II SA/Ke 452/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka, Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Chraniuk-Stępniak, Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Protokolant Magdalena Niźnik, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 sierpnia 2016 r. sprawy ze skargi W. Sp. z o.o. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia 17 marca 2016 r., znak: [...] w przedmiocie nakazu wykonania obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji; II. zasądza od Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej na rzecz W. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 17 marca 2016 r. znak: [...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej, po rozpatrzeniu odwołania W. Sp. z o.o. w K. od decyzji Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia 8.01.2016r. w przedmiocie oznakowania hydrantu zewnętrznego zlokalizowanego przy budynku na ul. G. 8 w K., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ II instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Podczas czynności kontrolno-rozpoznawczych na terenie nieruchomości położonej przy ul. G. 8 w K. stwierdzono, że hydrant podziemny przy budynku nie posiada oznakowania pożarniczego. Z uzyskanych informacji wynikało, że właścicielem sieci wodociągowej są W. Nie przedstawiono protokołu z przeglądu technicznego hydrantu. Wobec stwierdzonych nieprawidłowości Komendant Miejski PSP w dniu 9.12.2015r. wszczął postępowanie administracyjne wobec W. Sp. z o.o. W toku postępowania ustalono, że hydrant zlokalizowany przy budynku na ul. G. 8 został oznakowany za pomocą tablicy orientacyjnej dla hydrantu DN 100, a w rzeczywistości jest to hydrant DN 80, przegląd techniczny hydrantu został przeprowadzony w dniu 18.12.2015r. Komendant Miejski PSP uznając, że hydrant nie posiada właściwego oznakowania nałożył na ww. spółkę w drodze decyzji administracyjnej obowiązek oznakowania hydrantu zewnętrznego zgodnie z § 10 ust. 12 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych (Dz.U. Nr 124, poz. 1030). Od powyższej decyzji odwołały się W. Sp. z o.o. podnosząc, że spółka nie jest właścicielem budynku, obiektu budowlanego ani terenu którego dotyczy wskazany w niej obowiązek, zaś obowiązek wynikający z art. 4 ust. 1 ustawy o ochronie przeciwpożarowej dotyczy tylko właścicieli budynku, obiektu budowlanego bądź terenu. Rozporządzenie MSWiA z 24.07.2009r. nakazuje oznakowanie hydrantu zgodnie z Polskimi Normami. Spółka w ramach statutowej działalności realizuje również budowę na sieciach wodociągowych hydrantów przeciwpożarowych i zgodnie z rozporządzeniem prowadzi ich przeglądy i konserwację. Wszystkie hydranty zamontowane na sieciach wodociągowych będących w eksploatacji W. oznakowane są zgodnie z obowiązującą normą PN-86/B-09700. Podkreślono, że sieć wodociągowa na której zamontowany jest hydrant nie jest siecią przeciwpożarową tylko siecią komunalną służącą do zbiorowego zaopatrzenia w wodę ludności pełniącą dodatkowo funkcję przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę. Z tych względów, zdaniem Spółki brak jest podstaw do nakładania na nią dodatkowego obowiązku oznakowania miejsca usytuowania hydrantu p.poż., bowiem zadanie takiego oznakowania dotyczy ochrony p.poż. budynku wielorodzinnego przy ul. G. 8, a nie urządzeń wodociągowych. Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej rozpatrując odwołanie w całości podzielił ustalenia i ocenę prawną wyrażoną w treści zaskarżonej decyzji. W ocenie organu na podstawie § 10 ust. 12 rozporządzenia MSWiA z 24.07.2009r. miejsce usytuowania hydrantu zewnętrznego należy oznakować znakami zgodnymi z Polskimi Normami. Obowiązek oznakowania hydrantu zgodnie z Polską Normą wynika z faktu jego zainstalowania na sieci wodociągowej i należy do zadań właściciela, zarządcy lub użytkownika tej sieci, a nie właścicieli sąsiednich obiektów. Sieć wodociągowa której właścicielem są W. należy do obiektów budowlanych, liniowych w rozumieniu art. 3 pkt 3a ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013r., poz. 1409 ze zm.). Fakt, że W. Sp. z o.o. nie są właścicielem budynków, obiektów budowlanych lub terenu, nie uzasadnia uwzględnienia jej odwołania. Organ odwoławczy przytaczając brzmienie § 4 ust. 3 cyt. rozporządzenia MSWiA podzielił argumentację spółki, że sieć wodociągowa jest siecią komunalną służącą do zbiorowego zaopatrzenia w wodę oraz dodatkowo pełniącą funkcję przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę. Teren osiedla "J." w K., gdzie znajduje się budynek przy ul. G. 8 oraz przedmiotowy hydrant zaliczają się do tzw. jednostek osadniczych określonych w art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 2003r. o urzędowych nazwach miejscowości i obiektów fizjograficznych (Dz.U. 2003r., poz. 166 ze zm.). Sieć wodociągowa znajdująca się we władaniu W. powinna więc spełniać wymagania rozporządzenia MSWiA z 24.07.2009r. stawiane dla sieci wodociągowych przeciwpożarowych ponieważ służy ona zapewnieniu zaopatrzenia w wodę do celów przeciwpożarowych dla jednostek osadniczych znajdujących się na terenie miasta . Wymagania cyt. rozporządzenia dotyczą również oznakowania hydrantów zewnętrznych. Odnośnie twierdzeń odwołującej spółki o prawidłowym oznakowaniu hydrantu zgodnie z PN-86/B-09700 wskazano, że obecnie jedyną Polską Normą określającą wzór oznakowania hydrantu zewnętrznego jest norma PN-N-01256-04:1997 Znaki bezpieczeństwa – techniczne środki przeciwpożarowe. W normie tej określono wzór oznakowania hydrantu zewnętrznego tj. znak "Hydrant zewnętrzny", i tak powinien być oznaczony przedmiotowy hydrant. Wielkości charakterystyczne dla hydrantu należy umieszczać na znaku dodatkowym, który nie jest unormowany. Znakiem dodatkowym, zdaniem organu, może być tablica orientacyjna pod warunkiem, że przedstawia prawdziwe dane dotyczące zainstalowanego hydrantu. Dotychczasowe oznakowanie zgodnie z PN-86/B-09700 (obecne oznaczenie normy: PN-B-09700:1986 "Tablice orientacyjne do oznaczenia uzbrojenia na przewodach wodociągowych" – nie spełnia wymogów § 10 ust. 12 cyt. rozporządzenia, ponieważ norma ta została wycofana w dniu 16 września 2011r. przez Polski Komitet Normalizacyjny bez wskazania normy, która ją zastępuje. Tym samym norma ta straciła status dokumentu normalizacyjnego i stosowana jest wyłącznie zwyczajowo ze względu na brak normatywnych oznakowań dla elementów uzbrojenia sieci wodociągowej. W skardze na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia 17 marca 2016 r do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skarżące W. Sp. z o.o. wniosło o jej uchylenie. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciło naruszenie art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 24.08.1991r. o ochronie przeciwpożarowej poprzez błędną interpretację i przyjęcie, iż na skarżącym spoczywa obowiązek oznakowania hydrantu zewnętrznego chociaż z treści przepisu wynika, że wymienione czynności mają służyć ochronie obiektu budowlanego, natomiast wodociąg nie podlega ochronie przeciwpożarowej, wobec czego cyt. przepis nie znajduje wobec niego zastosowania. Utrzymanie instalacji wodociągowej ochrony przeciwpożarowej, w tym również jego oznakowanie, nie może pozostawać obowiązkiem skarżącego jako podmiotu zajmującego się zbiorowym zaopatrzeniem w wodę i zbiorowym odprowadzaniem ścieków, z uwagi na treść art. 7 ust. 1 pkt 14 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym, zgodnie z którym ochrona przeciwpożarowa jest obowiązkiem własnym gminy. W uzasadnieniu powtórzono argumentację, że sam hydrant nie ma służyć ochronie sieci, a ewentualnie ochronie sąsiednich obiektów. W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej, wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności decyzji (postanowień) administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy, a rozstrzygając o zasadności skargi sąd nie jest związany jej zarzutami ani wnioskami oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Wychodząc z tak zakreślonych granic kognicji Sąd uznał, że zaskarżona decyzja Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej, z dnia 17.03.2016r. jak również poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zawierają wadliwości skutkujące ich uchyleniem. Kompetencje organów wydających decyzje w pierwszej i drugiej instancji zostały określone w przepisach art. 26 ust. 1 pkt 1, art. 27 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz.U. z 2013r., poz. 1340 ze zm.) nie były kwestionowane i nie budzą zastrzeżeń Sądu. Z niekwestionowanego w sprawie stanu faktycznego wynika, że Komendant Miejski PSP przeprowadzał czynności kontrolno-rozpoznawcze w budynku mieszkalnym wielorodzinnym w K. przy ul. G. 8 w zakresie przestrzegania przepisów przeciwpożarowych. W protokole z dnia 3.12.2015r. m.inn. opisano stan faktyczny z uwzględnieniem niezgodności. Stwierdzono, że przedmiotowy budynek mieszkalny posiada 4 kondygnacje nadziemne z piwnicami, kubatura 6.839m3, kategoria zagrożenia ludzi ZL IV. W czasie kontroli nie przedstawiono protokołu z konserwacji hydrantu zewnętrznego (pkt 1 lit b). W pkt 2 określono, że hydrant podziemny przy budynku nie posiada oznakowania pożarniczego. Właścicielem sieci wodociągowej są W. – na podstawie informacji uzyskanej w trakcie kontroli. Zgodnie z pkt 3 i 4 protokołu przedstawiono protokoły z kontroli: przewodów kominowych, z pomiarów instalacji elektrycznych, pomiarów instalacji odgromowej, z rocznego przeglądu instalacji gazowej. Bezspornie zatem prowadzone czynności kontrolno-rozpoznawcze organów straży pożarnej ujawniły fakt użytkowania dwóch odrębnych obiektów budowlanych: budynku mieszkalnego wielorodzinnego zarządzanego przez RSM A. Administracja Osiedla "J." w K. oraz niebędącej jej własnością budowli stanowiącej uzbrojenie terenu – sieci wodociągowej, którego częścią jest przedmiotowy hydrant zewnętrzny. Zdaniem organu hydrant nie posiada właściwego oznakowania. Podstawę merytorycznego rozstrzygnięcia dla organów stanowił § 10 ust. 12 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych (Dz.U. Nr 124, poz. 1030), dalej jako rozporządzenie MSWiA, zgodnie z którym miejsce usytuowania hydrantu zewnętrznego należy oznakować znakami zgodnymi z Polskimi Normami. Wymieniony akt został wydany w oparciu o delegację ustawową zawartą w art. 13 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991r.o ochronie przeciwpożarowej (Dz.U. z 2016r., poz. 191), dalej: u.o.p., na mocy których minister właściwy do spraw wewnętrznych określi w drodze rozporządzenia, wymagania w zakresie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych, m.in. dotyczące hydrantów zewnętrznych przeciwpożarowych. Sąd podziela wyrażone w treści zaskarżonych decyzji stanowisko organów Straży Pożarnej odnośnie obowiązku właściciela obiektu budowlanego, jakim jest wodociąg do jego oznakowania, stosownie do treści § 10 ust. 12 rozporządzenia MSWiA. Zważywszy na fakt, że zakres udzielonego w art. 13 ust. 3 i 4 u.o.p., upoważnienia nie obejmował określenia podmiotów zobowiązanych do wykonania obowiązku oznakowania hydrantu zewnętrznego zasadne jest poszukiwanie adresata obowiązków w zakresie ochrony przeciwpożarowej w oparciu o regulacje zawarte właśnie w wymienionej ustawie. Zgodnie z art. 4 u.o.p. właściciel budynku, obiektu budowlanego lub terenu, zapewniając ich ochronę przeciwpożarową, jest obowiązany: 1) przestrzegać przeciwpożarowych wymagań techniczno-budowlanych, instalacyjnych i technologicznych; 2) wyposażyć budynek, obiekt budowlany lub teren w wymagane urządzenia przeciwpożarowe i gaśnice; 3) zapewnić konserwację oraz naprawy urządzeń przeciwpożarowych i gaśnic w sposób gwarantujący ich sprawne i niezawodne funkcjonowanie; 4) zapewnić osobom przebywającym w budynku, obiekcie budowlanym lub na terenie, bezpieczeństwo i możliwość ewakuacji; 5) przygotować budynek, obiekt budowlany lub teren do prowadzenia akcji ratowniczej; 6) zapoznać pracowników z przepisami przeciwpożarowymi; 7) ustalić sposoby postępowania na wypadek powstania pożaru, klęski żywiołowej lub innego miejscowego zagrożenia. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym pogląd o kwalifikacji wodociągu jako obiektu budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 3a ustawy Prawo budowlane nie budzi wątpliwości i Sąd rozpoznający niniejszą skargę w pełni ten pogląd akceptuje (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim II SA/Go 54/15 z 18.03.2015r.). Hydranty zewnętrzne stanowią element sieci wodociągowej. W ocenie Sądu, właściwe oznakowanie hydrantu zewnętrznego należy zaliczyć do wymagań techniczno-budowlanych, instalacyjnych i technologicznych, stosownie do treści pkt 1 art. 4 u.o.p, jakie powinny spełniać te urządzenia. Zaliczenie hydrantów zewnętrznych do urządzeń przeciwpożarowych uzasadnia regulacja zawarta w § 2 ust. 1 pkt 9 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz.U. Nr 109, poz. 719). Można także uznać za właściwe stwierdzenie, że powyższy obowiązek dotyczy przygotowania obiektu budowlanego do prowadzenia akcji ratowniczej (pkt 5 art. 4 u.o.p.). Nie chodzi więc o zapewnienie ochrony przeciwpożarowej samego wodociągu, jak podnosi i wywodzi skarżąca spółka. Na akceptację zasługuje również wyrażony w odpowiedzi na skargę pogląd organu, że z faktu zaliczenia ochrony przeciwpożarowej do zadań własnych gminy (art. 7 ust. 1 pkt 14 ustawy z 8.03.1990r. o samorządzie gminnym – Dz.U. z 2013r., poz. 594 ze zm.) nie można wywodzić, iż wobec tego utrzymanie instalacji wodociągowej w celu ochrony przeciwpożarowej nie może pozostać obowiązkiem skarżącego jako podmiotu zajmującego się zbiorowym zaopatrzeniem w wodę i zbiorowym odprowadzaniem ścieków. Woda do celów przeciwpożarowych powinna być dostępna również z urządzeń do zaopatrywania w nią ludność zgodnie z regulaminem dostarczania wody i odprowadzania ścieków, o którym mowa w art. 19 ust. 1 ustawy z 7.06.2001r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U. z 2006r. Nr 123, poz. 858 ze zm.) oraz z § 4 ust. 3 rozporządzenia MSWiA. Jak wskazano w odpowiedzi na skargę, skarżący to W. z siedzibą w K., jednoosobowa spółka z o.o. utworzona przez Związek Komunalny Wodociągów i Kanalizacji, obecnie Międzygminny Związek Wodociągów i Kanalizacji. W zakresie wykonywania zadań statutowych, a w szczególności w zakresie dostawy wody i odbioru ścieków działa w oparciu o przepisy powołanej wyżej ustawy z 7.06.2001r. i aktów wykonawczych wydanych na jej podstawie, w tym zezwoleń na prowadzenie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków. Regulamin korzystania z usług świadczonych przez ten podmiot w zakresie dostawy wody i odbioru ścieków został uchwalony uchwałą nr [...] Międzygminnego Związku Wodociągów i Kanalizacji z [...]. Z podniesionych względów, właściwym do oznaczenia hydrantu zewnętrznego, nie znajdującego się w budynku jest właściciel sieci wodociągowej. Należy zauważyć, że obowiązki wynikające z ustawy o ochronie przeciwpożarowej i rozporządzenia MSWiA wobec braku przepisów przejściowych znajdują zastosowanie, zgodnie z zasadą bezpośredniego działania nowego prawa. Takie regulacje w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie naruszają zasady niedziałania prawa wstecz lecz wiążą się z tzw. retrospektywnym działaniem prawa (a nie retroaktywnym) i zasadą bezpośredniego stosowania prawa. Jak podniósł NSA w wyroku z 24.08.2007r. sygn. akt II OSK 1144/06, ustawodawca może stanowić normy retrospektywne, jeżeli przemawia za tym ważny interes publiczny, a takim interesem jest bez wątpienia ochrona życia i zdrowia ludzkiego oraz mienia przed niebezpieczeństwem pożaru. W realiach niniejszej sprawy zaskarżona decyzja Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej, oraz poprzedzająca ją decyzja Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia 8.01.2016r., podlegają uchyleniu z przyczyn procesowych. Wbrew wymogom określonym w art. 107 § 1 k.p.a. decyzja pierwszoinstancyjna nie zawiera właściwego rozstrzygnięcia, a wymienioną wadliwość w pełni akceptuje organ II instancji. Obie zaskarżone decyzje nie precyzują bowiem jakie konkretne obowiązki mają być wykonane przez skarżącego. Przede wszystkim należy podkreślić, że obowiązki do wykonania nałożone na stronę muszą wynikać z sentencji decyzji, a nie z jej uzasadnienia. Strona nie może domyślać się obowiązków, ani poszukiwać rozstrzygnięcia w przepisach prawa wskazanych w decyzji. To sama decyzja powinna obowiązki określać precyzyjnie. W sentencji nie można ograniczyć się do odesłania do wskazanego w niej przepisu prawa. Rozstrzygnięcie musi być sformułowane w taki sposób, ażeby możliwe było następnie wykonanie decyzji dobrowolnie lub z zastosowaniem środków egzekucji administracyjnej. W sentencji decyzji z dnia 8.01.2016r. Komendant Miejski PSP nakazał W. Sp. z o.o. wykonanie w zakreślonym terminie obowiązku oznakowania miejsca usytuowania hydrantu zewnętrznego powołując się wyłącznie na przepis § 10 ust. 12 rozporządzenia MSWiA. Zdaniem Sądu, taki sposób ustalenia obowiązku narusza art. 107 § 1 k.p.a. Przy tak sformułowanym obowiązku nie wiadomo w jaki sposób i na czym ma konkretnie polegać oznakowanie spornego hydrantu. Okoliczność, że przepis § 10 ust. 12 rozporządzenia MSWiA odsyła do oznakowania znakami zgodnymi z Polskimi Normami nie ma znaczenia, skoro same organy w uzasadnieniu swoich decyzji nawet nie określają jednoznacznie Polskiej Normy, która powinna być zastosowana w sprawie. Organ I instancji powołuje się bowiem w uzasadnieniu na normę: PN-97/N-01256/04, zaś organ II instancji wskazuje jako normę obowiązującą: PN-N-01256-04:1997. Powyższa wadliwość jako mająca istotny wpływ na wynik sprawy skutkuje więc uchyleniem obu zaskarżonych decyzji na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit c p.p.s.a. Niezależnie od wskazanego uchybienia na uwagę zasługuje fakt, że dopiero na rozprawie z okazanych przez pełnomocnika skarżącej zdjęć wynikało, gdzie znajduje się przedmiotowy hydrant, a mianowicie w ulicy. W związku z tym organ powinien ustalić stan faktyczny z uwzględnieniem położenia spornego hydrantu, co z kolei będzie miało wpływ na sposób i miejsce jego oznakowania. Powyższa okoliczność jest zatem istotna w kontekście precyzyjnego i dokładnego określenia nałożonego obowiązku, jak już bowiem podniesiono musi istnieć realna i prawna możliwość dobrowolnego wykonania decyzji albo z zastosowaniem środków egzekucji administracyjnej. Reasumując obowiązkiem organu PSP jest rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej na nowo, zgodnie z przepisami prawa procesowego i prawa materialnego regulującego kwestie wymagań w zakresie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych.