II SA/Gd 251/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tamara Dziełakowska (spr.) Sędzia WSA Janina Guść Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 31 sierpnia 2016 r. sprawy ze skargi A Spółki Akcyjnej z siedzibą w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 2 grudnia 2015 r., nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie lokalizacji inwestycji celu publicznego 1) uchyla zaskarżone postanowienie i postanowienie Burmistrza z dnia 28 października 2015 r. nr [...]. 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego A Spółki Akcyjnej z siedzibą w W. kwotę 600 zł (sześćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem z dnia 28 października 2015 r., wydanym na podstawie art. 64 § 2 i art. 97 § 2 pkt 4 k.p.a., Burmistrz w punkcie 1. zawiesił postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej na części działki nr [...] w obrębie N., gmina B. do czasu uzupełnienia wniosku o decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach oraz w punkcie 2. zobowiązał wnioskodawcę A. do uzupełnienia wniosku o decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanej inwestycji. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji wyjaśnił, że na podstawie złożonego wniosku oraz załączonej do niego kwalifikacji przedsięwzięcia a następnie na podstawie dołączonej analizy środowiskowej, przyjął wstępnie, że planowana inwestycja nie zalicza się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko i wszczął postępowanie w sprawie. W toku postępowania uznał jednak, że dopiero po zsumowaniu mocy wszystkich anten można ocenić, czy stacja wymaga oceny oddziaływania na środowisko. Wobec tego, że planowana inwestycja polega na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej z montażem na niej trzech anten sektorowych o mocy 10066 W każda to łączna moc anten wynosi zatem 30198 W. Wobec powyższego organ uznał, że inwestycja kwalifikuje się do katalogu przedsięwzięć zawartych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r., poz. 71) i wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Zgodnie z art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2016 r., poz. 353 ze zm.) – dalej jako "ustawa" wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla przedsięwzięcia mogącego oddziaływać na środowisko zależy od uprzedniego uzyskania decyzji środowiskowej. Przesłanka ta stanowi wystarczające uzasadnienie do zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W zażaleniu na powyższe postanowienie A. wskazała, że przepis art. 72 ust. 1 ustawy dotyczy decyzji o warunkach zabudowy i w żaden sposób nie warunkuje wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego od uzyskania środowiskowych uwarunkowań. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia 2 grudnia 2015 r., wydanym na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 w zw. z art. 100 § 1 k.p.a. utrzymało w mocy pkt 1. zaskarżonego postanowienia, uchyliło w całości pkt 2. zaskarżonego postanowienia oraz wezwało wnioskodawcę do wystąpienia w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia do właściwego organu w celu wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedmiotowej inwestycji. Kolegium, wskazując na treść art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r., poz. 778 ze zm. ) – dalej w skrócie jako "u.p.z.p." oraz art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy, wyjaśniło, że norma nakazująca uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie odnosi się wyłącznie do przedsięwzięć realizowanych w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy, lecz również w oparciu o decyzję o lokalizacji inwestycji celu publicznego. W ocenie Kolegium uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach stanowi zagadnienie wstępne dla inwestycji celu publicznego, skoro powinna być wydana przed uzyskaniem decyzji lokalizacyjnej. Zdaniem Kolegium innym organem władnym do rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego może być ten sam organ administracji publicznej, jeżeli jest właściwy do prowadzenia innego, odrębnego postępowania, w którym wydawane jest rozstrzygnięcie. O wezwaniu wnioskodawcy do wystąpienia do właściwego organu w celu wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach Kolegium orzekło na podstawie art. 100 § 1 k.p.a. W skardze na powyższe postanowienie A. zarzuciła mu naruszenie przepisów prawa materialnego tj.: art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy przez jego błędną wykładnię, skutkującą uznaniem, że przepis ten konstytuuje obowiązek uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przed uzyskaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, art. 53 ust. 3 u.p.z.p. przez niezastosowanie skutkujące wydaniem postanowienia pomimo faktu, że brak jest negatywnych przesłanek uzasadniających wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. przez zawieszenie postępowania, pomimo tego, że wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie zależało od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że użyte w art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy pojęcie decyzji o warunkach zabudowy nie jest tożsame z pojęciem decyzji lokalizacji inwestycji celu publicznego, zatem brak jest podstaw do posiłkowego stosowania przepisów o warunkach zabudowy do decyzji celu publicznego. Skarżąca dodała, że uzyskiwanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach na tym etapie postępowania jest zbędne, bowiem stosownie do art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy wydanie tej decyzji następuje przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego oraz decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych. Przed realizacją inwestycji skarżąca będzie zatem zobligowana do uzyskania tej decyzji. W ocenie skarżącej nakładanie obowiązku uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie może być interpretowane w sposób rozszerzający, lecz w zgodzie z art. 71 ust. 2 w zw. z art. 60 ust. 1 ustawy. Skarżąca zajęła ponadto stanowisko, zgodnie z którym materialnoprawna kwestia ustalenia w drodze decyzji środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia nie może stanowić w postępowaniu o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. z tego względu, że taka decyzja środowiskowa powinna istnieć już w dniu złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy terenu. Jej brak skutkować winien brakiem podstaw do wszczęcia postępowania. Z kolei brak wszczęcia postępowania uniemożliwia jego zawieszenie. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontroli sądu podlega zgodność aktów, w tym wydanych w postępowaniu administracyjnym i egzekucyjnym postanowień podlegających zaskarżeniu zażaleniem, z prawem procesowym i materialnym, obowiązującym w dacie wydania postanowienia. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Skarga wniesiona w niniejszej sprawie zasługiwała na uwzględnienie, gdyż zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Burmistrza z dnia 28 października 2015 r. są niezgodne z prawem. Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. zawieszenie postępowania administracyjnego następuje wówczas, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zagadnieniem wstępnym w rozumieniu tego przepisu mogą być wyłącznie kwestie (zagadnienia) prawne, które albo ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki decyzji, albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej. Chodzi przy tym o zagadnienie, które nie było jeszcze przedmiotem postępowania przed właściwymi organami albo w toczącym się postępowaniu nie zapadło prawomocne (ostateczne) rozstrzygnięcie w tej kwestii. Konieczne jest przy tym istnienie bezpośredniej zależności pomiędzy uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego, a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Przepis art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. wymaga istnienia między rozstrzygnięciem sprawy, a zagadnieniem wstępnym związku bezpośredniego, rozumianego jako bezwzględne uzależnienie rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W przypadku braku takiego związku, zawieszenie postępowania na tej podstawie nie jest dopuszczalne. Innymi słowy, zawieszając postępowanie na podstawie ww. przepisu organ nie może kierować się przewidywaniami co do wyniku postępowania lecz tym, czy w świetle posiadanych materiałów dowodowych i obowiązującego prawa jest możliwe rozpoznanie sprawy. Od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego powinno bowiem zależeć rozpoznanie sprawy w ogóle, a nie wydanie mniej lub bardziej pozytywnej bądź negatywnej dla wnioskodawcy decyzji. Organ musi tym samym ustalić bezpośredni związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 2108/11, LEX nr 1336372). Samo stwierdzenie, że wynik innego postępowania może mieć, a nawet niewątpliwie będzie miał wpływ na losy rozpoznawanej sprawy, nie daje jeszcze podstaw do zawieszenia postępowania. Postępowanie może zostać zawieszone na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. tylko wtedy, gdy w sprawie wystąpi zagadnienie, którego brak rozstrzygnięcia wyklucza każde, zarówno pozytywne jak i negatywne dla strony zakończenie postępowania administracyjnego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1570/11, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.gov.pl). W orzecznictwie podkreśla się, że gdy w sprawie wyłania się zagadnienie, które wykazuje jedynie pośredni związek z rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji, nie ma ono charakteru zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. (tak Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 28 maja 2008 r., sygn. akt II OSK 1698/07, LEX nr 489631). W przedmiotowej sprawie istotne znaczenie ma treść art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2016 r., poz. 353 ze zm.) – dalej jako "ustawa", zgodnie z którym wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje w aktualnym stanie prawnym przed uzyskaniem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, wydanej na podstawie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, do której – wbrew twierdzeniom skarżącej - zalicza się zarówno decyzję o lokalizacji inwestycji celu publicznego jak i decyzję o warunkach zabudowy (por. art. 4 ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.z.p.). Jednocześnie ustawodawca przesądził w treści art. 72 ust. 3 ustawy, że decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach dołącza się do wniosku o wydanie decyzji, o których mowa w ust. 1. Oznacza to, że wnioskodawca inicjując postępowanie w sprawie lokalizacji inwestycji celu publicznego powinien dysponować ostateczną i ważną decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach dla jego realizacji. Organ zaś nie może wydać decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla przedsięwzięcia wymagającego uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, jeśli inwestor nie legitymuje się taką ostateczną decyzją środowiskową. Przyjąć zatem należy, że sama dopuszczalność rozpoznania wniosku, a przez to też wszczęcia na jego postawie postępowania w sprawie warunków zabudowy możliwa jest dopiero po wydaniu ostatecznej decyzji środowiskowej. Oznacza to z kolei, że wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy uzależnione jest od istnienia takiej ostatecznej decyzji. Brak ostatecznej decyzji środowiskowej w znaczeniu formalnym, przejawiający się w nie dołączeniu istniejącej decyzji do wniosku, może być uzupełniony w trybie art. 64 § 2 k.p.a., jednak brak w obiegu prawnym ostatecznego rozstrzygnięcia o ustaleniu środowiskowych uwarunkowań czyni niedopuszczalnym skuteczne wniesienie wniosku i tym samym uniemożliwia wszczęcie i prowadzenie postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy. Z przepisu art. 72 ust. 3 ustawy wynika bowiem, że wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy może być złożony dopiero od dnia, w którym decyzja środowiskowa stała się ostateczna. Wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie ma zatem cech zagadnienia wstępnego, o jakim mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., w stosunku do postępowania w przedmiocie uzyskania warunków zabudowy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 marca 2016 r., sygn. akt II OSK 1806/14, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.gov.pl). Nie można przy tym podzielić stanowiska skarżącej, że wniosek dotknięty brakiem w postaci niedołączenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie wszczął postępowania w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Nie ulega bowiem wątpliwości, że w przedmiotowej sprawie wnioskowi nadano bieg i podejmowano czynności procesowe w toku postępowania. Od uzyskania ostatecznej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach uzależnione jest skuteczne złożenie wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego, a nie rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji w przedmiocie ustalenia lokalizacji. Podkreślić należy, że uzyskanie przez inwestora decyzji określającej środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia, przy spełnieniu pozostałych wymogów ustawowych, skutkuje uzyskaniem pozytywnej dla inwestora decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Uzależnienie w przedmiotowej sprawie zakończenia postępowania od uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach opiera się zatem na założeniu, że po przedłożeniu tejże decyzji inwestor uzyska pozytywną decyzję w sprawie głównej. Istotą zagadnienia wstępnego, o jakim mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. jest natomiast, wpływ jego rozstrzygnięcia na możliwość jakiegokolwiek rozstrzygnięcia w sprawie głównej, a nie rozstrzygnięcia o określonej treści. Wyjaśnić należy również stronie skarżącej, że wymóg uzyskania decyzji o środowiskowych warunkach przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wynika z obowiązujących przepisów prawa, zatem brak jest podstaw do kwestionowania nałożonego obowiązku. Z kolei prawny wymóg uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego oraz decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych nie zwalnia z obowiązku uzyskania tej decyzji i dołączenia jej do wniosku o wydanie jednej z decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Wyjaśnić należy skarżącej, że w świetle art. 72 ust. 3 zd. 2 w związku z art. 72 ust. 5 ustawy w okresie 6 lat od dnia, w którym decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach stała się ostateczna, nie wydaje się więcej niż jednej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, również wówczas, gdy dla danego przedsięwzięcia jest wymagane uzyskanie więcej niż jednej z decyzji, o których mowa w ust. 1. Inwestor może się zatem legitymować decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach uzyskaną przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu również przed wydaniem jednej z decyzji wymienionych w art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy. Reasumując, konieczność uzyskania przez wnioskodawcę decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach ustalona w toku postępowania w sprawie lokalizacji inwestycji celu publicznego nie dawała organom podstaw do zastosowania art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Z powyższych względów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718) orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 powołanej ustawy. Wyrok wydano na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym stosownie do jej art. 119 pkt 3.