści zawartej w § 3 ust. 1-7 zaskarżonej uchwały. Przekazanie skargi do tutejszego Sądu zostało poprzedzone podjęciem przez Radę Gminy B. w dniu [...] 2016 r. uchwały nr [...] odmawiającej uwzględnienia skargi Spółki A na uchwałę Rady z dnia [...] 1998r. nr [...]. Następnie w odpowiedzi na skargę Rada Gminy B., reprezentowana przez pełnomocnika procesowego, wniosła o oddalenie skargi, jako wniesionej przez podmiot nieposiadający legitymacji skargowej w sprawie lub ewentualnie o oddalenie skargi, jako pozbawionej usprawiedliwionych podstaw. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę Rada Gminy przedstawiła obszerną argumentację na uzasadnienie tezy o braku legitymacji skargowej Spółki w przedmiotowej sprawie. Zdaniem organu Spółka nie wykazała, że na skutek wejścia w życie kwestionowanego planu miejscowego doszło do naruszenia jej interesu prawnego lub uprawnienia. W tym zakresie rada Gminy odwołała się do wykładni przepisu art. 101 u.g.n. Za niewystarczające w świetle przywołanego przepisu rada Gminy uznała wskazanie przez Spółkę, że o bezpośrednim wpływie zaskarżonej uchwały na prawa i obowiązki skarżącej przesądza fakt odmowy wydania na jej rzecz decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia – i to jeszcze w drodze nieostatecznej i nieprawomocnej decyzji. W ocenie organu Spółka błędnie przyjęła, że źródłem jej interesu prawnego są przepisy prawa materialnego określające warunki udzielania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia, skoro wnioskodawcą w omawianych typach spraw może być każdy podmiot zainteresowany realizacją przedsięwzięcia na określonym terenie, niezależnie od tego, czy przysługuje mu tytuł prawny do tego terenu. Zdaniem organu nie sposób również uznać, że legitymacja skargowa Spółki wynika per se z przysługującego jej prawa użytkowania wieczystego działek objętych kwestionowanym planem, skarżąca nie wykazała bowiem, by skutkiem wejścia w życie kwestionowanej uchwały było ograniczenie jej uprawnień wynikających z posiadanego prawa do nieruchomości, ani też jakie konkretne uprawnienie składające się na to prawo miałoby zostać naruszone wejściem w życie zaskarżonego planu miejscowego. Rada Gminy zauważyła, że skarżąca stała się użytkownikiem wieczystym działek objętych kwestionowanym planem miejscowym w połowie 2015 r. – wskutek zawarcia umowy sprzedaży, co oznacza, że uzyskała tytuł prawny do tej nieruchomości po kilkunastu latach od dnia wejścia w życie kwestionowanej uchwały; nie ulega zatem wątpliwości, że wejście w życie skarżonego planu miejscowego nie zmieniło w sposób bezpośredni sytuacji prawnej Spółki, w szczególności zaś plan miejscowy uchwalony w 1998 r., jako akt poprzedzający zawarcie umowy sprzedaży użytkowania wieczystego, nie ograniczył przysługujących Spółce na podstawie tejże umowy uprawnień. Zdaniem organu wskutek umowy sprzedaży użytkowania wieczystego Spółka nabyła prawo, którego ramy wyznaczały obowiązujące na ten dzień przepisy prawa, w tym przepisy zaskarżonej uchwały. Dalej rada Gminy wywodziła, że skoro Spółce nie przysługiwało użytkowanie wieczyste w dniu wejścia w życie kwestionowanego planu miejscowego, to nie sposób przyjąć, że plan miejscowy ograniczył lub naruszył uprawnienia Spółki, którymi ona wtenczas nie dysponowała. Równocześnie Rada podkreśliła, że poprzedni użytkownik wieczysty uzyskał tytuł prawny do nieruchomości objętych planem na podstawie prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego w T. z dnia [...] 2004 r. (sygn. [...]); bezpośredni poprzednik prawny Spółki uzyskał zatem prawo użytkowania wieczystego do przedmiotowych nieruchomości również wiele lat po wejściu w życie kwestionowanego przez Spółkę planu miejscowego. W konsekwencji organ uznał, że z przedłożonych przez skarżącą dokumentów nie można wywieść, by skutkiem wejścia w życie uchwały było naruszenie przysługujących Spółce lub jej poprzednikowi prawnemu uprawnień, jako że ani Spółka, ani jej poprzednik prawny nie dysponowali na dzień wejścia w życie planu miejscowego uprawnieniami, które ewentualnie plan ten mógłby naruszać. Zdaniem organu Spółka nie wykazała ponadto, jakie konkretne uprawnienia przysługujące jej jako użytkownikowi wieczystemu naruszyć miałaby zaskarżona uchwała i w tym kontekście, odwołując się do brzmienia art. 140 i art. 233 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. z 2014 r., poz. 121, z późn.zm. – dalej: K.c.), organ uwypuklał różnice pomiędzy prawem własności a użytkowaniem wieczystym i akcentował, że elementem wyróżniającym prawo użytkowania wieczystego od prawa własności, który nadaje temu prawu celowy charakter, jest treść umowy o ustanowieniu tego prawa. Podnosząc, że użytkownik wieczysty nie może korzystać z oddanego mu w użytkowanie wieczyste gruntu w sposób dowolny, lecz tylko w sposób ustalony w umowie, Rada Gminy stwierdziła, że uprawnienia użytkownika wieczystego na wszystkich etapach procesu inwestycyjnego wyznacza obok ustaw i zasad współżycia społecznego akt, na podstawie którego użytkownik wieczysty uzyskał grunt w użytkowanie wieczyste; niewątpliwie zatem plan miejscowy może ograniczać wykonywanie prawa użytkowania wieczystego jedynie w takim zakresie, w jakim przysługuje ono użytkownikowi wieczystemu na podstawie umowy na dzień wejścia w życie planu. W związku z tak poczynionymi uwagami Rada Gminy stwierdziła kategorycznie, że legitymacja skargowa użytkownika wieczystego do zaskarżenia planu miejscowego nie może być oceniana według tych samych zasad i kryteriów, co legitymacja skargowa właściciela nieruchomości i jej zdaniem podmiot wnoszący skargę na podstawie art. 101 u.s.g., upatrujący swej ochrony prawnej w art. 233 K.c., winien wykazać, że podlegająca zaskarżeniu uchwała rady gminy narusza zakres jego uprawnień wynikający m.in. z aktu, na podstawie którego nabył on prawo użytkowania wieczystego. Zdaniem organu skarżąca nie wykazała w złożonej skardze, że kwestionowana uchwała ogranicza przysługujące jej jako użytkownikowi wieczystemu uprawnienia, w szczególności uprawnienia w zakresie korzystania z nieruchomości zgodnie z celem, na jaki uzyskała to prawo; a skoro nie udowodniła, że poprzez podjęcie zaskarżonej uchwały nastąpiło naruszenie jej interesu prawnego, to nie mogła skutecznie wnieść skargi do sądu administracyjnego. Odnosząc się – "z daleko idącej ostrożności procesowej, w razie nieuwzględnienia przez tutejszy Sąd stanowiska o braku legitymacji procesowej Spółki do wniesienia skargi w niniejszej sprawie" – Rada Gminy stwierdziła, że sformułowane w skardze zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego nie uzasadniają wniosku o stwierdzenie nieważności uchwały zmieniającej. W tym zakresie w pierwszej kolejności organ stwierdził, że kwestionowany przez Spółkę plan miejscowy zachował moc obowiązującą na podstawie przepisu art. 87 ust. 1 u.p.z.p. Rada Gminy odkreśliła, że plan miejscowy zatwierdzony uchwałą nr [...] Gminnej Rady Narodowej w B. z dnia [...] 1987 r. przewidywał dla terenu działek o nr ew. [...] w miejscowości [...] przeznaczenie pod tereny do rekultywacji – użytkowane rolniczo ([...]), nie określając dla tego terenu żadnych dalszych ustaleń planistycznych, w szczególności w zakresie zabudowy i zasad zagospodarowania terenu. Dalej wywodziła, że plan miejscowy przyjęty uchwałą nr [...] Rady Gminy B. z dnia [...] 1998r. zmienił przeznaczenie tego obszaru na tereny o przeznaczeniu pod aktywizację gospodarczą z wyznaczoną lokalizacją Wytwórni [...] ([...]). W konsekwencji, zdaniem organu, stosowanie planu miejscowego przyjętego uchwałą nr [...] Rady Gminy B. nie wymagało i nie wymaga obecnie odwoływania się do wygasłego w dniu 31 grudnia 2003 r. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy B. zatwierdzonego uchwałą nr [...] Gminnej Rady Narodowej w B. z dnia [...] 1987 r., bowiem zawarte w nim postanowienia dotyczące przeznaczenia działek o nr ew. [...] zostały bowiem zastąpione w całości nowymi postanowieniami w tym przedmiocie. Dalej Rada Gminy argumentowała, że przepis art. 10 ust. 1 u.z.p., stanowiący podstawę oceny legalności zaskarżonej uchwały, pozostawiał organom gminy szeroką swobodę w określeniu zakresu przedmiotowego przyjmowanego planu miejscowego, wskazując, że wymienione w nim elementy uwzględnia się w planie "w zależności od potrzeb". Podniosła, że przyjęta na gruncie uprzednio obowiązującej ustawy konstrukcja normatywna różni się tym samym w sposób zasadniczy od konstrukcji przyjętej w obecnie obowiązującej u.p.z.p., w której ustawodawca wyraźnie rozróżnia obligatoryjne elementy planu miejscowego (art. 15 ust. 1 u.p.z.p.) i fakultatywne elementy planu (art. 15 ust. 2 u.p.z.p.), natomiast przepisy u.z.p. nie regulowały stopnia szczegółowości miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, gminy posiadały zatem bardzo szeroki zakres swobody przy jego określaniu. Ponadto organ podkreślił, że na gruncie uprzednio obowiązującej u.z.p. w orzecznictwie sądowym jednolicie przyjmowano, że w razie braku określenia w planie miejscowym, któregoś z elementów wymienionych w art. 10 ust. 1 u.z.p., zakres swobody inwestora w zabudowie i zagospodarowaniu terenu wyznaczają właściwe przepisy prawa powszechnie obowiązującego konkretyzowane w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Wobec tego rada Gminy podniosła, że stawiany przez Spółkę zarzut zaniechania uregulowania w zaskarżonej uchwale wszystkich elementów określonych w art. 10 ust. 1 u.z.p. jest nieuzasadniony. Podniosła przy tym, że zawarte w kwestionowanym planie miejscowym postanowienie, zgodnie z którym warunki, zasady i standardy zabudowy określone na rysunku planu zostaną sprecyzowane na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie narusza art. 10 ust. 1 u.z.p., jako że w dacie uchwalania zmiany planu celem przedmiotowej decyzji było wyznaczenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu na podstawie planu miejscowego oraz – w zakresie planem nieuregulowanym – na podstawie przepisów odrębnych. W tym zakresie Rada zauważyła, że na rysunku kwestionowanego planu wyznaczono w sposób wyraźny nieprzekraczalną linię zabudowy, nie określono natomiast pozostałych parametrów w postaci gabarytów obiektów oraz wskaźników intensywności zabudowy jako parametrów, o których mowa w art. 10 ust. 1 pkt 6 u.z.p., a wynika to z tego, że organy gminy nie uznały wówczas za konieczne wyznaczenia tych parametrów, zważywszy na przeznaczenie i faktyczne zagospodarowanie nieruchomości sąsiednich, które nie były wtenczas przewidziane pod zabudowę. Dalej organ wywodził, że w ten sposób względy zachowania ładu przestrzennego na tym obszarze nie przemawiały za limitowaniem swobody właściciela w omawianym zakresie i podobnie interpretować należy zaniechanie określenia wyznaczenia w planie miejscowym szczególnych warunków zagospodarowania terenów, wynikających z potrzeb ochrony środowiska przyrodniczego, kulturowego i zdrowia ludzi, prawidłowego gospodarowania zasobami przyrody oraz ochrony gruntów rolnych i leśnych (art. 10 ust. 1 pkt 8 u.z.p.), gdyż brak ujęcia ich w planie stanowił wyraz celowego działania prawodawcy lokalnego, który na etapie opracowywania planu miejscowego nie stwierdził potrzeby zamieszczenia tego typu postanowień w podejmowanej uchwale. Odnosząc się do zastosowanego w uchwale odesłania do sporządzonej na potrzeby planu miejscowego prognozy oddziaływania na środowisko, Rada Gminy podniosła, że stanowiło to wyraz realizacji obowiązku ustawowego określonego w art. 10 ust. 2 u.z.p., zgodnie z którym do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dołącza się obligatoryjnie prognozę skutków wpływu ustaleń planu na środowisko przyrodnicze. Zdaniem organu nie sposób zgodzić się również z podniesionym przez Spółkę zarzutem naruszenia art. 2 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 u.z.p. poprzez wyznaczenie w planie w miejsce rodzajowo określonego przeznaczenia terenu lokalizacji konkretnej inwestycji. W ocenie rady Gminy analiza całokształtu postanowień kwestionowanego planu miejscowego pozwala bowiem na uznanie, że przedmiotowy plan określa funkcje terenu w sposób rodzajowy, wyznaczając dla obszaru objętego planem przeznaczenie pod aktywizację gospodarczą związaną z przetwórstwem [...]. W ocenie Rady Gminy, wbrew twierdzeniom Skarżącej, z planu miejscowego nie wynika, a już na pewno nie w sposób "jednoznaczny", że teren objęty kwestionowaną uchwałą został przeznaczony pod lokalizację i realizację konkretnej inwestycji, jaką miałaby być "Wytwórnia [...]", skoro w kwestionowanym planie miejscowym wskazano równocześnie, że objęty planem obszar przeznacza się pod tereny aktywizacji gospodarczej (§ 3 ust. 1). W tym zakresie rada podniosła, że odtworzenie przeznaczenia wyznaczonego planem wymaga określenia relacji zachodzącej pomiędzy § 3 ust. 1 (wskazującym na przeznaczenie terenu pod aktywizację gospodarczą) a § 3 ust. 2 zaskarżonej uchwały (wskazującym na wyznaczenie terenu pod lokalizację Wytwórni [...]) przy użyciu reguł wykładni systemowej i celowościowej, skoro plan miejscowy zawiera przepisy prawa materialnego, które w toku ich stosowania podlegają wykładni, analogicznie jak i inne przepisy prawa. Zdaniem Rady Gminy, która w tym zakresie powołała stanowisko orzecznictwo, samo wskazanie w planie miejscowym na pozornie imienną inwestycję nie oznacza, że plan miejscowy nie wyznacza dla danego terenu rodzajowego przeznaczenia; wobec tego uznać trzeba, że z samego postanowienia § 3 ust. 2 zaskarżonej uchwały nie można wywodzić, że plan miejscowy ma charakter lokalizacyjny – zwłaszcza wobec wskazania w § 3 ust. 1 uchwały na przeznaczenie terenu pod aktywizację gospodarczą. Takie stanowisko organ poparł tezą, że założenie racjonalności prawodawcy, odnoszone także do prawodawcy lokalnego, nakazuje przyjąć, że żadna z wyrażonych przez niego norm prawnych nie ma charakteru zbędnego i że wyrażone przez niego normy nie są ze sobą sprzeczne. W ocenie organu nie można uznać, że normy wyrażone w § 3 ust. 1 i 2 planu miejscowego wzajemnie się wykluczają; przeciwnie, założenie to nakazuje przyjąć interpretatorowi uchwały, że wspomniane przepisy pozostają w określonej, zamierzonej przez prawodawcę, relacji. Biorąc to pod uwagę, a także systematykę analizowanej uchwały, Rada Gminy stwierdziła, że wyznaczenie w § 3 ust. 2 uchwały terenu pod realizację Wytwórni [...] nie stanowi wskazania lokalizacyjnego, lecz służy doprecyzowaniu przeznaczenia terenu pod aktywizację gospodarczą, o którym mowa w § 3 ust. 1 planu. Zdaniem organu przy odmiennej interpretacji należałoby uznać, że zapis § 3 ust. 1 planu jest zbędny, co nie da się pogodzić z zasadami prawa, w tym przede wszystkim z zasadą zupełności i spójności systemu prawa. Zdaniem organu takie rozumienie relacji § 3 ust. 1 i 2 uchwały potwierdza jej wykładnia celowościowa, bowiem z dokumentacji planistycznej, w tym dołączonej do uchwały prognozy oddziaływania na środowisko, wynika jednoznacznie, że celem uchwalenia zmiany planu miejscowego na terenie obejmującym działki nr [...] było przeznaczenie terenów sąsiednich na tereny wydobycia złóż [...] pod funkcję komplementarną (s. 4 Prognozy). Teren objęty planem miejscowym nie miał zatem w intencjach jego projektodawców służyć jakiejkolwiek aktywizacji gospodarczej, lecz działalności związanej z wydobyciem złóż [...] dokonywanego na terenach sąsiednich. Skarżony organ podkreślił także, że obowiązujące w dacie podejmowania kwestionowanej uchwały przepisy prawa powszechnie obowiązującego nie ograniczały organów gminy w zakresie sposobu wyznaczenia przeznaczenia terenu, w szczególności nie obowiązywał wtenczas żaden, nawet przykładowy, katalog rodzajów przeznaczenia terenu, jakie mogą zostać wyznaczone w planach miejscowych. Za całkowicie bezpodstawny Rada Gminy uznała w konsekwencji stawiany przez Spółkę zarzut niezastosowania terminologii zawartej w załączniku nr 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1587, z późn. zm.), jako że akt ten nie obowiązywał w dniu podejmowania kwestionowanej uchwały. Podsumowując tę część rozważań, Rada Gminy stwierdziła, że wykładnia postanowień zaskarżonej uchwały pozwala na odczytanie jej prawidłowego znaczenia i jednoznaczne ustalenie, że wyznacza ona przeznaczenie terenu pod aktywizację gospodarczą związaną z przetwórstwem [...]. Nawiązując do przedstawionych ustaleń w zakresie wykładni § 3 ust. 1 i 2 zaskarżonej uchwały, Rada Gminy podniosła, że wbrew stanowisku zaprezentowanemu w skardze sposób zredagowania postanowień zaskarżonej uchwały w zakresie przeznaczenia terenu nie przesądza o jej wadliwości, a tym bardziej o wadliwości kwalifikowanej, która stanowić mogłaby podstawę do stwierdzenia nieważności planu miejscowego w całości. W tym zakresie organ stwierdził, że w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, iż stwierdzenie nieważności planu ze względu na sposób jego zredagowania nie ma miejsca każdocześnie, gdy plan budzi wątpliwości, lecz jedynie w sytuacjach, gdy nie jest możliwe zastosowanie planu miejscowego w praktyce przez właściwy organ na etapie rozstrzygnięć indywidualnych, np. w sytuacji określenia w planie przeznaczenia gruntów w sposób hipotetyczny czy też alternatywny . W odpowiedzi na zarzut naruszenia art. 94 oraz art. 88 ust. 1 Konstytucji w zw. z art. 2 ust. 1 i w zw. z art. 10 ust. 1 u.z.p. Rada Gminy stwierdziła, że nie uprawnia on do stwierdzenia nieważności kwestionowanej uchwały. W ocenie organu skarżąca, zarzucając przyjęcie uchwały w zakresie wykraczającym poza upoważnienie ustawowe, a także odwołanie się w treści uchwały do postanowień dodatkowych dokumentów, nie uwzględniła bowiem specyfiki planów miejscowych przyjmowanych na gruncie u.z.p., odróżniającej je od konstrukcji planów miejscowych uchwalanych na podstawie przepisów obecnie obowiązującej u.p.z.p. Zdaniem organu pod rządem u.z.p., która stanowiła podstawę prawną wydania zaskarżonej uchwały, utrwalił się pogląd, że przy tworzeniu planów miejscowych stosuje się różne typy treści planistycznych, tj. oprócz treści normatywnych (w formie nakazów, zakazów i dopuszczeń), mogły w planie wystąpić treści związane w postaci: informacji, prognoz i założeń, kierunków polityki przestrzennej, postulatów, uzasadnienia, wyjaśnień. Odnosząc ten pogląd do niniejszej sprawy, Rada Gminy stwierdziła, że kwestionowane przez Spółkę normy wyrażone w § 3 ust. 3 ("Okres funkcjonowania wytwórni - do końca eksploatacji złóż") oraz w § 3 ust. 4 ("W przyszłości teren przewidziany do rekultywacji leśnej zgodnie z opracowaną »Oceną wpływu wydobycia [...] na środowisko przez [...]«") mają charakter norm programowych, typowych dla planów miejscowych przyjmowanych w pierwszych latach obowiązywania u.z.p. Rada Gminy wyjaśniła, że celem ich zamieszczenia w planie miejscowym było wyznaczenie kierunku działania właściwych organów w zakresie aktualizacji planu miejscowego po spełnieniu się określonych przesłanek; wymienione przepisy nie tworzyły żadnych praw i obowiązków na zewnątrz struktury administracji. Uznając budzący wątpliwości interpretacyjne charakter tych postanowień z punktu widzenia obecnie obowiązujących standardów opracowywania planów miejscowych, Rada Gminy zarazem stwierdziła, że nie sposób upatrywać w nich naruszenia interesu prawnego skarżącej, który skutkować mógłby stwierdzeniem nieważności kwestionowanej uchwały. W ocenie organu podobnie potraktować należy zawarte w § 3 ust. 7 uchwały powtórzenie regulacji ustawowej w zakresie konieczności opracowania oceny oddziaływania na środowisko zgodnie z przepisami szczególnymi celem uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu; przepis ten ma bowiem walor wyłącznie informacyjny, a jako że zawarcie postanowień informacyjnych w planie miejscowym nie wprowadza żadnych negatywnych następstw z punktu widzenia adresatów norm planistycznych, to nie może on stanowić samoistnej podstawy do stwierdzenia nieważności uchwały. W piśmie procesowym z dnia [...] 2016 r., uzupełniającym odpowiedź na skargę, Rada Gminy podniosła, że zgodnie z treścią art. 101 ust. 1 u.s.g. legitymacja do złożenia skargi na uchwałę rady gminy przysługuje temu tylko, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej. Zdaniem skarżonego organu, podzielić należy szeroko reprezentowany pogląd, zgodnie z którym pochodne nabycie nieruchomości (np. w drodze sprzedaży) nie powoduje przejścia uprawnień do zaskarżenia na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. postanowień miejscowego planu, a ma to kluczowe znaczenia dla ustalenia, że skarżąca nie ma w niniejszej sprawie legitymacji skargowej. Ponadto, wskazując na okoliczności nabycia prawa użytkowania wieczystego przez Spółkę, podniosła, że w niniejszej sprawie Spółka nie można powoływać się na naruszenie interesu prawnego przysługującego podmiotowi, który był użytkownikiem wieczystym w chwili wejścia w życie miejscowego planu, bowiem skarżąca nie jest następcą prawnym użytkownika wieczystego nieruchomości z chwili podjęcia uchwały i nie może swojej sytuacji prawnej łączyć z sytuacją prawną tego podmiotu. W tym zakresie Rada Gminy wskazała na to, że poprzednikiem prawnym skarżącej jest wprawdzie spółka B, jednak spółka ta nabyła prawo użytkowania wieczystego w toku egzekucji z prawa użytkowania wieczystego (nabyła je w sposób pierwotny). Stąd też, w ocenie organu, skarżąca nie może wywodzić od użytkownika wieczystego z chwili podjęcia uchwały nic może powoływać się na następstwo prawne uprawnień wynikających z art. 101 u.g.n. Na rozprawie z dnia 22 czerwca 2016 r. pełnomocnicy stron podtrzymali swoje dotychczasowe stanowiska. Pełnomocnik skarżącej, ustosunkowując się do pisma procesowego pełnomocnika organu z dnia [...] 2016 r., powołał się na treść późniejszych wyroków NSA w stosunku do orzecznictwa, na które powołał się skarżony organ. Podniósł jednocześnie, że w zaskarżonej uchwale pojawiły się pojęcia nieznane u.z.p., takie jak: "podstawowe przeznaczenie" oraz "zakład komplementarny". Z kolei pełnomocnik organu oraz w piśmie sprecyzował swoje pismo z dnia [...] 2016 r., oświadczając, że składa wniosek o przeprowadzenie przez Sąd dowodu z postanowienia Sądu Rejonowego w T. wskazanego w tym piśmie. Przedmiotowy wniosek dowodowy pełnomocnika organu został przez Sąd oddalony na podstawie art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 – dalej: P.p.s.a.). Wobec takiego rozstrzygnięcia pełnomocnik organu oświadczył, że na podstawie art. 105 P.p.s.a., wnosi zastrzeżenia, albowiem w jego ocenie oddalenie wniosku dowodowego stanowi naruszenie przepisu art. 106 § 3 P.p.s.a. Po zamknięciu rozprawy Sąd postanowił odroczyć termin ogłoszenia orzeczenia, wyznaczając ten termin na dzień 6 lipca 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga jest zasadna, wobec czego zaskarżona uchwała w całości podlega wyeliminowaniu z obrotu prawnego w drodze stwierdzenia jej nieważności. Omówienie przyczyn, dla których Sąd uwzględnił skargę, należy poprzedzić kilkoma uwagami wstępnymi. Oddalenie wniosku dowodowego zgłoszonego przez pełnomocnika organu w na rozprawie w drodze uzupełnienia pisma procesowego z dnia [...] 2016 r. wynikało z faktu, że w sprawie nie zachodziły żadne tego rodzaju wątpliwości, których usunięcie w drodze uzupełniającego postępowania wyjaśniającego byłoby niezbędne dla rozstrzygnięcia istotnych wątpliwości sprawy, bez których nie byłoby możliwe rozstrzygnięcie sprawy. Należy podkreślić, że co do zasady nie jest możliwe prowadzenie postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym, który kontrolę legalności opiera na materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu przed organem administracji wydającym zaskarżoną decyzję czy inny akt prawny rozstrzygający sprawę. Celem postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 106 § 3 P.p.s.a. nie jest bowiem ponowne ustalenie stanu faktycznego w sprawie administracyjnej, aczkolwiek w sprawach dotyczących badania legalności uchwał i innych aktów organów jednostek samorządu terytorialnego przepis ten może służyć ustalaniu stanu sprawy. Innymi słowy, przepis art. 106 § 3 P.p.s.a. należy rozumieć w ten sposób, że postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym – a co za tym idzie, dokonywanie przez ten sąd ustaleń faktycznych jest dopuszczalne jedynie w zakresie uzasadnionym celami postępowania sądowoadministracyjnego oraz w celu umożliwienia sądowi dokonania ustaleń, które stanowić mają podstawę oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji (tak NSA w wyroku z dnia 3 marca 2006 r. sygn. akt I OSK 544/05, dostępnym jw.), co należy odpowiednio odnieść do innych aktów administracyjnych. Idąc dalej, warto dodać, że dopuszczalność przeprowadzenia przez sąd administracyjny dowodów uzupełniających z dokumentów ma charakter wyjątkowy, a zatem podlega ścisłej wykładni. Sąd nie ma obowiązku przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego. Może to uczynić, o ile poweźmie istotne wątpliwości co do ustaleń poczynionych przez organy oraz o ile postępowanie takie nie naruszy przewidzianej w art. 7 P.p.s.a. zasady szybkości postępowania sądowego. Dowód z dokumentów może być dopuszczony tylko w toku rozprawy. Dopuszczalny jest jedynie dowód z dokumentu, pełniący rolę uzupełniającą, bowiem postępowanie w trybie art. 106 § 3 P.p.s.a. nie może zmierzać do ponownego rozpatrzenia sprawy (patrz wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 3 grudnia 2013 r. sygn. akt I OSK 3082/12, 28 kwietnia 2015 r. sygn. akt II OSK 2331/13, 10 lutego 2015 r. sygn. akt I OSK 2574/14 i z dnia 12 maja 2006 r. sygn. akt I OSK 1124/05 – dostępne w bazie orzeczeń: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W przedmiotowej sprawie Sąd nie powziął żadnych wątpliwości uniemożliwiających, czy też utrudniających skontrolowanie zaskarżonej uchwały oraz rozstrzygnięcie co do legitymacji skargowej spółki A w niniejszej sprawi – których wyjaśnienie wymagałoby przeprowadzenia przez Sąd w ramach postępowania uzupełniającego, o którym mowa w art. 106 § 3 i 5 P.p.s.a., dowodów wskazanych przez pełnomocnika skarżonego organu. Sąd zarazem w niniejszej sprawie mógł na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 P.p.s.a.) bez żadnych przeszkód rozstrzygnąć sprawę i wydać wyrok, uwzględniając całokształt okoliczności sprawy, w tym stanowiska stron postępowania. Trzeba też podkreślić, że wniosek dowodowy w zasadzie odnosił się do okoliczności indyferentnych dla rozstrzygnięcia zgodności z prawem zaskarżonej uchwały. W ocenie Sądu, niezależnie od charakteru nabycia i jego momentu w stosunku do uchwalenia zaskarżonej uchwały, w drodze którego skarżąca stała się użytkownikiem wieczystym nieruchomości położonej w miejscowości [...] w gminie B., obejmującym działki nr [...], spółka A mogła wnieść skutecznie w trybie art. 101 u.s.g. Kwestia ta zostanie omówiona w dalszej części uzasadnienia. W konsekwencji Sąd uznał również zgłoszone przez pełnomocnika organu w trybie art. 105 P.p.s.a. zastrzeżenie za niezasadne. Przechodząc do szczegółowego omówienia kwestii legitymacji skargowej spółki A w niniejszej sprawie, które to zagadnienie determinuje dopuszczalność zbadania zgodności z prawem procedury planistycznej, trzeba wyjaśnić, że przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. stanowi, iż każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą, zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Skarżąca Spółka wyczerpała tryb zaskarżenia przewidziany w przywołanym przepisie i zachowała wymogi stosownie do dyspozycji art. 53 § 2 w zw. z art. 52 § 4 P.p.s.a. Po uprzednim wezwaniu Rady Gminy B. do usunięcia naruszenia prawa Spółka wniosła skargę w przewidzianym ustawowo terminie trzydziestu dni, liczonym od dnia otrzymania odpowiedzi skarżonego organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa; sama odpowiedź organu na wezwanie została z kolei doręczona skarżącej w terminie 60 dni od dnia doręczenia organowi przedmiotowego wezwania. Skoro w rozpoznawanej sprawie skarga została wniesiona w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., zatem skuteczność takiej skargi uzależniona jest od wykazania, że nastąpiło naruszenie prawa mające wpływ na sytuację prawną strony skarżącej. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, że art. 101 ust. 1 u.s.g. wymaga po stronie skarżącego wykazania, iż w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną, prawnie gwarantowaną sytuacją a zaskarżoną uchwałą. Związek ten polega na tym, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienie albo jako indywidualnego podmiotu, albo jako członka określonej wspólnoty samorządowej. Reprezentując swój zindywidualizowany interes skarżący musi też wykazać, że interes ten jest konkretny, realny i aktualny (por. wyrok NSA z dnia 13 listopada 2012 r. sygn. akt II OSK 2105/12, dostępny w bazie orzeczeń pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wskazać również należy, że w wyroku z dnia 4 listopada 2003 r. sygn. akt SK 30/02 (OTK-A 2003/8/4) Trybunał Konstytucyjny zauważył, iż skarga na podstawie art. 101 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, a zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Skarżący winien udowodnić, że zaskarżona uchwała, naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną; przykładowo pozbawia go pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację (por. wyrok NSA z dnia 1 marca 2005 r. sygn. OSK 1437/04; wyrok WSA w Warszawie z 1 czerwca 2005 r. sygn. akt II SA/Wa 1928/04, a także wyrok NSA z dnia 3 września 2004 r. sygn. akt OSK 476/04 – orzeczenia dostępne jw.). W orzecznictwie przyjmuje się przy tym, że interes prawny skarżącego, do którego wprost nawiązuje przywołany art. 101 ust. 1 u.s.g., musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. Podnosi się przy tym, że interes ten musi być bezpośredni i realny w tym znaczeniu, że można go wywodzić wyłącznie z własnej określonej przez prawo materialne sytuacji prawnej, a nie podnoszonego w skardze naruszenia interesu strony kwestionującej akt organu gminy (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 1 czerwca 2005 r. sygn. akt II SA/Wa 1928/04 i powołane tam orzecznictwo – dostępny jw.). W ocenie Sądu w niniejszej sprawie Spółka wykazała, że zaskarżoną uchwałą Rady Gminy z dnia [...] 1998r. nr [...]"w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy B. w zakresie lokalizacji Wytwórni [...] w [...]" został naruszony jej interes prawny w sposób bezpośredni i realny. Plan miejscowy określał bowiem wiążąco sposób zagospodarowania terenu oznaczonego symbolem [...], obejmującym działki nr [...] poprzez m.in. określenie w § 3 podstawowego przeznaczenia tego obszaru pod teren aktywizacji gospodarczej (ust. 1), z jednoczesnym wyznaczeniem terenu dla Wytwórni [...] stanowiącej zakład komplementarny dla eksploatacji złóż [...] (ust. 2), a także określając okres funkcjonowania wytwórni: do końca eksploatacji złóż (ust. 3). Uprawnienia skarżącej do korzystania i dysponowania z przedmiotowego terenu wynikają zaś wprost z art. 233 K.c., który stanowi, że w granicach, określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego oraz przez umowę o oddanie gruntu Skarbu Państwa lub gruntu należącego do jednostek samorządu terytorialnego bądź ich związków w użytkowanie wieczyste, użytkownik może korzystać z gruntu z wyłączeniem innych osób. W tych samych granicach użytkownik wieczysty może swoim prawem rozporządzać. W tym miejscu trzeba zarazem podkreślić, że wszelkie argumenty skarżonego organu, które odnoszą się do treści umowy o ustanowienie użytkowania wieczystego, limitującej wykonywanie prawa użytkowania wieczystego i w ten sposób stanowiły przeszkodę do zaskarżenia planu miejscowego, bowiem zmiana planu miejscowego mogła ograniczać wykonywanie prawa użytkowania wieczystego jedynie w takim zakresie, w jakim przysługiwało ono użytkownikowi wieczystemu na podstawie umowy na dzień wejścia w życie planu – są chybione. Po pierwsze, organ w ogóle nie odniósł się do realiów niniejszej sprawy, w której prawo użytkowania wieczystego powstało z mocy prawa, jak to wynika z decyzji Wojewody Konińskiego z dnia [...] 1991 r. znak [...], wydanej na podstawie art. 2 ust.1-3, 6 i 9 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. nr 79, poz. 464) oraz art. 38 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. nr 30, poz,. 127). Zatem rozważania organu są w tym względzie czysto akademickie. Po drugie, organ nie odniósł się do konkretnych postanowień tej decyzji, której treść mogłaby istotnie zawierać tego rodzaju ograniczenia, a to przecież organ wywodzi skutki prawne z takiego domniemanego faktu ograniczenia przez akt ustanawiający prawo użytkowania wieczystego. Po trzecie, organ nawet nie próbował wykazać, że przedmiotowa decyzja niejako obejmowała takie określenie sposobu korzystania z przedmiotu użytkowania wieczystego, które następnie znalazło swój wyraz w konkretnej zmianie planu miejscowego. W dalszej kolejności trzeba zauważyć, że trafnie skarżąca podniosła, że dowodem na wynikające z treści przepisów kwestionowanego planu problemy z możliwością korzystania i zagospodarowania nieruchomości jest stanowisko organu administracji zajęte względem treści planu – w odniesieniu do przeznaczenia tego terenu – ujawnione na etapie wczesnej fazy planowania przedsięwzięcia, tj. w postępowaniu w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na "adaptacji istniejących nieruchomości i placów oraz budowie nowych budynków dla [...]". Na potrzeby postępowania znak [...] prowadzonego na podstawie przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. nr 199, poz. 1227 [aktualnie: Dz.U. z 2016 r., poz. 353] – dalej: ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie) Wójt Gminy B. musiał posłużyć się opinią prawną celem określenia treści uchwały w jej najistotniejszym postanowieniu, tj. co do określenia przeznaczenia terenu objętego planem. Skarżony organ nie zaprzeczył takiemu faktowi. Brak jednoznaczności postanowień planu i związane z tym problemy interpretacyjne stanowią w ocenie Sądu dostateczne uzasadnienie dla wystąpienia stanu bezpośredniego naruszenia interesu prawnego skarżącej, jako użytkownika wieczystego tego terenu. Stan niepewności co do sposobu, w jaki spółka A może korzystać z jej gruntu wyraźnie wskazuje na posiadanie przez spółkę legitymacji skargowej, pozwalającej na skuteczne formalnie zaskarżenie uchwały. Nie ma przy tym znaczenia skądinąd trafna uwaga organu, że o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach może wystąpić każdy podmiot planujący przedsięwzięcie, bez potrzeby wykazania się prawem własności lub innym uprawnienie do dysponowania terenem, na którym planowana jest inwestycja. Istotne jest bowiem to, że w takim postępowaniu ujawniły się zasadnicze problemy dotyczące przeznaczenia nieruchomości. Spółka naruszenia jej interesu prawnego nie upatruje w odmowie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, ale w uchwaleniu niejasnego prawa lokalnego, które nie pozwala na jednoznaczne określenie przeznaczenia nieruchomości, której jest użytkownikiem wieczystym. Dodać też należy, że zgodność lokalizacji planowanego przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest w świetle art. 80 ust. 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie kryterium podstawowym oceny zamierzeń strony ubiegającej się o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Jeżeli bowiem plan miejscowy nie przewiduje przeznaczenia terenu pod określone przedsięwzięcie, to organ ma obowiązek, wobec braku zgodności przedsięwzięcia z planem wydać decyzję odmowną, bez dalszego badania rzeczywistego wpływu planowanej działalności na środowisko (tak NSA w wyroku z dnia 26 kwietnia 2013 r. sygn. akt II OSK 2628/11 – dostępny jw.). Podobnie rzecz się przedstawia w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę, jak to wynika z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r., poz. 290). Jak już wspomniano, u podstaw legitymacji skargowej wynikającej z art. 101 ust. 1 u.s.g. leży aktualny interes prawny. Niewątpliwie nowy właściciel nieruchomości (użytkownik wieczysty) wstępuje w prawa i obowiązki o charakterze publicznoprawnym wynikające z uprawnień, o jakich mowa w powołanym przepisie, a które posiadał poprzedni właściciel. Z kolei dotychczasowy właściciel (użytkownik wieczysty) wraz ze zbyciem nieruchomości traci na rzecz nowego właściciela, będącego jego następcą prawnym, niezrealizowane uprawnienie z art. 101 ust. 1 u.s.g. i z dniem zbycia nieruchomości legitymacja skargowa w zakresie uprawnień, z których zbywca nieruchomości nie skorzystał, przechodzi na nabywcę. To zaś oznacza, że aktualny właściciel nieruchomości (użytkownik wieczysty) posiada legitymację do wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. na uchwałę rady gminy w przedmiocie uchwalenia lub zmiany planu miejscowego, która weszła w życie przed nabyciem nieruchomości, jeśli dotychczasowy właściciel (użytkownik wieczysty) nie skorzystał z tego uprawnienia w stosunku do tej uchwały (por. wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2014 r. sygn. akt II OSK 2684/12, LEX nr 1485597 – wyrok dostępny jw.). W ten sposób Sąd stanowczo podkreśla, że następca prawny, a w szczególności następca uzyskujący prawa właścicielskie do nieruchomości w drodze nabycia pochodnego, właściciela (użytkownika wieczystego) ma legitymację do zaskarżenia uchwały w przedmiocie planu miejscowego, obejmującej nabytą nieruchomość. Warunkiem posiadania tej legitymacji jest jednakże brak skorzystania z tego uprawnienia przez poprzedniego właściciela (użytkowania wieczystego) nieruchomości, tj. pierwotnego właściciela lub każdego następnego, aż po ostatniego poprzednika prawnego podmiotu występującego ze skargą na uchwałę w sprawie planu miejscowego. W niniejszej sprawie skarżony organ próbuje wykazać, że skoro poprzednik prawny Spółki (poprzedni użytkownik wieczysty), tj. spółka B, od której w drodze zawarcia umowy sprzedaży z dnia [...] 2015 r. skarżąca nabyła prawo użytkowania wieczystego, uzyskała prawa do tego gruntu w drodze nabycia pierwotnego w dniu [...] 2004 r., to ani spółka B, ani też w konsekwencji sama skarżąca nie nabyły uprawnienia do zaskarżenia planu miejscowego uchwalonego przed tą datą. Otóż w ocenie Sądu należy zostawić poza przedmiotem merytorycznych rozważań kwestie dotyczące doktrynalnych aspektów drogi prawnej, w jakiej drodze spółka B nabyła przedmiotowe prawo użytkowania wieczystego. Istotne jest bowiem to, że dotychczas żaden z użytkowników wieczystych nie zaskarżył przedmiotowej uchwały w trybie art. 101 u.s.g. Zdaniem Sądu jest całkowicie nie do przyjęcia uzależnienie możliwości zaskarżenia uchwały w przedmiocie planu miejscowego – która jako przepis prawa lokalnego wespół z przepisami powszechnie obowiązującymi niewątpliwie wyznacza sposób korzystania z gruntu objętego użytkowaniem wieczystym – wyłącznie od posiadania statusu pierwotnego użytkownika wieczystego gruntu w dacie uchwalenia planu miejscowego, względnie późniejszego następcy prawnego, który uzyskał prawa do gruntu w drodze nabycia pochodnego. Zdaniem Sądu brak jest jakichkolwiek podstaw do przyjęcia, że nabycie pierwotne danego właścicielskiego prawa rzeczowego (własności, użytkowania wieczystego) do gruntu już po uchwaleniu planu miejscowego powodowałoby wyłączenie możliwości zaskarżenia tego planu w trybie art. 101 u.s.g. Uznanie takiego poglądu za trafny prowadziłoby również do przyjęcia, że żaden użytkownik wieczysty nie ma legitymacji do zaskarżenia planu miejscowego, który obowiązywał w dacie zawarcia umowy ustanawiającej to prawo na nieruchomości objętej postanowieniami tego planu. W ten sposób odjęto by użytkownikowi wieczystemu możliwość ochrony jego prawa rzeczowego do gruntu przed postanowieniami planu naruszającymi to prawo, pozostawiając mu w zasadzie jedynie możliwość występowania do organu gminy o dobrowolną – bez możliwości wymuszenia na organie przystąpienia do procedury zmiany lub uchylenia planu miejscowego – zmianę lub uchylenie uchwały, względnie sygnalizowania prokuratorowi warunków do zastosowania art. 70 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. Prawo o prokuraturze (Dz.U. z 2016 r., poz. 177). W ten sposób kwestia oceny praworządności aktu prawa miejscowego niejako pozostawiona jest innemu organowi ochrony prawnej – pośredniemu względem sądu administracyjnego. Prokurator, wnosząc skargę, nie musi wprawdzie wykazywać naruszenia przez zaskarżoną uchwałę własnego interesu prawnego lub uprawnienia, gdyż podstawą do jej wniesienia stanowią art. 3 § 2 pkt. 5, art. 50 § 1 i art. 53 § 3 P.p.s.a., jednak uruchomienie tego trybu przez prokuratora niewątpliwe wymaga powzięcia przez ten organ przekonania, że uchwała jest niezgodna z prawem. Jak wynika z powołanego przepisu art. 70 ustawy o Prokuraturze (analogicznego w brzmieniu do art. 5 poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze; Dz.U. z 2011 r., nr 270, poz. 1599, z późn. zm.), prokurator zwraca się do organu, który wydał uchwałę lub zarządzenie, o ich zmianę lub uchylenie albo kieruje wniosek o ich uchylenie do właściwego organu nadzoru; w wypadku uchwały organu samorządu terytorialnego prokurator może także wystąpić o stwierdzenie jej nieważności do sądu administracyjnego. Z treści powyższego przepisu wynika, że zgłoszony przez prokuratora wniosek o stwierdzenie niezgodnej z prawem uchwały organu samorządu terytorialnego podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny, chociażby prokurator nie zwrócił się uprzednio w tym zakresie do organu, który wydał wadliwą uchwałę albo do właściwego organu nadzoru. Niemniej jednak brak jest mechanizmu prawnego, który powodowałby automatyzm wystąpienia przez prokuratora do sądu administracyjnego w sytuacji, gdy dana uchwała narusza prawo. W przekonaniu Sądu sposób wykładni art. 101 u.s.g. przedstawiony przez skarżony organ jest nie do pogodzenia z konstytucyjnymi zasadami demokratycznego państwa prawa i sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji) oraz ochrony prawa własności (art. 21 ust. 1 Konstytucji), jak również godziłaby w fundamentalną zasadę równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji). Wykładnia taka prowadziłaby do wniosku, że w zależności od kwalifikacji prawnej danego rodzaju nabycia prawa (pochodne lub pierwotne), jednym użytkownikom wieczystym przysługiwałaby legitymacja skargowa, a innym nie – w sytuacji, gdy postanowienia planu w taki sam sposób naruszałyby ich interes prawny. Ten sposób rozumowania doprowadziłby też do sytuacji, w której od doktrynalnego ujęcia (zakwalifikowania prawnego) danego rodzaju nabycia własności (użytkownika wieczystego), uzależniona byłaby możliwość skutecznego domagania usunięcia z obrotu prawnego obiektywnie nieważnej uchwały planistycznej, współstanowiącej z innymi przepisami powszechnie obwiązującymi, jak i lokalnymi porządek prawny na danym terenie. W ocenie Sądu taki stan rzeczy prowadziłby do naruszenia zasady praworządności. Niewątpliwie realizacja tej wyrażonej w art. 7 Konstytucji podstawowej zasady polskiego porządku prawnego jest wartością wyższą niż przestrzeganie innej zasady ogólnej danej gałęzi prawa, w tym wypadku podziału rodzajów nabycia własności (oraz innych praw rzeczowych) na pierwotne i pochodne oraz rozciągania na płaszczyznę prawa publicznego konsekwencji cywilistycznej zasady nemo plus iuris in alium transferre potest quam ipse habet związanej z nabyciem pochodnym rzeczy (prawa). Nie ulega przy tym wątpliwości, że "własność", która jest przedmiotem ochrony określonym w art. 21 ust. 1 Konstytucji obejmuje m.in. takie kategorie, jak: użytkowanie wieczyste, ograniczone prawa rzeczowe, wierzytelności, prawa na dobrach niematerialnych (por. M. Kaliński, A. Krzywoń w artukule: "»Własność« jako przedmiot ochrony na podstawie art. 21 ust. 1 Konstytucji RP", teza nr 5, PS.2015/1/17, LEX nr 233066/5. Bardzo wcześnie w stosunku do wejścia w życie Konstytucji, bo już w postanowieniu z dnia 17 października 1997 r. sygn. akt I CKU 3/97 (LEX nr 1227820) Sąd Najwyższy stwierdził, że Państwo jest konstytucyjnym gwarantem prawa własności. Gwarancja ta winna się rozciągać także na prawo użytkowania wieczystego, które w sensie cywilistycznym przyrównywane jest do prawa własności (por. też wyrok SN z dnia 13 czerwca 2013 r. sygn. akt IV CSK 680/12, M.Prawn. 2015/9/489, LEX nr 1365729). W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego również konstytucyjny wzorzec ochrony prawa własności, o którym mowa w art. 21 ust. 1 i art. 64 Konstytucji, jest konsekwentnie odnoszony do prawa użytkowania wieczystego (por. np. wyroki TK z dnia: 8 grudnia 2011 r. sygn. akt P 31/10, OTK-A 2011/10/114; 18 grudnia 2014 r. sygn. akt K 50/13, OTK-A 2014/11/121). Idąc dalej, stwierdzić należy, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zastępuje, w zakresie uregulowanym w tym akcie prawnym, na danym obszarze państwowy porządek planistyczny, określony ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz ustawami szczególnymi. Plan miejscowy zawiera ustalenia, które ustalają w ramach władztwa planistycznego gminy wymogi wynikające z ustaw, wpływające na sposób korzystania z nieruchomości przez właścicieli bądź użytkowników wieczystych. Ustalenia te muszą się mieścić w granicach regulacji, wynikających ze szczególnych ustaw, wpływających na zagospodarowanie przestrzenne (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 24 czerwca 2010 r. sygn. akt IV SA/Po 195/10, dostępny jw.). W konsekwencji tego rodzaju uchwała może naruszać – i zwykle narusza – prawa właściciela (użytkownika wieczystego) nieruchomości objętej planem miejscowym, który z tego tytułu ma uprawnienie do domagania się zbadania przez sąd administracyjny, czy dane naruszenie prawa mieści się w granicach przyznanego jednostkom samorządu terytorialnego tzw. władztwa planistycznego. Stwierdzone naruszenie interesu prawnego spółki A, a to poprzez uchwalenie zmiany planu miejscowego w całości obejmującego nieruchomość pozostającą w użytkowaniu wieczystym tej spółki – stanowiącą działki nr [...], położone w [...] w gminie B., ustalającego konkretne przeznaczenie i sposób korzystania z tych gruntów – otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi i oceny postanowień planu miejscowego pod kątem mieszczenia się w granicach przyznanych gminie kompetencji do władczego rozstrzygnięcia o przeznaczeniu nieruchomości położonych na terenie objętym planem. Obowiązek uwzględnienia skargi powstaje jednak tylko wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego, tj. przede wszystkim norm prawa materialnego (zob. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, C. H. Beck 2011 r., 6 wyd. s. 31; wyrok WSA w Lublinie z dnia 2 października 2008 r. sygn. akt II SA/Lu 342/08, LEX nr 463507). Obowiązku takiego nie ma zatem wtedy, gdy naruszony zostaje wprawdzie interes prawny lub uprawnienie, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem – w granicach przysługującego gminie tzw. władztwa planistycznego, w którego ramach rada gmina ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy (por. wyrok NSA z dnia 12 maja 2011 r. sygn. akt II OSK 355/11 – dostępny jw.). Przechodząc do oceny zaskarżonego planu miejscowego, w pierwszym rzędzie należy zaznaczyć, że Sąd przyjął, iż ten akt prawa lokalnego nie utracił mocy obowiązującej na podstawie art. 87 ust. 3 u.p.z.p., który stanowi, że obowiązujące w dniu wejścia w życie ustawy miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego uchwalone przed dniem 1 stycznia 1995 r. zachowują moc do czasu uchwalenia nowych planów, jednak nie dłużej niż do dnia 31 grudnia 2003 r. Zdaniem Sądu przedmiotowa zmiana planu miejscowego, podjęta uchwałą Rady Gminy B. z dnia [...] 1998r. nr [...] zachowała moc obowiązującą, zgodnie z art. 87 ust. 1 u.p.z.p., który stanowi, że w tym zakresie stanowi, że plany miejscowe uchwalone po dniu 1 stycznia 1995 r. zachowują moc. Sąd podziela pogląd, że pomimo braku wyraźnej regulacji dotyczącej uchwał podjętych na podstawie przepisów ustawy z 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym – w sprawie zmiany planów uchwalonych przed dniem 1 stycznia 1995 r. należałoby przyjąć, że zachowują one moc obowiązującą, jednakże tylko o tyle, o ile mają na tyle samodzielny charakter i w zakresie objętym nowelizacją mogą w sposób zupełny określać przeznaczenie i zagospodarowanie terenu (por. wyrok WSW w Gliwicach z dnia 9 lica 2009 r. sygn. akt II SA/Gl 318/09 oraz wyrok WSA w Poznaniu z dnia 30 czerwca 2011 r. sygn. akt IV SA/Po 1027/10 i powołane tam orzecznictwo oraz stanowisko doktryny – wyroki dostępne jw.). Zaskarżona uchwała zawiera minimum postanowień wymaganych przepisami poprzednio obowiązującej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, uchylonej z dniem 1 stycznia 2004 r. przez art. 88 u.p.z.p., której jednak przepisy stanowią wzorce kontroli uchwały w przedmiocie planu miejscowego. Wynika to z przywołanej przez skarżącą spółkę zasady tempus regit actum (tj., że skutki zdarzenia prawnego ocenia się według przepisów prawa materialnego obowiązującego w dacie zaistnienia określonego zdarzenia), nie sposób bowiem oceniać zaskarżonej uchwały pod kątem jej nieważności z perspektywy innych przepisów niż te, które obowiązywały w dacie podjęcia danej uchwały (przeprowadzenia procedury planistycznej). Aktualnie obwiązująca ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zawiera też takich przepisów dotyczących planów miejscowych uchwalonych po dniu 1 stycznia 1995 r. (art. 87 ust. 1 u.p.z.p.), które miałyby charakter retrospektywny, modyfikując stosowanie przywołanej zasady. I tak, zgodnie z art. 7 u.z.p. – w brzmieniu obowiązującym w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały (Dz.U. z 1999 r. nr 15, poz.139, z późn. zm.), w którym przywoływane są dalej wszystkie przepisy tej ustawy – miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest przepisem gminnym. Ustalenia planu miejscowego planu stanowią treść uchwały rady gminy. Integralną częścią planu jest rysunek planu stanowiący załącznik do uchwały rady gminy. Rysunek planu obowiązuje w zakresie określonym uchwałą (art. 8 ust. 1 u.z.p.). W uchwale rady gminy wskazuje się, sporządzone wcześniej, miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego dotyczące obszaru objętego planem, które zachowują moc obowiązującą, i które tracą moc (art. 8 ust. 2 u.z.p.). W ustaleniach planu miejscowego uwzględnia się postanowienia przepisów szczególnych odnoszące się do obszaru objętego planem i przedmiotu jego ustaleń (art. 9 ust. 1 u.z.p.). Przede wszystkim istotne jest, że zgodnie z art. 10 ust. 1 u.z.p. w planie miejscowym ustala się, w zależności od potrzeb (podkreśl. wł. Sądu – w dalszej części uzasadnienia będą tak konsekwentnie zaznaczane tego rodzaju uwagi Sądu) szereg zagadnień szczegółowo wymienionych w punktach 1-11. Ponadto w art. 10 ust. 2 u.z.p. określono, że do planu miejscowego dołącza się prognozę skutków wpływu ustaleń planu na środowisko przyrodnicze, sporządzoną przez biegłego z listy Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa, zaś w art. 10 ust. przewidziano, że w planie miejscowym określa się również stawkę procentową, służącą naliczeniu opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 3. Nie wszystkie zatem elementy planu wskazana w art. 10 ust. 1 u.z.p. musiały bezwzględnie znaleźć się w planie miejscowym, a jedynie te, które wynikały z konkretnych uwarunkowań lokalnych i potrzeb danego postępowania planistycznego. Trafnie zwrócił skarżony organ na różnice zachodzące w tym względzie pomiędzy przepisami poprzedni obwiązującej ustawy i aktualnie obowiązującymi przepisami art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p., wskazując, że w nowej ustawie wskazano na obowiązkowe i fakultatywne elementy planu miejscowego. Z kolei tryb sporządzania planu określał przepis art. 18 u.z.p., w ust. 1 przewidując, że organem właściwym w sprawie sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest zarząd gminy, a w ust. 2 przedstawiając sekwencję czynności proceduralnych, które należało wykonać w toku postępowania planistycznego; przy czym ust. 3 stanowił, że przepis ust. 2 stosuje się odpowiednio do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz planu sporządzanego na podstawie art. 15 (planu ustalanego w drodze wykonania zastępczego wojewody). W § 1 ust. 1 uchwały zmieniającej Rady Gminy stwierdzono, że "przedmiotem zmiany planu jest ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu z zachowaniem warunków określonych w ustawach szczególnych"; "granicę obszarów objętych zmianą planu przedstawiono na rysunkach planu stanowiących załączniki nr 1 i nr 2 do niniejszej uchwały (ust. 2) i określono, że "ustalenia zmiany planu stanowią treść uchwały i są gminnym aktem prawnym". Zawarto także odpowiednie postanowienie dotyczące poprzednio obowiązującego ogólnego planu miejscowego (§ 4). Wszystko to jest zgodne z wymogami art. 7 oraz art. 8 ust. 1 i 2 u.z.p. Zdaniem Sądu plan, określając: 1) przeznaczenie trenu wskazanego w jego postanowieniach (inna rzecz, czy właściwe z punktu widzenia innych przepisów prawa) zawiera w części graficznej linie rozgraniczające jego obszar od terenów o innym przeznaczeniu (nieobjętych zmianą planu), 2) linię zabudowy, 3) kwestie dotyczące ochrony środowiska, z odesłaniem do "Prognozy skutków wpływu ustaleń zmian planu na środowisko" (stanowiącą integralną część planu), 4) wymogi dotyczące zaopatrzenia w wodę i gospodarki ściekowej oraz 5) wysokość stawki opłaty planistycznej – realizuje wymogi zawarte w art. 10 ust. 1 pkt 1, 5, 6, 9 oraz art. 10 ust. 2 i 3 u.z.p. Postanowienia uchwały zmieniającej zastąpiły w zakresie dotyczącym terenu objętego tą zmianą planu miejscowego wcześniej obowiązujący plan miejscowy gminy [...] przyjęty uchwałą Gminnej Rady Narodowej w B. z dnia [...] 1987 r. nr [...]. Uchwała została opublikowana w publikatorze wojewódzkim w dniu [... 1998 r. (Dz.Urz.Woj. Konińskiego nr [...], poz. [...]). W tym miejscu również, właśnie przy okazji omówienia treści art. 10 ust. 1 u.z.p. Sąd wyjaśnia, że z uwagi na poniżej stwierdzone uchybienia popełnione w związku z uchwaleniem i zredagowaniem treści planu miejscowego, poza zakresem swoich rozważań pozostawił pozostałe kwestie podniesione przez skarżącą, a dotyczące braku spełnienia przez plan miejscowy wszystkich wymogów z art. 10 ust. 1 u.z.p. Zasadniczo jednak Sąd zgodził się z organem co do pewnej dowolności postawionej władzom gmin przy określaniu treści planu, tj. w zakresie uregulowania w nim kwestii wskazanych w art. 10 ust. 1 u.z.p. Ma to zaś związek z faktem, że na gruncie tej ustawy określenie szczeblowych warunków zagospodarowania terenu i tak zasadniczo wymagało wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Tego rodzaju decyzja miała zatem odmienny charakter od aktualnie występującej w prawie planistycznym decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, która jest nazwą zbiorczą na dwa rodzaje decyzji lokalizacyjnych, tj. decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego (art. 4 ust. 2 pkt 1 oraz art. 50 i nast. u.p.z.p.) oraz decyzji o warunkach zabudowy (art. 4 ust. 2 pkt 2 oraz art. 59 i nast. u.p.z.p.), które są wydawane wyłącznie w sytuacji, gdy na danym terenie nie obowiązuje plan miejscowy. Jeszcze raz należy zatem podkreślić, że wszystko to prowadzi do wniosku, iż zostały spełnione minimalne wymogi pozwalające na uznanie przedmiotowej uchwały zmieniającej za na tyle samodzielny akt prawa miejscowego – bo formalnie określający zmienione przeznaczenie terenu stanowiącego działki nr [...] położone w B. – co do którego można zasadnie założyć, że zachował moc obowiązującą na podstawie art. 87 ust. 1 u.p.z.p. pomimo utraty na podstawie art. 87 ust. 3 u.p.z.p. mocy obowiązującej przez uchwałę Gminnej Rady Narodowej w B. z dnia [...] 1987 r. nr [...]. Skutkiem stwierdzenia powyższego podstawowego faktu prawnego, jest otwarcie drogi do dalszej merytorycznej oceny zgodności z prawem zaskarżonej uchwały zmieniającej, tj. pod kątem naruszenia interesu prawnego spółki A. Przede wszystkim zatem w zakresie zbadania, czy zmieniony plan miejscowy prawidłowo z perspektywy zasad jego stanowienia określa przeznaczenie (zmianę przeznaczenia) terenu objętego granicami jego oddziaływania. Gminie jako podstawowej jednostce samorządu terytorialnego zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 1 i art. 40 u.s.g. – według brzmienia tej ustawy ustalonym w tekście jednolitym: Dz.U. z 1996 r. nr 13, poz. 74) – przysługiwało na podstawie upoważnień ustawowych prawo stanowienia przepisów powszechnie obowiązujących na obszarze gminy (przepisów gminnych), a zadania własne gminy obejmowały m.in. sprawy ładu przestrzennego, gospodarki terenami i ochrony środowiska. Jak już wcześniej wspomniano, zgodnie z art. 7 u.z.p. miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego był przepisem gminnym, a szczegółowe upoważnienie gmin do uchwalania planów miejscowych wynikało z art. 4 ust. 1 u.z.p., który stanowił, że ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu należy, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych oraz morza terytorialnego, do zadań własnych gminy. W tym zakresie powołane przepisy stanowiły rozwinięcie przepisu art. 94 Konstytucji, który w zd. pierwszym stanowi, że organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Innymi słowy, z art. 7 w zw. z art. 94 Konstytucji wynika, że materia regulowana aktem planistycznym (aktem prawa miejscowego) powinna mieścić się w granicach ustawy upoważniającej i nie przekraczać zakresu takiego upoważnienia. Wszelkie odstępstwa od katalogu sformułowanego w art. 4 ust. 1 u.z.p. przesądzają z kolei o naruszeniach przepisu upoważniającego, jak i konstytucyjnej zasady praworządności w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, co stanowi istotne naruszenie prawa, które obliguje organ nadzoru lub sąd administracyjny do wyeliminowania z obrotu prawnego wadliwego aktu odpowiednio w całości lub w części. Stosownie do art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, a jedynie tylko w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru ogranicza się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Natomiast przepis art. 94 ust. 1 u.s.g. przewiduje, że nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Z kolei przepis art. 27 ust. 1 u.z.p. stanowił, że naruszenie trybu postępowania oraz właściwości organów określonych w art. 18 powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Określając relację przepisu art. 27 ust. 1 u.p.z.p. do art. 91 ust. 1 u.s.g., należy przyjąć, że z uwagi na brzmienie pierwszego z nich, stanowiącego lex specialis w stosunku do drugiego, w każdym przypadku naruszenia trybu postępowania uchwała w sprawie planu miejscowego była nieważna, zaś w odniesieniu do innych reguł – tj. przede wszystkim materialnoprawnych zasad planistycznych – uchwała była nieważna w razie jej sprzeczności z prawem, tj. w razie takiej niezgodności z prawem, która nie stanowiła nieistotnego naruszenia prawa. Jest to zatem odmienne ujęcie przesłanek nieważności od wynikającego z aktualnie obowiązującego przepisu art. 28 ust. 1 u.p.z.p., który stanowi, że istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Idąc dalej, warto podkreślić, że w kompetencji do uchwalania planów miejscowych wyraża się samodzielność samorządu terytorialnego w rozwiązywaniu lokalnych zagadnień dotyczących zachowania ładu przestrzennego, gospodarki nieruchomościami, ochrony środowiska i przyrody oraz gospodarki wodnej, o których mowa w art. 7 ust. 1 pkt 1 u.s.g. Wyraźną wolą ustawodawcy było zatem pozostawienie organom gminy uprawnienia do uchwalania planów miejscowych (aktów prawa miejscowego). W celu realizacji tego uprawnienia gminie, z mocy ustawy, przysługuje władztwo planistyczne, które upoważnia organy gminy do kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej na terenie gminy w tym do stosowania konkretnych rozwiązań planistycznych (vide: Z. Niewiadomski, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne, Komentarz, C.H. Beck, Wyd. 8, Warszawa 2015, s. 28 i nast.). W ten sposób ustala przeznaczenie terenu znajdującego się w jej granicach, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określa sposób zagospodarowania i warunki zabudowy terenu (art. 4 ust. 1 u.p.z.p.). Gmina może czynić użytek z władztwa planistycznego w sposób swobodny, jednakże z zachowaniem zasad określonych w ustawie, a zatem nie w sposób dowolny. W dalszej kolejności trzeba odnotować trafne stanowisko doktryny i orzecznictwa, że fakt, iż gmina dysponuje władztwem planistycznym nie oznacza, że gmina może to władztwo wykonywać dowolnie, a jej samodzielność w tym zakresie jest nieograniczona. Uprawnienia gminy do ustalania przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu nie mogą być nadużywane. Prawnie wadliwymi będą nie tylko te ustalenia planu, które naruszają przepisy prawa, ale także te, które będą wynikiem ewentualnego nadużycia przysługujących gminie uprawnień (tak NSA w wyroku z dnia 15 grudnia 2011 r. sygn. akt II OSK 2081/11 – dostępny jw.). Rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego i nie może wkraczać w materię regulowaną ustawą wprowadzając do treści planu zagospodarowania przestrzennego postanowienia ustawowe (tak NSA w wyroku z dnia 27 maja 2009 r. sygn. akt II OSK 1906/08 – dostępnym jw.). Inaczej rzecz ujmując, w ramach przyznanego gminie władztwa ingerencja w prawo własności i zastany sposób zagospodarowania nieruchomości jest co do zasady dopuszczalna. Istotne jest to, aby ingerencja ta nie była arbitralna, ale uzasadniona wartościami realizowanymi w drodze uchwalenia planu miejscowego i okolicznościami jego sporządzenia – w granicach dopuszczonych przez prawo. Uprawnienie planistyczne gminy nie oznacza bowiem pełnej swobody w określaniu przeznaczenia i zasad zagospodarowania poszczególnych obszarów. Uprawnienie to nie może być nadużywane, stąd też – niezależnie od legalności kształtowania przeznaczenia i zagospodarowania terenów – dokonuje się jego oceny również pod kątem ewentualnego nadużywania uprawnień. Zgodnie z przywołanym już wcześniej art. 21 ust. 1 Konstytucji, który znajduje odpowiednie zastosowanie również do ochrony innych praw rzeczowych – Rzeczpospolita Polska chroni własność i prawo dziedziczenia. Natomiast art. 64 ust. 3 wskazuje, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Natomiast stosownie do treści art. 31 ust. 3 Konstytucji RP ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Dopuszczalne jest zatem ograniczanie prawa własności, nie jest ono bowiem prawem absolutnym. Tym bardziej nie jest takim prawem użytkowanie wieczyste. Warunkiem ograniczania prawa właścicielskich jest spełnienie przesłanek ustawowych. Ingerencja w sferę prawa własności nieruchomości lub prawo pokrewne musi pozostawać w racjonalnej, odpowiedniej proporcji do wskazanych celów. Wymóg proporcjonalności, czyli zakaz nadmiernej ingerencji, oznacza konieczność zachowania odpowiedniej relacji pomiędzy ograniczeniem danego konstytucyjnego prawa lub wolności (czyli nałożonymi na jednostkę obciążeniami), a zamierzonym celem (pozytywnym efektem) danej regulacji prawnej. Wymóg proporcjonalności, to konieczność wyważania dwóch dóbr (wartości), których pełna realizacja jest niemożliwa. Istnieje obowiązek rozważnego wyważenia praw indywidualnych (interesów obywateli) i interesu publicznego, co ma szczególne znaczenie w przypadku kolizji tych interesów (por. wyrok NSA z dnia 3 lipca 2014 r. sygn. akt II OSK 240/13, dostępny jw.), skoro między innymi właśnie w ten sposób, za pomocą planu miejscowego, organy gminy mogą oddziaływać na uprawnienia właścicielskie (Sąd ma tu na myśli tak prawo własności, jak i użytkowanie wieczyste). Rada gminy na podstawie upoważnienia wyrażonego w ustawie i niejako w zastępstwie ustawodawcy wprowadza zatem powszechnie obowiązujące regulacje prawne, w tym wyznaczające granice swobody w zakresie wykonywania uprawnień właścicielskich w stosunku do nieruchomości (por. Z. Leoński, M. Szewczyk, M. Kruś, Prawo zagospodarowania przestrzeni, Warszawa 2012, s. 168-169). W tym miejscu warto odnotować trafne stanowisko doktryny i orzecznictwa, że fakt, iż gmina dysponuje władztwem planistycznym nie oznacza, że gmina może to władztwo wykonywać dowolnie, a jej samodzielność w tym zakresie jest nieograniczona. Nie ulega wątpliwości, że gmina wykonuje zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność, a jej samodzielność podlega ochronie sądowej (art. 2 ust. 1 i 3 ustawy o samorządzie gminnym), to jednak samodzielność gminy może być realizowana tylko w granicach dozwolonych prawem. Uprawnienia gminy do ustalania przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu nie mogą być nadużywane. Prawnie wadliwymi będą nie tylko te ustalenia planu, które naruszają przepisy prawa, ale także te, które będą wynikiem ewentualnego nadużycia przysługujących gminie uprawnień (tak NSA w wyroku z dnia 15 grudnia 2011 r. sygn. akt II OSK 2081/11 – dostępny jw.). Trzeba również zwrócić uwagę na to, że w orzecznictwie prawa administracyjnego utrwalił się pogląd, że aby uznać akt administracyjny za prawidłowy akt prawa miejscowego musi on zawierać normę o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. O charakterze normatywnym uchwały organu gminy przesądza istota zawartych w niej rozwiązań, tj. rodzaj zamieszczonych w niej norm. Charakter norm prawnych i kształtowania przez te normy sytuacji prawnej adresatów mają przesądzające znaczenie dla kwalifikacji danego aktu, jako aktu prawa miejscowego. Jeżeli akt prawotwórczy zawiera co najmniej jedną normę postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, to jest to akt prawa miejscowego (por. np. wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2011 r. sygn. akt II OSK 2039/11 i powołane tam obszerne orzecznictwo – wyrok dostępny jw.). Charakter generalny mają te normy, które odnoszą się do pewnej kategorii potencjalnych adresatów, a nie do indywidualnie oznaczonego podmiotu. Abstrakcyjność normy wyraża się zaś w tym, że zakazywanie, nakazywanie bądź uprawnienie ma mieć miejsce w pewnych powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sprawie. Tym samym, normy te mogą zostać wykorzystane w nieograniczonej liczbie przypadków (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 10 września 2008 r. sygn. akt IV SA/Po 256/08; wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 20 lutego 2014 r. sygn. akt II SA/Go 1116/13 – orzeczenia dostępne jw.). Przepisom gminnym – nawet tym, które zostały podjęte przed wprowadzeniem powszechnie obowiązujących Zasad techniki prawodawczej, co nastąpiło rozporządzeniem Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. nr 100 z dnia 5 lipca 2002 r., poz. 908 z późn zm. [aktualnie: DzU. z 2016 r., poz. 283]) – należy stawiać wymóg zachowania zasady dobrej legislacji, wyprowadzanej z zasady demokratycznego państwa prawnego, wyrażonej w art. 2 Konstytucji, jako zasady pochodnej. Zasada ta wprowadza do systemu prawa na poziomie prawa miejscowego rozwiązanie, którego możliwość zrealizowania nasuwa poważne wątpliwości, co może również wpływać na trudności w interpretacji tych przepisów, powodując niedopuszczalną – w kontekście zasady dobrej legislacji – niejasność legislacyjną. Zasada poprawnej legislacji zawiera w sobie w szczególności wymóg określoności prawa oraz nakaz dochowania odpowiedniego trybu jego stosowania (tak NSA w wyroku z dnia 27 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 2253/15 – dostępnym jw.). Z przywołanej zasady wynikają m.in. dyrektywy precyzji tekstu prawnego i jego komunikatywności dla adresatów, które wiążą się z realizacją zasady określoności przepisów prawnych. Ta ostatnia zasada stanowi zaś jeden z elementów składających się na zasadę państwa prawnego sformułowaną w art. 2 Konstytucji. Zarówno na tle zasady demokratycznego państwa prawnego, jak i art. 31 ust. 3 Konstytucji, wykluczone jest ustanawianie przepisów pozbawionych dostatecznego stopnia precyzji (por. NSA w wyroku z dnia 13 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 2570/12 – dostępnym jw.). Przeznaczenie terenu musi być zatem określone w planie miejscowym w sposób jednoznaczny, nie może pozostawiać podmiotowi innemu niż rada możliwości określenia tego przeznaczenia. Zmiana przeznaczenia terenu może zostać dokonana jedynie w drodze zmiany planu. Treść przepisów planu wraz z innymi przepisami determinuje sposób wykonywania prawa własności, zatem dokonany w planie miejscowym wybór przeznaczenia terenu nie może mieć charakteru dowolnego i nie może nasuwać żadnych wątpliwości co do funkcji danego terenu (vide: wyrok NSA z dnia 8 sierpnia 2012 r. sygn. akt II OSK 1334/12, dostępny jw.). Przechodząc ostatecznie do istoty kontrolowanej sprawy, podkreślić trzeba, że Rada Gminy, działając co do zasady w granicach ustawowego upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 4 ust. 1 oraz art. 10 ust. 1 u.z.p., tj. realizując przysługujące jej władztwo planistyczne, jednak w najistotniejszych przepisach zaskarżonej uchwały, tj. w § 1 oraz § 3 1-4 dopuściła się tego rodzaju uchybień, które uznane być musiały za przekroczenie granice tego upoważnienia. Takie działanie stanowi naruszenie art. 4 ust. 1 oraz art. 10 ust. 1 u.z.p., w konsekwencji prowadząc do naruszenia art. 7 i art. 91 Konstytucji. Pozostałe postanowienia, jako pochodne lub uzupełniające względem podstawowych postanowień planu nie wymagają analizy, bowiem byt prawny całej uchwały uzależniony jest do tych przepisów, które określają przeznaczenie (zmianę dotychczasowego przeznaczenia) terenu oznaczonego w uchwale zmieniającej symbolem [...] obejmującym działki nr [...] położone w miejscowości [...]. Prowadzenie rozważań w pozostałym kierunku stanowiłoby zatem działanie niecelowe i zbędnie powiększające objętość i tak już obszernego uzasadnienia prawnego wyroku. Przyjmując poprawność trybu, w jakim doszło do zmiany planu miejscowego – co nie stanowi przedmiotu sporu pomiędzy stronami postępowania, które nie naprowadziły Sądu na takie okoliczności, które mogłyby doprowadzić do jednoznacznego stwierdzania naruszenia przez skarżony organ przepisów art. 18 u.z.p. – Sąd stwierdza, że zaskarżona uchwała jest sprzeczna z przepisami prawa określającymi zasady sporządzania planu miejscowego. Zdaniem Sądu, gdyby odczytywać poszczególne przepisy zaskarżonej uchwały w ujęciu wyizolowanym od pozostałych postanowień planu – można byłoby przyjąć, że w tej uchwale znajduje się co najmniej jedna norma generalna i abstrakcyjna. Taki charakter miałby bowiem przepis § 3 ust. 1 przewidujący, że "jako podstawowe terenu ustala się aktywizację gospodarczą", tj. że każdorazowy podmiot władający gruntem, którego dotyczy zmieniony plan miejscowy może korzystać z dotychczas niezagospodarowanego gruntu na różne cele gospodarcze, np. dynamizujące prowadzenie działalności gospodarczej na tym terenie w porównaniu do stanu sprzed zmiany planu (grunt miał przeznaczenie rolnicze). Faktyczną treść planu można jednak – i to z dużym marginesem niepewności, co tym bardziej podważa zaskarżony plan – próbować bliżej ustalić dopiero po uwzględnieniu całokształtu postanowień tego planu, tj. tytułu aktu, jak i § 1 zawierającego swoistą preambułę, a także pozostałych przepisów zmienionego planu zawartych w § 3, a w szczególności ust. 1-4 oraz okoliczności jego uchwalenia. Z analizy tej wypływa wniosek, że nawet jeśli postanowienia planu kierowane są do pewnej kategorii adresatów (aktualnych i potencjalnych podmiotów, które mogą korzystać z gruntu objętego planem) i w tym sensie plan zawiera normy generalne, to jego postanowienia nie spełniają warunku abstrakcyjności ani też dostatecznej określoności treści planu. Co więcej, budzą zasadnicze wątpliwości co do tego, czy Rada Gminy nie nadużyła w tym zakresie przysługującego jej władztwa planistycznego. Tym też zagadnieniom poświęcone będą wszystkie dalsze rozważania niniejszego uzasadnienia. Jak już wspomniano, zasada określoności wynikająca z zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji) wymaga, aby przepis prawa pozwalał na identyfikację wynikających z niego praw i obowiązków. Nabiera ona istotnego znaczenia m.in. w odniesieniu do przepisów dotyczących przedsięwzięć inwestycyjnych, a za takie należy uznać kwestionowane przepisy planu miejscowego, w szczególności § 3 planu miejscowego. Przepisy te powinny pozwalać na ustalenie jeszcze przed przystąpieniem do procesu inwestycyjnego dopuszczalnego na danym terenie pola działania. Potencjalny inwestor przed powzięciem konkretnych działań co do swojego zamierzenia powinien móc ustalić, czy może realizować zamierzone przedsięwzięcie. Szczególnego znaczenia nabiera w tym zakresie właśnie plan miejscowy, który jest dla inwestora komunikatem o tym jakie przedsięwzięcia może realizować na określonym terenie. Komunikat ten powinien się charakteryzować określonością, tzn. powinien być zredagowany w taki sposób, aby inwestor przed podjęciem decyzji o przystąpieniu do procesu inwestycyjnego, wiedział, czy jest ono dopuszczalne w świetle zapisów planu. Uchwała z dnia [...] 1998r. nr [...]została podjęta "w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy B. w zakresie lokalizacji Wytwórni [...] w [...]". Cel uchwalenia zmiany planu miejscowego został wskazany w "preambule" w § 1, stanowiąc, że zmiana dotychczasowego planu dokonywana jest "w zakresie lokalizacji Wytwórni [...] w [...]" na terenie oznaczonym symbolem [...], obejmującym działki nr [...] . Natomiast w § 3, określającym przeznaczenie tego terenu, wskazano w ust. 1, że "jako podstawowe przeznaczenie terenu ustala się aktywizację gospodarczą", lecz zarazem w ust. 2 stwierdzono, że "wyznacza się teren dla Wytwórni [...] stanowiący zakład komplementarny dla eksploatacji złóż [...]", zaś w ust. 3 określono "okres funkcjonowania wytwórni: do końca eksploatacji złóż". Natomiast w ust. 4 tego przepisu stwierdzono, że "w przyszłości teren przewidziany jest "do rekultywacji leśnej zgodnie z opracowaną »Oceną wpływu wydobycia [...] na środowisko« przez [...]". W uchwale intencyjnej z dnia [...] 1997 r. nr [...], podjętej na podstawie art. 12 u.z.p., Rada Gminy zobowiązała Zarząd Gminy B. do przystąpienia do opracowania zmiany obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego gminy "w zakresie lokalizacji Zakładu [...] na działkach [...] o powierzchni [...] ha w m. [...] przedstawiony na załączniku nr.1 do uchwały" (§ 1). W § 2 uchwały intencyjnej Rada Gminy stwierdziła, że "zakres ustaleń [zmiany] planu obejmuje określenie zasad zabudowy i zagospodarowania terenu zgodnie z obowiązującymi przepisami". W uzasadnieniu tej uchwały organ wyjaśnił, że do "Zarządu Gminy wpłynął wniosek Przedsiębiorstwa C w dniu 1997[...] w sprawie lokalizacji Zakładu Produkcji [...] w m. [...]. Zarząd Gminy na posiedzeniu w dniu [...] 1997r. pozytywnie ustosunkował się do wniosku i podjął uchwałę w powyższej sprawie". We wniosku z dnia [...] 1997 r. ówczesnego użytkownika wieczystego tych działek wskazano, że grunt został zakupiony od "»[...]« D spółka z o.o. w [...], z przeznaczeniem na prowadzenie działalności gospodarczej". Wnioskodawca nie wskazał jednakże konkretnego sposobu, w jaki miałby zamiar użytkować ten teren. W reakcji na ten wniosek Zarząd Gminy B. w uchwale nr [...] z dnia [...] 1997 r., opiniując pozytywnie zmianę obowiązującego planu miejscowego dla tego terenu, zaproponował w § 2 "wpisanie dla w/w terenu funkcji »Produkcja [...]« zamiast obowiązującej w dotychczasowym planie z 1987r. »tereny upraw rolnych«". W "Prognozie skutków wpływu ustaleń zmian miejscowego planu [...] na środowisko przyrodnicze" (dalej: Prognoza) wskazano, że "przy działkach objętych zmianą w m. [...] zlokalizowany jest zakład »[...] « wydobywający [...]. Planowana [...] jako zakład komplementarny prowadzić będzie prace do czasu działalności zakładu »[...]« dostarczającego surowiec, po tym czasie teren będzie zrekultywowany i zalesiony" (str. 4 Prognozy). Następnie na str. 5 Prognozy stwierdzono, że "przedmiotem [...] planu jest zmiana dotychczasowego sposobu użytkowania terenu (tereny przewidywane do rekultywacji – użytkowane rolniczo) o pow. [...] ha na teren lokalizacji Wytwórni [...]". Dodać w tym miejscu należy, że trafnie organ zaznaczył, iż zgodnie z art. 10 ust. 2 u.z.p. (w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia uchwały) do planu miejscowego dołącza się prognozę skutków wpływu ustaleń planu na środowisko przyrodnicze. Trzeba jednakże mieć na uwadze, że nawet gdyby uznać, że w ten sposób przedmiotowa Prognoza stała się integralną częścią planu, wpływając na jego treść, to z uwagi na fakt, że nie została ona opublikowana wraz z zaskarżoną uchwałą – jak na to zwróciła uwagę skarżąca spółka – nie może mieć znaczenia obowiązującego przy interpretacji treści planu. Taki kontekst przystąpienia przez Gminę B. do zmiany planu miejscowego z jednej strony nie pozwala na łatwe odczytanie treści zmienionego planu pod kątem ustalenia, jakie jest przeznaczenie terenu, dla którego sporządzono przedmiotowy plan. W szczególności zaakcentowanie w ust. 1 § 3, że podstawowym przeznaczeniem terenu jest aktywizacja gospodarcza zderza się z kazuistycznym wskazaniem konkretnej inwestycji, która miałaby funkcjonować na tym terenie, tj. "Wytwórni [...]". Dla całej sprawy znamienną okolicznością jest to, że we wszystkich dokumentach planistycznych organy posługują się wyrażeniem "Wytwórnia [...]" – ewentualnie w skrócie "[...]", a także "Zakład [...]" (ten ostatni zwrot w uchwale intencyjnej Rady Gminy z dnia [...] 1997 r.), [a] są to w istocie nazwy własne pisane wielką literą. Co więcej, w Prognozie wprost powiązano funkcjonowanie tego rodzaju wytwórni czy zakładu [...] z działalnością zakładu "[...]" dostarczającego surowiec do tej wytwórni. To zresztą dostatecznie wyjaśnia posłużenie w się w § 3 ust. 2 planu określeniem "zakład komplementarny" i w tym zakresie nie można – wbrew twierdzeniom skarżącej spółki – zarzucić, że w planie zostało wykreowane pojęcie nieznane ustawie. Zdaniem Sądu znaczenie terminu "zakład komplementarny" jest w tym kontekście jednoznaczne dla standardowego użytkownika języka polskiego w jego odmianie ogólnej (wzorcowej), bowiem [...] [przewidywana] wytwórnia [...] ma stanowić uzupełnienie (dopełnienie) względem prowadzonej w sąsiedztwie działalności polegającej na eksploatacji (wydobyciu) złóż [...]. Inaczej rzecz przedstawia się natomiast z pojęciem "podstawowe przeznaczenie" i odniesieniem go do "aktywizacji gospodarczej" (§ 3 ust. 1 planu). Przepis ten, jako pierwszy odnoszący się do planowanej zmiany przeznaczenia terenu sugeruje daleko idącą swobodę każdoczesnego użytkownika gruntu (właściciela, użytkownika wieczystego) w zakresie korzystania z tego terenu, o ile byłby on wykorzystywany na cele gospodarcze na terenie dotąd niezagospodarowanym, użytkowanym rolniczo. Stąd też bez wyjątkowo wnikliwej analizy całości akt planistycznych nie ma pewności, jak należy traktować kolejne ustępy tego przepisu, w szczególności § 2-4. A mianowicie, czy są to zapisy dotyczące jedynie przeznaczenia ubocznego – uzupełniającego, czy też przeciwnie, stanowią one dookreślenie podstawowego przeznaczenia wskazanego w ust. 1. Tymczasem adresat norm prawa miejscowego, a w szczególności inwestor – jak już wspomniano, powinien mieć możliwość łatwego i jednoznacznego odczytania treści planu. Nawet bowiem jeżeli dla wnioskodawcy zmiany planu, ze względu na jego własne intencje i zamiary inwestycyjne, przepis planu mógł być jasny, to warunku takiego nie spełniał już w odniesieniu do każdego innego potencjalnego właściciela i inwestora na tym gruncie. Kwestia ta ma zasadnicze znaczenie dla oceny zgodności z prawem zaskarżonej uchwały. W razie przyjęcia, że określenie w planie terenu objętego zmianą przeznaczenia ma jedynie opisowy, a nie normotwórczy charakter, to wtedy z przepisów planu można byłoby wyinterpretować, że przeznaczeniem (podstawowym) tego terenu jest prowadzenie w zasadzie każdej działalności gospodarczej ("aktywizacja gospodarcza") dającej się pogodzić z przepisami powszechnie obowiązującego prawa (w tym dotyczącymi ochrony środowiska), a przejściowo jedynie – tj. "do końca eksploatacji złóż [[...]]" przewidziano na tym terenie konkretny rodzaj działalności w postaci produkcji [...]. Zdaniem Sądu z uwagi na brzmienie art. 10 ust. 1 pkt 1 u.z.p. ustalenie w ten sposób podstawowego przeznaczenia terenu wraz z określeniem przejściowej formy jego zagospodarowania nie naruszałoby w sposób istotny prawa i dało się – jakkolwiek z pewnym trudem interpretacyjnym – pogodzić w celu uzyskania spójności zapisów planu i pewności stanowionego prawa lokalnego. Przyjęcie drugiego stanowiska, tj. prezentowanego przez skarżony organ, polegałoby zaś na uznaniu, że teren nie został przeznaczony pod jakąkolwiek aktywizację gospodarczą ani też nie został przeznaczono pod lokalizację i realizację konkretnej [...] [inwestycji] – działalność konkretnego zakładu "Wytwórni [...]", lecz w intencjach jego projektodawców miał służyć działalności związanej z wydobyciem złóż [...] dokonywanego na terenach sąsiednich. Taki wniosek skarżony organ miał wyprowadzać z analizy poszczególnych ustępów § 3 planu miejscowego oraz dokumentacji planistycznej przy wykorzystaniu wykładni celowościowej i systemowej. Według trzeciego zaś ujęcia – zaprezentowanego przez skarżąca spółkę, która zarzucając brak precyzyjnego ustalenia przeznaczenia terenu, wskazała na jeden z alternatywnych sposobów rozumienia planu miejscowego – plan może mieć charakter lokalizacyjny, bowiem teren objęty kwestionowaną uchwałą został przeznaczony pod lokalizację i realizację konkretnej inwestycji w postaci "Wytwórni [...]". Dodać należy, że sama Rada Gminy w swoim stanowisku zastrzega, że "z planu miejscowego nie wynika, a już na pewno nie w sposób »jednoznaczny«", iż teren objęty kwestionowaną uchwałą został przeznaczony pod lokalizację i realizację konkretnej inwestycji, jaką miałaby być "Wytwórnia [...]". Zdaniem Sądu nie można zgodzić się ze skarżonym organem co do sposobu ustalenia przeznaczenia, jakie uchwała przewiduje dla terenu objętego zmianą planu. Przede wszystkim przyjęcie takiego przeznaczenia gruntu, jak sugeruje organ, wymagałoby bowiem od adresatów norm planu nie tylko zapoznania się z całokształtem przepisów planu miejscowego, ale również poczynienia fachowych – a wymagających nie tylko ogólnych umiejętności prawniczych, ale i znajomości konkretnej dziedziny prawa – ustaleń przy uwzględnieniu treści Prognozy, która nie została opublikowana wraz z planem, ale dołączona do niego w dokumentacji planistycznej, nie może zatem być traktowana jako integralna część planu, skoro nie został ogłoszona zgodnie z wymogiem art. 88 Konstytucji. Po drugie, tego rodzaju interpretacja nie wynika w sposób oczywisty ze zgromadzonej dokumentacji planistycznej. Przeciwnie, we wniosku ówczesnego użytkownika wieczystego gruntu, który zainicjował postępowanie planistyczne, wskazano jedynie, że postuluje on zmianę przeznaczenia terenu nabytego "z przeznaczeniem na prowadzenie działalności gospodarczej". Natomiast opinia Zarządu Gminy dotyczy zmiany funkcji na "Produkcję [...]", zaś uchwała intencyjna Rady Gminy posługuje się terminem sugerującym konkretny zakład produkcyjny, tj. "Zakład Produkcji [...]", co planie w miejscowym znalazło swoje odzwierciedlenie poprzez użycie terminu "Wytwórnia [...]". Wszystkie te terminy pisane są wielką literą, co zasadnie może nasuwać wniosek, iż są nazwami własnymi dla konkretnej działalności gospodarczej, dla konkretnego podmiotu i przedsięwzięcia (zakładu produkcyjnego). W ocenie Sądu z tak sformułowanych przepisów, jak wynikające z tytułu zaskarżonej uchwały, preambuły zawartej w § 1 oraz szczegółowych postanowień § 3 ust. 1-4 należy wywieść wniosek, że plan miejscowy nie określa wprost, jasno i jednoznacznie przeznaczenia terenu stanowiącego przedmiot postępowania planistycznego. Z całokształtu okoliczności sprawy wynika zaś, że bardziej zasadny jest wniosek co do tego, że przedmiotem ustalenia planu jest lokalizacja konkretnego obiektu gospodarczego, w postaci zakładu – Wytwórni [...] na terenie objętym planem – tj. przedsięwzięcia planowanego przez konkretnego adresata norm planu (przedsiębiorstwo, które wystąpiło z wnioskiem o zmianę dotychczasowego przeznaczenia gruntu). Co się zaś tyczy postulowanego okresu prowadzenia działalności w zakresie produkcji [...] (§ 3 ust. 3) oraz późniejszego przeznaczenia terenów (przeznaczenie pod rekultywację – § 3 ust. 4), to – zgadzając się z organem, że na gruncie poprzednio obowiązującej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym przy tworzeniu planów miejscowych stosowano różne typy treści planistycznych, tj. oprócz treści normatywnych mogły w planie wystąpić treści związane w postaci: informacji, prognoz i założeń, kierunków polityki przestrzennej, postulatów, uzasadnienia, wyjaśnień – należy poczynić poważne zastrzeżenia nawet przy dopuszczeniu przyjęcia, że przepisy § 3 ust. 3 i 4 mają jedynie charakter norm programowych, służących jedynie wyznaczenie kierunku działania właściwych organów w zakresie aktualizacji planu miejscowego po spełnieniu się określonych przesłanek. Przepisy te zatem, w sposób domniemany dotyczą przyszłości (po zakończeniu działalności produkcyjnej na tym terenie), a zarazem rysunek planu w powiązaniu z analizą załącznika graficznego 2 (rysunku planu) i informacje zawarte [w] Prognozie wskazują, że na obszarze objętym zmienianym planem miejscowym już znajdują się tereny aktualnie – a nie w przyszłości – przeznaczone pod rekultywację. Wynika to wprost z Prognozy, gdzie na str. 5 stwierdzono, że "przedmiotem [...] planu jest zmiana dotychczasowego sposobu użytkowania terenu (tereny przewidywane do rekultywacji – użytkowane rolniczo) o pow. [...] ha na teren lokalizacji Wytwórni [...]". Nie jest zatem oczywiste, jak w rzeczywistości przedstawia się problematyka rekultywacji terenu objętego planem. Sytuację dodatkowo zaciemnia fakt, że kwestie rekultywacji zostały określone poprzez odesłanie do Prognozy, która – jak już wspomniano – stanowi opracowanie, które nie jest załącznikiem do tekstu uchwały i nie stanowi integralnej części planu. W ten sposób nie jest możliwie jednoznaczne odczytanie treści planu, w szczególności w zakresie przeznaczenia terenu, dla którego go uchwalono. Podsumowując całokształt przedstawionych rozważań, stwierdzić należy, że przeznaczenie, tj. sposób korzystania i zagospodarowanie [...] nieruchomości (działek) stanowiących teren oznaczony w planie miejscowym symbolem [...], którego skarżąca jest użytkownikiem wieczystym, zostało wprowadzone przez Radę Gminy B. z przekroczeniem granic przysługującego gminie władztwa planistycznego. Nastąpiło to z naruszeniem zasady określoności prawa miejscowego wyprowadzonej z art. 2 i art. 94 Konstytucji oraz zasady proporcjonalności [...] [ustanowionej] w art. 31 ust. 3 Konstytucji; ponadto stanowi zarazem naruszenie zasady ochrony prawa własności wyrażonej w art. 64 ust. 3 Konstytucji, które to zasady znajdują swoje odbicie na gruncie poprzednio obowiązującej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym (u.z.p.) w przepisach art. 1 ust. , art. 1 ust. 2 pkt 1, art. 3 pkt 1, art. 4 ust. 1 oraz art. 10 ust. 1 pkt 1 u.z.p. Wobec uznania, że zaskarżona uchwała została podjęta z tego rodzaju istotnym naruszeniem prawa w zakresie zasad uchwalania planu miejscowego i wymogów konstytucyjnych stawianych aktowi prawa miejscowego, które powoduje, że jest aktem prawa lokalnego sprzecznym z prawem, należało stwierdzić jej nieważność w całości z uwagi na brzmienie art. 27 ust. 1 u.z.p. i art. 91 ust. 1 zd. pierwsze u.s.g. Podważenie zgodności z prawem podstawowych przepisów § 1 i § 3 ust. 1-4 uchwały, dotyczących przeznaczenia terenu objętego zmienianym planem miejscowym, było wystarczającą podstawą do wyeliminowania z obrotu prawnego całej uchwały, bowiem pozostałe jej postanowienia nie posiadały samodzielnego bytu prawnego i nie mogłyby obowiązywać bez wyżej wskazanych przepisów. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 147 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 – dalej: P.p.s.a.) oraz art. 94 ust. 1 u.s.g. orzekł, jak w sentencji wyroku (pkt I). O kosztach postępowania Sąd rozstrzygnął na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. w punkcie II sentencji, uwzględniając wniosek strony skarżącej oraz wysokość uiszczonych w sprawie kosztów sądowych i fakt korzystania z zastępstwa procesowego.