II OSK 758/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zdzisław Kostka /spr./ Sędziowie sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant starszy asystent sędziego Anita Lewińska-Karwecka po rozpoznaniu w dniu 19 lutego 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Komendanta Głównego Policji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 grudnia 2016 r. sygn. akt II SA/Wa 1004/16 w sprawie ze skargi T. S. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania pozwolenia na broń palną bojową do celów ochrony osobistej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od T. S. na rzecz Komendanta Głównego Policji kwotę 600 (sześćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 14 grudnia 2016 r., sygn. akt II SA/Wa 1004/16, uwzględniając skargę T. S., uchylił decyzję Komendanta Głównego Policji z [...] kwietnia 2016 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta [...] Policji z [...] października 2015 r. o odmowie wydania skarżącemu pozwolenia na zakup i posiadanie kolejnych egzemplarzy broni palnej w celu ochrony osobistej. Wyrok ten został wydany w następujących istotnych okolicznościach sprawy. Komendant [...] Policji decyzją z [...] października 2015 r., powołując się na art. 15 ust. 1 pkt 2 ustawy o broni i amunicji, odmówił wydania skarżącemu pozwolenia na zakup i posiadanie kolejnych egzemplarzy broni palnej w celu ochrony osobistej, ustalając na podstawie dwóch orzeczeń lekarskich uzyskanych w trybie odwołania wniesionego przez organ administracji, że skarżący nie posiada zdolności psychicznej i fizycznej do posiadania broni. Komendant Główny Policji decyzją z [...] kwietnia 2016 r., po rozpoznaniu odwołania skarżącego, utrzymał w mocy decyzję Komendanta [...] Policji z [...] października 2015 r., podzielając ustalenia i wnioski organu pierwszej instancji. Sąd pierwszej instancji uwzględnił skargę, jak to określił, "zasadniczo z innych powodów, aniżeli w niej podniesione". Wskazując, że skarżący w chwili złożenia podania z 22 września 2004 r., którym wszczęto postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją, posiadał pozwolenie na posiadanie broni do celów ochrony osobistej, uznał, iż podanie to powinno być rozpoznane w trybie art. 155 k.p.a. Jednocześnie Sąd pierwszej instancji stwierdził, że podanie skarżącego trafnie zostało zakwalifikowane, jako żądanie wydania pozwolenia na posiadanie kolejnych egzemplarzy broni. Dalej Sąd pierwszej instancji rozważał podstawy zastosowania art. 155 k.p.a. oraz treść wydawanych na podstawie tego przepisu decyzji, stwierdzając, że organ administracji powinien był w wyniku analizy przesłanek wskazanych w tym przepisie wydać decyzję o zmianie dotychczasowej decyzji o pozwoleniu skarżącemu na posiadanie broni do celów ochrony osobistej w zakresie liczby egzemplarzy broni palnej albo decyzję o odmowie zmiany tej decyzji. Ponadto Sąd pierwszej instancji wskazał, że znany jest mu fakt, iż Komendant [...] Policji decyzją z [...] października 2015 r., utrzymaną w mocy decyzją Komendanta Głównego Policji z [...] kwietnia 2016 r., na podstawie art. 18 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 15 ust. 1 pkt 2 i 6 ustawy o broni i amunicji, cofnął skarżącemu pozwolenie na broń palną bojową oraz sportową. Uznał jednakże, że okoliczność ta nie ma istotnego znaczenia z uwagi na to, że różne są przesłanki wydania decyzji w sprawie cofnięcia pozwolenia na broń oraz w sprawie zmiany pozwolenia na broń. Stwierdził też, że jak wynika z numerów obu decyzji wydanych [...] października 2015 r. wydanie decyzji w sprawie udzielenia pozwolenia na posiadanie broni nastąpiło wcześniej niż wydanie decyzji w sprawie cofnięcia pozwolenia na posiadanie broni. W ocenie Sądu pierwszej instancji "(t)ym bardziej zatem istniały przesłanki do zastosowania art. 155 k.p.a. w sytuacji, gdy decyzja w sprawie wydania pozwolenia na broń palną bojową nie została uprzednio wyeliminowana z obrotu prawnego decyzją ostateczną". Sąd pierwszej instancji wskazał też, że "w takiej sytuacji organ mógłby rozważać zasadność umorzenia – jako bezprzedmiotowego – postępowania z wniosku skarżącego z dnia 22 września 2004 r. na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., bowiem merytoryczna ocena zasadności wniosku o rozszerzenie dotychczasowego pozwolenia na broń jest uwarunkowana istnieniem w obrocie prawnym ostatecznej decyzji w sprawie wydania tego pozwolenia". Formułując wskazania co do dalszego postępowania Sąd pierwszej instancji polecił uwzględnić przedstawioną przez siebie ocenę prawną, a nadto wziąć pod uwagę wydanie przez Komendanta Głównego Policji decyzji z [...] kwietnia 2016 r., którą utrzymano w mocy decyzję Komendanta [...] Policji z [...] października 2015 r. o cofnięciu skarżącemu pozwolenia na broń palną do celów ochrony osobistej. W skardze kasacyjnej wniesionej przez organ administracji, zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji w całości, zarzucono naruszenie art. 141 § 4 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 155 k.p.a. Naruszenie powołanych przepisów miało polegać według skarżącego kasacyjnie na: - po pierwsze, uwzględnieniu skargi w wyniku błędnego uznania, że ostateczna decyzja o udzieleniu pozwolenia na broń utraciła charakter ostateczności w wyniku wydania decyzji o cofnięciu pozwolenia na broń przez organ pierwszej instancji; w ocenie skarżącego kasacyjnie decyzja o udzieleniu pozwolenia na broń utraciła charakter ostateczności w wyniku wydania decyzji przez organ drugiej instancji o utrzymaniu w mocy decyzji organu pierwszej instancji o cofnięciu pozwolenia na broń; wskazując na to, że ostateczna decyzja Komendanta Głównego Policji w sprawie cofnięcia skarżącemu pozwolenia na broń została wydana [...] kwietnia 2016 r., zaś zaskarżona decyzja [...] kwietnia 2016 r., twierdzono, że w chwili wydania zaskarżonej decyzji nie istniała decyzja o udzieleniu skarżącemu pozwolenia na broń, co powoduje, że zastosowanie art. 155 k.p.a. byłoby niezasadne, - po drugie, błędnym uznaniu, że badania zasadności zastosowania trybu określonego w art. 155 k.p.a. dokonuje się według stanu faktycznego i prawnego z dnia złożenia podania, które zainicjowało postępowanie w sprawie (2004 r.); w ocenie skarżącego kasacyjnie ocena ta powinna być dokonana według stanu faktycznego i prawnego z chwili wydania zaskarżonej decyzji, a więc przy uwzględnieniu, że decyzja o zezwoleniu na posiadanie broni nie istniała, co powodowało, że postępowanie na podstawie art. 155 k.p.a. było bezprzedmiotowe, - po trzecie, błędnym uznaniu, że w sprawie ma zastosowanie art. 155 k.p.a. z uwagi na fakt, że w obrocie prawnym pozostaje ostateczna decyzja o pozwoleniu na broń, bez rozważenia konsekwencji istotnej zmiany stanu prawnego dotyczącego udzielania pozwolenia na posiadanie broni w czasie od dnia wydania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na broń do dnia wydania decyzji o odmowie udzielenia pozwolenia na posiadanie kolejnych egzemplarzy broni; w ocenie skarżącego kasacyjnie zmiana stanu prawnego powoduje powstanie nowej sprawy administracyjnej, co z kolei sprawia, że nie można było zastosować art. 155 k.p.a., - po czwarte, niewyjaśnieniu dlaczego Sąd pierwszej instancji uznał, że podanie skarżącego z 22 września 2004 r. powinno być rozpoznane w trybie art. 155 k.p.a., skoro skarżący w podaniu ani w żadnym piśmie procesowym nie wnosił o zmianę ostatecznej decyzji o udzieleniu mu pozwolenia na broń. We wnioskach skargi kasacyjnej zażądano uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania albo rozpoznania skargi przez jej oddalenie. Ponadto wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Skarżący w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna opiera się na usprawiedliwionych podstawach. W ocenie NSA rozpoznającego sprawę zasadna jest podstawa kasacyjna, która sprowadza się do zarzutu niewyjaśnienia dlaczego Sąd pierwszej instancji uznał, że podanie skarżącego z 22 września 2004 r. powinno być rozpoznane w trybie art. 155 k.p.a., skoro skarżący w podaniu ani w żadnym piśmie procesowym nie wnosił o zmianę ostatecznej decyzji o udzieleniu mu pozwolenia na broń. W orzecznictwie sądów administracyjnych jest akceptowana praktyka polegająca na tym, że w przypadku, gdy osoba posiadająca już pozwolenie na posiadanie broni określonego rodzaju, składa podanie o udzielenie jej pozwolenia na posiadanie większej liczby egzemplarzy tego samego rodzaju broni, prowadzi się postępowanie w sprawie zmiany ostatecznej decyzji o udzieleniu pozwolenia na posiadanie broni (np. wyrok NSA z dnia 27 maja 2010 r., sygn. akt II OSK 545/09, wyrok NSA z dnia 17 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1747/10). W ocenie NSA rozpoznającego sprawę przepisy prawa regulujące posiadanie broni palnej dają jednak podstawę do zajęcia stanowiska, że w takim przypadku stosowanie art. 155 k.p.a. nie jest konieczne, gdyż nie chodzi o zmianę ostatecznej decyzji administracyjnej, lecz załatwienie nowej sprawy administracyjnej. Wynika to z tego, że przepisy obowiązującej ustawy z dnia 21 maja 1999 r. o broni i amunicji (Dz.U. z 2019 r. poz. 284) stanowią i stanowiły, że pozwolenie na broń wydawane jest w drodze decyzji administracyjnej, w której określa się cel, w jakim zostało ono wydane oraz rodzaj i liczbę egzemplarzy broni (art. 12 ust. 1 i 2 pierwotnego tekstu ustawy oraz art. 12 ust. 1 tej ustawy w obecnym brzmieniu). Także poprzednio obowiązująca ustawa, mianowicie ustawa z dnia 31 stycznia 1961 r. o broni, amunicji i materiałach wybuchowych (Dz.U. nr 6, poz. 43 ze zm.) zawierała przepis, z którego wynikało, że w pozwoleniu na broń należało określić rodzaj i liczbę egzemplarzy broni. Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 1 zdanie drugie powołanej ustawy pozwolenie na broń uprawniało do nabycia, posiadania i noszenia tylko broni określonej w pozwoleniu. Zatem sprawę, która polega na tym, że określona osoba ubiega się o zezwolenie na posiadanie większej niż dotychczas liczby egzemplarzy broni, można traktować jako odrębną sprawę od załatwionej poprzednią decyzją o pozwoleniu na posiadanie broni. Jest to także uzasadnione tym, że zakres udzielonego pozwolenia na broń, a więc także liczba egzemplarzy broni, którą określona osoba będzie mogła posiadać, zależy od generalnej przesłanki udzielenia pozwolenia na posiadanie broni, mianowicie ważnej przyczyny posiadania broni (art. 10 ust. 1 ustawy o broni i amunicji). Liczba egzemplarzy broni określonego rodzaju zależy zatem od ważnej przyczyny posiadania broni. Z tego wynika, że w sprawie, która polega na tym, że określona osoba ubiega się o zezwolenie na posiadanie większej niż dotychczas liczby egzemplarzy broni określonego rodzaju występują przesłanki niezależne od przesłanek udzielenia poprzedniego pozwolenia na posiadanie broni. Obrazowo to ujmując można stwierdzić, że określona osoba może wykazać istnienie ważnej przyczyny posiadania np. dziesięciu egzemplarzy broni, ale nie będzie już w stanie wykazać ważnej przyczyny posiadania jedenastego egzemplarza broni. W końcu wskazać należy, że udzielenie pozwolenia na posiadanie broni, w tym udzielenie pozwolenia na posiadanie określonej liczby egzemplarzy broni danego rodzaju opiera się na szczególnych przesłankach uregulowanych w ustawie o broni i amunicji. Natomiast zmiana ostatecznej decyzji administracyjnej, na podstawie której strona nabyła prawo (art. 155 k.p.a.), zależy od ogólnie sformułowanych przesłanek takich, jak brak przepisów szczególnych nie sprzeciwiających się zmianie decyzji oraz interes społeczny lub słuszny interes strony. W ocenie NSA rozpoznającego sprawę decyzja o tym, czy określona osoba może posiadać większą liczbę egzemplarzy broni niż tę, którą określono w dotychczas wydanym jej pozwoleniu na posiadanie broni, powinna opierać się na przesłankach określonych w ustawie o broni i amunicji, a nie na tak ogólnie sformułowanych przepisach. Nie oznacza to oczywiście, że należy kategorycznie odrzucić możliwość zastosowania art. 155 k.p.a. w sprawie, która polega na tym, że określona osoba ubiega się o zezwolenie na posiadanie większej niż dotychczas liczby egzemplarzy broni określonego rodzaju. Jednakże wówczas konieczne jest zastosowanie tego przepisu chociażby w taki sposób, że przepisy szczególne, o których w nim mowa, to przepisy ustawy o broni i amunicji, stanowiące materialnoprawną podstawę udzielenia pozwolenia na broń w tym także stanowiące podstawę określenia zakresu tego pozwolenia w odniesieniu do liczby egzemplarzy broni. Z powyższego wynika, że stanowisko Sądu pierwszej instancji, zakwestionowane w skardze kasacyjnej, sprowadzające się do stwierdzenia, że skoro skarżący posiadał już pozwolenie na broń, to jego podanie o udzielenie pozwolenia na posiadanie większej liczby egzemplarzy broni należy bezwzględnie rozpoznać w trybie art. 155 k.p.a., nie jest trafne. Przedstawione rozumienie przepisów ustawy o broni i amunicji oraz art. 155 k.p.a. wskazuje, że nie ma istotnego znaczenia dla wyniku sprawy, że taki wniosek zostanie rozpoznany wyłącznie w trybie art. 155 k.p.a. Trafnie w związku z tym w skardze kasacyjnej zarzuca się, że Sąd pierwszej instancji zajmując takie stanowisko, przesądzające o uwzględnieniu skargi, nie wskazał jakimi istotnymi względami się kierował. W szczególności Sąd pierwszej instancji nie wskazał jaki istotny wpływ na wynik sprawy miało to, że organy administracji nie zastosowały trybu z art. 155 k.p.a. Uwzględnienie podstawy kasacyjnej, która sprowadza się do zakwestionowania stanowiska Sądu pierwszej instancji o konieczności zastosowania w rozpoznawanej przez organy administracji sprawie art. 155 k.p.a. powoduje, że tracą na znaczeniu pozostałe podstawy kasacyjne, odnoszące się do wadliwego w ocenie skarżącego kasacyjnie zastosowania art. 155 k.p.a. Niemniej należy zauważyć, że podstawy te nie są pozbawione racji. Zakładając, że w sprawie chodziło o zmianę ostatecznej decyzji o udzieleniu pozwolenia na broń, istotne znaczenie miało to, że to pozwolenie na posiadanie broni zostało cofnięte. Cofnięcia pozwolenia na broń nie można co prawda zrównywać z uchyleniem decyzji o pozwoleniu na broń i - jak to się ujmuje w skardze kasacyjnej - "utratą charakteru ostateczności" takiej decyzji, ale nie ulega jednak wątpliwości, że niedopuszczalne byłoby wydanie decyzji o zmianie decyzji o pozwoleniu na broń po ostatecznym cofnięciu tego pozwolenia. Byłoby to niedopuszczalne, gdyż ewentualna zmiana decyzji o pozwoleniu na broń polega na zmianie przyznanych taką decyzją uprawnień, zaś decyzja o cofnięciu pozwolenia na broń oznacza cofnięcie przyznanych uprawnień. W związku z tym Sąd pierwszej instancji powinien był uwzględnić, że Komendant [...] Policji decyzją z [...] października 2015 r., utrzymaną w mocy decyzją Komendanta Głównego Policji z [...] kwietnia 2016 r., na podstawie art. 18 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 15 ust. 1 pkt 2 i 6 ustawy o broni i amunicji cofnął skarżącemu pozwolenie m.in. na broń palną bojową. Uwzględnienie tej okoliczności powinno było doprowadzić Sąd pierwszej instancji do stwierdzenia, że skoro w chwili podjęcia zaskarżonej decyzji ([...] kwietnia 2016 r.) skarżący nie posiadał pozwolenia na posiadanie broni palnej, to nie wchodzi w rachubę ocena tej decyzji pod kątem zastosowania art. 155 k.p.a. To zaś powinno było doprowadzić Sąd pierwszej instancji do kontroli zaskarżonej decyzji pod kątem zgodności jej z przesłankami udzielenia pozwolenia na broń, czego Sąd, z uwagi na przyjęcie błędnego założenia, że sprawa powinna być rozpoznana w trybie art. 155 k.p.a., nie uczynił. Odnosząc się do podstawy kasacyjnej zawierającej zarzut zastosowania art. 155 k.p.a. bez rozważenia konsekwencji istotnej zmiany stanu prawnego dotyczącego udzielania pozwolenia na posiadanie broni w czasie od dnia wydania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na broń do dnia wydania decyzji o odmowie udzielenia pozwolenia na posiadanie kolejnych egzemplarzy broni stwierdzić należy, że nie jest ona zasadna. Podstawa ta sprowadza się do twierdzenia, że w 1992 r., kiedy skarżący otrzymał pierwotne pozwolenie na broń obowiązywały inne przesłanki udzielenia pozwolenia na broń niż w chwili podjęcia zaskarżonej decyzji, co powoduje, że obecna sprawa jest inną sprawą niż ta z 1992 r., co z kolei w ocenie skarżącego kasacyjnie wyłącza stosowanie art. 155 k.p.a. Wskazana okoliczność nie ma znaczenia dla zastosowania art. 155 k.p.a. Gdyby bowiem ten przepis miał być stosowany w ten sposób, że obecnie rozpoznawano by sprawę o zmianę decyzji z 1992 r., to i tak należałoby stosować obecny stan prawny, przy czym, jak to już zostało powiedziane, ten obecny stan prawny, a więc przede wszystkim aktualne wszystkie materialne przesłanki udzielenia pozwolenia na broń, byłby stosowany dlatego, że w art. 155 k.p.a. możliwość zmiany ostatecznej decyzji uzależniono m.in. od tego, czy nie sprzeciwiają się temu przepisy szczególne, przez które w tym przypadku należałoby rozumieć obowiązujące przepisy ustawy o broni i amunicji. Mając powyższe na uwadze NSA uznał, że skarga kasacyjna jest zasadna, że wyrok Sądu pierwszej instancji w związku z tym podlega uchyleniu, zaś sprawa przed tym Sądem powinna być ponownie rozpoznana, gdyż po odrzuceniu stanowiska o konieczności rozpoznania sprawy przez organy administracji w trybie art. 155 k.p.a., konieczna jest ocena zaskarżonych decyzji pod kątem zgodności z ustawą o broni i amunicji, w szczególności z tymi przepisami, w których określono przesłanki udzielenia zezwolenia na posiadanie broni palnej. W tym stanie rzeczy NSA na podstawie art. 185 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Nadto, wobec uwzględnienia skargi kasacyjnej od wyroku Sądu pierwszej instancji, którym uwzględniono skargę, NSA na mocy art. 203 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. zasądził od skarżącego na rzecz organu administracji zwrot kosztów postępowania kasacyjnego.