I OZ 1837/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz po rozpoznaniu w dniu 9 grudnia 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażaleń S.Z., L.K.-P., M.Z. oraz Z.P.C. i R. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 12 października 2016 r., sygn. akt: II SA/Ol 814/16 o odmowie dopuszczenia Z.P.C. i R. do udziału w postępowaniu sądowym w sprawie ze skargi S.Z.-A.A.Z., L.K.-P. – C."K.", M.Z.–A.A.A.B. na zarządzenie Prezydenta Miasta Ełku z dnia [..] stycznia 2016 r., nr [..] w przedmiocie zakazu organizowania na terenach należących do Gminy Miasta Ełk objazdowych przedstawień cyrkowych z udziałem zwierząt postanawia: 1) uchylić zaskarżone postanowienie; 2) dopuścić do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym w charakterze uczestnika postępowania Z.P.C. i R. z siedzibą w W. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie postanowieniem z dnia 12 października 2016 r., sygn. akt: II SA/Ol 814/16 odmówił dopuszczenia Z.P.C. i R. do udziału w postępowaniu sądowym w sprawie ze skargi S.Z.-A.A.Z., L.K.-P. – C."K.", M.Z. – A.A.A.B. na zarządzenie Prezydenta Miasta Ełku z dnia [..] stycznia 2016 r., nr [..]. Uzasadniając stanowisko Sąd stwierdził, że zgodnie z treścią art. 33 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 718), dalej p.p.s.a., udział w charakterze uczestnika może zgłosić również osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego, a także organizacja społeczna, o której mowa w art. 25 § 4, w sprawach innych osób, jeżeli sprawa dotyczy zakresu jej statutowej działalności. W świetle powyższej regulacji dopuszczenie danego podmiotu w charakterze uczestnika postępowania może mieć miejsce wyłącznie w takim postępowaniu sądowym, które w wyniku złożenia skargi staje się "następstwem" postępowania administracyjnego. Posługując się bowiem w redakcji art. 33 § 2 p.p.s.a. pojęciem prawnym "postępowanie administracyjne" ustawodawca nawiązał do regulacji zawartej w art. 1 k.p.a. Jedynie zatem postępowania enumeratywnie wymienione w tym przepisie stanowią "postępowania administracyjne" i do tego rozumienia odwołuje się ww. przepis statuujący przesłanki dopuszczenia do udziału w postępowaniu sądowym (por. postanowienie NSA z 5 maja 2015 r., II OZ 349/15, Lex nr 1723876). Zaskarżone zarządzenie Prezydenta Miasta Ełku nie zostało jednak wydane w następstwie przeprowadzenia postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 1 k.p.a., lecz podjęto je w procedurze przewidzianej w przepisach ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.: Dz.U. 2016, poz. 446), a skarga wniesiona została w trybie art. 101 tej ustawy. W przeciwieństwie bowiem do legitymacji w postępowaniu administracyjnym, określonej przepisami kodeksu postępowania administracyjnego, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, uprawnionym do wniesienia skargi z art. 101 u.s.g. może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały przez akt jednostki samorządowej naruszone. Skoro zatem wykazanie naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, a także dochowanie wymogu uprzedniego wezwania organu samorządowego do usunięcia owego naruszenia, stwarza dopiero możliwość przeprowadzenia merytorycznej oceny rodzaju wskazywanego naruszenia wobec podmiotu kwestionującego przed sądem administracyjnym legalność zarządzenia, to tylko ów podmiot jest i może być stroną zainicjowanego w ten sposób postępowania sądowego. W konsekwencji przepis art. 33 § 2 p.p.s.a., nie daje podstaw do dopuszczenia do udziału w takim postępowaniu innych niż skarżący podmiotów - w tym także organizacji społecznych. W zażaleniach na powyższe postanowienie zarzucono, iż w wielu innych postępowaniach Z.P.C.iR. był dopuszczany do udziału w postępowaniu sądowym prowadzonym w trybie art. 101 u.s.g. Odmowa dopuszczenia do postępowania oznaczałaby, że w przypadku takich aktów, jak zaskarżone w niniejszej sprawie zarządzenie, niemożliwa byłaby społeczna kontrola w postępowaniu sądowym. Ponieważ brak jest normy prawnej ograniczającej organizacje społeczne w ich uprawnieniach do występowania w charakterze uczestnika w postępowaniach prowadzonych w trybie art. 101 u.s.g., to należy stosować wykładnię celowościową art. 33 § 2 p.p.s.a., a nie wykładnię ścisłą. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenia są usprawiedliwione. Udział organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym na prawach strony reguluje przepis art. 31 k.p.a. Zgodnie z jego treścią (§ 1) organizacja społeczna może występować z żądaniem wszczęcia postępowania, jak i również dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu w sprawie dotyczącej innej osoby. Jednak organizacja społeczna musi przy tym spełnić dwie przesłanki – udział w postępowaniu muszą uzasadniać cele statutowe organizacji oraz musi za tym przemawiać interes społeczny. Organ nie jest zobowiązany do uwzględnienia wniosku organizacji społecznej tylko dlatego, że jej żądanie jest uzasadnione celami statutowymi. Udział organizacji społecznej w postępowaniu nie może służyć partykularnym interesom tej organizacji, lecz musi odpowiadać wymaganiom racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym w sprawach indywidualnych (por. wyrok NSA z dnia 16 lipca 2008 r., sygn. akt: II OSK 843/07). Nie można pominąć faktu, iż udział organizacji społecznej w postępowaniu nie jest obojętny dla stron tego postępowania. Na podstawie przepisu art. 50 § 1 p.p.s.a. organizacja społeczna będzie uprawniona do wniesienia skargi do sądu administracyjnego w zakresie swej statutowej działalności w sprawach dotyczących innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Jeżeli jednak organizacja nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym na prawach strony, a tym samym nie ma legitymacji skargowej, może starać się o dopuszczenie do postępowania w oparciu o przepis art. 33 § 2 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem udział w charakterze uczestnika może zgłosić osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego, a także organizacja społeczna, o której mowa w art. 25 § 4, w sprawach innych osób, jeżeli sprawa dotyczy jej statutowej działalności. Zauważyć należy, że w postępowaniu sądowym możliwość uczestnictwa organizacji społecznej nie jest determinowana faktem wykazania się interesem społecznym. W tym kierunku wypowiada się zarówno doktryna (T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis, Warszawa 2009, s.291; J. Zimmermann, Glosa do postanowienia NSA z dnia 19 sierpnia 2004 r., sygn. akt: OZ 340/04, OPSP 2005, Nr 4, poz. 51), jak i aktualne orzecznictwo. Obecnie uznawany jest pogląd, że interes społeczny nie stanowi przesłanki dopuszczenia do postępowania. Przed wydaniem postanowienia o dopuszczeniu organizacji społecznej do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika sąd musi zbadać, czy sprawa dotyczy zakresu statutowej działalności organizacji i czy organizacja ta jest organizacją, o której mowa w art. 25 § 4 p.p.s.a. (D. Całkiewicz, Uprawnienia organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym w sprawach dotyczących innych osób, Studia Prawnoustrojowe nr 18, 2012, s.23-31). Naczelny Sąd Administracyjny w obecnym składzie nie podzielił zatem stanowiska składu siedmiu sędziów NSA zawartego w postanowieniu z dnia 28 września 2009 r., sygn. akt: II GZ 55/09 o konieczności działania w szeroko pojętym interesie społecznym. Głównym założeniem działalności organizacji społecznych jest właśnie realizacja interesów grupowych. Niemniej jednak zgadza się z rozważaniami, iż udział organizacji społecznej w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie może służyć realizacji partykularnych interesów władz organizacji lub jej członków. Dotyczy to w szczególności sytuacji, gdy podmioty te prowadzą działalność objętą wprost ochroną sprawowaną przez organizację, do której należą. Organizacja społeczna nie może bowiem być narzędziem utrzymywanym w obrocie prawnym dla realizacji przez określone osoby wybranych celów jednostkowych. Nie oznacza to jednak, że jest to reguła, która zawsze musi prowadzić do uniemożliwienia udziału organizacji społecznej w postępowaniu sądowoadministracyjnym, gdy tylko zostanie wykazana tożsamość celów samej organizacji oraz niektórych zrzeszonych w niej osób. Zwrócić także należy uwagę na uchwałę NSA z dnia 12 grudnia 2015 r., sygn. akt: II OPS4/05, w której stwierdzono, że "udział organizacji społecznych w postępowaniach administracyjnych i sądowych ma na celu umożliwianie tym organizacjom prezentowanie własnego stanowiska w kwestiach, które mają znaczenie dla sposobu załatwienia sprawy. W samym założeniu więc celem udziału organizacji społecznej w postępowaniu jest nie tyle wspieranie strony, której interesu prawnego sprawa dotyczy, co przedstawianie własnego stanowiska odnośnie rozpoznawanej sprawy, z wykorzystaniem środków procesowych przysługujących stronie. Taki też jest cel udziału organizacji społecznej w postępowaniu sądowoadministracyjnym, na podstawie art. 25 § 4 i art. 33 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi". W świetle powyższego uznać należy, że organizacja społeczna korzysta z możliwości przystąpienia do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym, także w sprawie wszczętej w trybie ustawy o samorządzie gminnym. Przepis art. 33 § 2 p.p.s.a. nie wyklucza bowiem udziału organizacji społecznej w sprawach ze skarg wniesionych na podstawie art. 101 tej ustawy. Należy opowiedzieć się więc za wykładnią pozwalającą przyznać możliwość dopuszczenia udziału organizacji społecznych w charakterze uczestnika w każdym postępowaniu sądowoadministracyjnym. Możliwość dopuszczenia Z.P.C.iR. do postępowań sądowoadministracyjnych toczących się ze skarg wnoszonych w trybie ustawy o samorządzie gminnym Naczelny Sąd Administracyjny uznał w postanowieniach: z dnia 25 sierpnia 2016 r., sygn. akt: I OZ 935/16, z dnia 26 października 2016 r., sygn. akt: I OZ 1181/16, z dnia 10 listopada 2016 r., sygn. akt: I OZ 1205/16 i sygn. akt: I OZ 1206/16, z dnia 17 listopada 2016 r., sygn. akt: I OZ 1286/16. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny stwierdzając, że sprawa dotyczy statutowej działalności Z.P.C.iR., a zatem zaistniały przesłanki dopuszczenia Z.P.C.iR. do udziału w postępowaniu określone w art. 33 § 2 p.p.s.a., na podstawie tego przepisu w zw. z art. 188 i art. 197 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.