I OSK 147/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie: Sędzia NSA Irena Kamińska Sędzia del. WSA Magdalena Józefczyk (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Magdalena Błaszczyk po rozpoznaniu w dniu 6 września 2016r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Polskiego Związku Narciarskiego w Krakowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt II SAB/Kr 251/14 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] i M. J. na bezczynność Polskiego Związku Narciarskiego w Krakowie w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 21 października 2014 r. sygn. II SAB/Kr 251/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (dalej: WSA), uwzględniając skargę Stowarzyszenia [...] (dalej: Stowarzyszenie) i M. J. na bezczynność Polskiego Związku Narciarskiego w Krakowie (dalej: Związek) w spawie udostępnienia informacji publicznej, zobowiązał Związek do wydania w terminie 14 dni aktu lub dokonania czynności w sprawie z wniosku Stowarzyszenia i M. J. z dnia 10 lutego 2014 r. stwierdzając, że bezczynność Związku nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; orzekł również o kosztach postępowania. Orzeczenie to zapadło w następującym stanie sprawy: W piśmie z dnia 10 lutego 2014 r. Stowarzyszenie i M. J. zwrócili się do Związku o udostępnienie informacji publicznej poprzez wskazanie, czy Związek stosuje jakiekolwiek formy wsparcia zawodników i klubów sportowych, zwłaszcza o charakterze rzeczowym, a jeżeli tak o podanie: komu i jaką pomoc przyznano w 2013 r. W piśmie z dnia 1 kwietnia 2014 r. zażądano ponadto informacji dotyczących formy wsparcia zawodników i klubów sportowych w zakresie wyjazdów na zawody narciarskie, szkolenia i treningi oraz podania komu i jaką pomoc przyznano. W piśmie z dnia 3 marca 2014 r. pełnomocnik Związku poinformował wnioskodawców, że Związek nie ma możliwości bezpośredniego wspierania działalności klubów sportowych i zawodników, ponieważ nie jest powołany do świadczenia im takiej pomocy. Obowiązki w tym zakresie należą zasadniczo do jednostek samorządu terytorialnego i innych organów władzy publicznej. Tylko sporadycznie, dysponując jakimś drobnym sprzętem, przekazuje go klubom zgłaszającym zapotrzebowanie. W ponownym piśmie [...]i M. J. z dnia 1 kwietnia 2014 r. zakwestionowano treść udzielonej odpowiedzi, które jest tylko wyjaśnieniem podstaw prawnych działania Związku. Oświadczyli, że podtrzymują złożone wnioski i domagają się formalnej odpowiedzi w zakresie: -) wskazania, Czy PZN stosuje jakiekolwiek formy wsparcia zawodników i klubów sportowych w zakresie wyjazdów na zawody narciarskie (wniosek nie dotyczy pobytów na zawodach dla najlepszych zawodników kadry A, w zakresie w jakim te wyjazdy są ustalone z PZN i finansowane ze środków PZN), szkolenia i treningów zarówno poprzez refundację kosztów przejazdów oraz pobytu zawodnikom i klubom sportowym, jak i poprzez udostępnianie zawodnikom i klubom sportowym pojazdów PZN; - w przypadku pozytywnej odpowiedzi wnieśli o udzielenie informacji, jacy zawodnicy i jakie kluby sportowe korzystały ze wskazanych form wsparcia w 2013 r oraz w jakiej wysokości; - wskazania, czy PZN stosuje jakiekolwiek formy wsparcia zawodników i klubów sportowych (nie dotyczy wspierania akcji szkoleniowych oraz zapewnienia ubrań dostarczonych przez sponsorów), chodzi głównie, choć nie wyłącznie o wsparcie mające charakter wsparcia rzeczowego; - w przypadku pozytywnej odpowiedzi wnoszę o udzielenie informacji, jacy zawodnicy i jakie kluby sportowe korzystały ze wskazanych form wparcia w 2013 r. oraz w jakiej wysokości i formie. W piśmie z dnia 8 kwietnia 2014 r. Związek podał, że otrzymuje dotacje na rzecz wspierania szkół mistrzostwa sportowego oraz dotacje na rzecz grup szkoleniowych PZN. Nie posiada innych środków publicznych, którymi mógłby swobodnie dysponować, a więc nie dysponuje majątkiem Skarbu Państwa. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący zarzucili naruszenie przez Związek art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (dalej zwanej: "u.d.i.p.") poprzez niezachowanie terminu do udostępnienia informacji publicznej, art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. poprzez błędne przyjęcie, że Związek nie jest podmiotem wykonującym zadania publiczne i dysponującym majątkiem publicznym i nie jest zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej, podczas gdy z uwagi na rodzaj wykonywanych zadań jest takim podmiotem, art. 6 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. poprzez przyjęcie, że żądane przez skarżącego dane nie podlegają udostępnieniu, art. 6 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. poprzez przyjęcie, że żądane dane nie podlegają udostępnieniu, podczas gdy udostępnieniu podlegają dane o majątku publicznym, w tym majątku podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 ww. ustawy, a więc także dane majątkowe Związku, art. 2 ust. 1 u.d.i.p. poprzez przyjęcie, że wnioskodawcy nie są uprawnieni do uzyskania informacji publicznej, podczas gdy zgodnie z ustawą uprawniony do dostępu do informacji publicznej jest każdy podmiot. Skarżący wnieśli o zobowiązanie Związku do udostępnienia żądanych informacji i stwierdzenia, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenia grzywny oraz orzeczenia o kosztach postępowania. W ocenie skarżących Związek jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, ponieważ zgodnie z postanowieniami ustawy o sporcie powierzono mu realizację zadania publicznego polegającego na upowszechnianiu i wspieraniu kultury fizycznej i sportu, a szczegółowo określają je przepisy art. 7 i art. 13 tej ustawy oraz statutu Związku. Związek, realizując powierzone mu zadania, przejął obowiązki Państwa w zakresie określonych w przepisach sfer aktywności w wykonaniu zadań publicznych dotyczących sfery kultury fizycznej i sportu. Zadaniem publicznym jest wspieranie i propagowanie kultury fizycznej i sportu. Związek dysponuje środkami publicznymi przekazywanymi w drodze dotacji oraz subwencji z budżetu państwa, a z u.d.i.p. wynika obowiązek udostępniania informacji publicznej przez wszystkie podmioty dysponujące mieniem publicznym. W odpowiedzi na skargę Związek wniósł o jej oddalenie lub umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego, jako że udzielał wnioskodawcom dwukrotnie odpowiedzi na wniosek z dnia 10 lutego i 1 kwietnia 2014 r., a to w pismach z dnia 3 marca i 8 kwietnia 2014 r. Wyjaśniono w nich, że Związek nie ma możliwości bezpośredniego wspierania działalności klubów sportowych i zawodników, a działania Związku, o które pytał skarżący, nie mieszczą się w katalogu zadań publicznych. Zadane pytania nie są związane z realizowanymi przez Związek zadaniami publicznymi i nie mieszczą się w zakresie realizacji zadań, na które Związek otrzymuje dotacje. Uwzględniając skargę Sąd wojewódzki uznał, że Związek jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. W myśl art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o sporcie, polski związek sportowy może być utworzony w celu organizowania i prowadzenia współzawodnictwa w danym sporcie. W sprawach nieuregulowanych w tej ustawie stosuje się do niego przepisy ustawy z dnia 7 kwietnia 1989 r. - Prawo o stowarzyszeniach. Z art. 35 tej ustawy wynika, że stowarzyszenie może otrzymywać dotacje, a zatem rozporządza środkami publicznymi. Zadania polskiego związku sportowego określa art. 13 ustawy o sporcie, a nadzór nad nim pod względem zgodności z przepisami prawa oraz postanowieniami statutu sprawuje minister właściwy do spraw kultury fizycznej, co wynika z art. 16 ustawy o sporcie. Cele i zadania Związku określa również jego statut. Niewątpliwie zalicza się do podmiotów zobowiązanych, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., ponieważ jest dysponentem dotacji przyznawanych przez Ministra Sportu i Turystyki, co świadczy o dysponowaniu majątkiem publicznym. Realizuje też zadania publiczne związane z upowszechnianiem i wspieraniem kultury fizycznej i sportu. Zatem ma obowiązek udostępniania informacji publicznej o swojej działalności. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, Związek pozostawał bezczynny w udostępnieniu informacji publicznej. Po otrzymaniu wniosku powinien udostępnić informację publiczną, albo odmówić jej udostępnienia w formie decyzji, bądź poinformować, że informacja nie znajduje się w zasobach zobowiązanego. Tymczasem odpowiedź udzielona w pismach z 3 marca i 8 kwietnia 2014 r. była niepełna w kontekście zakresu sformułowanych pytań. Nie wyjaśniono, jacy zawodnicy i jakie kluby sportowe korzystały ze wskazanej formy wsparcia rzeczowego. Nie udzielono też odpowiedzi na pytanie, czy Związek stosuje jakiekolwiek formy wsparcia dla zawodników i klubów sportowych w zakresie wyjazdów na zawody narciarskie, szkolenia i treningi zarówno przez refundacje kosztów przejazdów oraz pobytu zawodnikom i klubom sportowym jak i poprzez udostępnienie zawodnikom i klubom sportowym pojazdów PZN oraz wsparcie rzeczowe. Konieczne zatem było uwzględnienie skargi i zobowiązanie Związku do podjęcia czynności polegającej na wydaniu aktu lub dokonania czynności na podstawie art. 16 u.d.i.p. Opóźnienie w udostępnieniu informacji nie miało jednak charakteru rażącego, ponieważ wniosek wpłynął do Związku 10 lutego 2014 r., ponowiono go 1 kwietnia 2014 r. Związek zajmował zaś stanowisko w sprawie, tyle że nie było ono prawidłowe. Z tych powodów brak podstaw do wymierzenia grzywny. W skardze kasacyjnej Związek, zaskarżając powyższy wyrok w całości i domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji oraz orzeczenia o kosztach postępowania, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej zwanej: "P.p.s.a."), zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie: I. prawa materialnego, a to: 1) art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie poprzez uznanie, że Związek jako podmiot administrujący zawsze będzie podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, podczas gdy w konkretnej sytuacji nie może być obligowany do odpowiedzi na pytanie o zadanie publiczne, którego nie realizuje i na które nie przeznacza środków ze źródeł publicznych, 2) art. 4 ust. 1 pkt 5 w zw. z art. 4 ust. 3 u.d.i.p. poprzez nieprawidłowe zastosowanie polegające na pominięciu dyspozycji art. 4 ust. 3 w sytuacji, gdy to nie Związek jest w posiadaniu odpowiedzi na żądaną informację, a podmioty wskazane w pismach z dnia 3 marca i 8 kwietnia 2014 r. i tym samym nieprawidłowe uznanie, że Związek jest obowiązany do udostępnienia informacji publicznej, której nie posiada, II. przepisów postępowania, a to: 1) art. 149 § 1 w zw. z art. 151 i "art. 161 § pkt 3" P.p.s.a. poprzez przyjęcie, że zachodziły przesłanki do uwzględnienia skargi, podczas gdy skarga winna być oddalona ewentualnie postępowanie sądowe umorzone jako bezprzedmiotowe z uwagi na brak stanu bezczynności oraz fakt niedysponowania informacją publiczną przez podmiot zobowiązany, 2) art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez przyjęcie, że Związek błędnie wywiódł, że nie jest podmiotem obowiązanym w rozumieniu u.d.i.p. do udostępnienia informacji publicznej, przy braku jakiegokolwiek uzasadnienia takiego stanowiska co powoduje, że sporządzone uzasadnienie nie zawiera wszystkich wymaganych prawem elementów i uniemożliwia szeroką polemikę z treścią wyroku. W ocenie skarżącego kasacyjnie dany podmiot jest zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej tylko w takim zakresie, w jakim jest on związany z realizacją zadań publicznych, na które przeznaczane są środku publiczne. W szczególności Związek nie wykonuje zadań polegających na dofinansowywaniu zawodników i klubów sportowych, gdyż zadania te powierzono jednostkom samorządu terytorialnego bądź ministrowi właściwemu do spraw kultury fizycznej i sportu. Otrzymywane dotacje na rzecz wsparcia szkół mistrzostwa sportowego czy polskiej kadry narodowej oraz olimpijskiej są zaś wydatkowane ściśle z wytycznymi Ministra. Związek nie posiada środków publicznych, którymi może swobodnie dysponować na rzecz klubów sportowych. Nie ma zatem w swej dyspozycji majątku Skarbu Państwa. Sąd wojewódzki miał zaś nie ustalić, czy Związek realizuje faktycznie zadania, do których nawiązano w pytaniach Stowarzyszenia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. (Dz. U. z 2016 r, poz. 718) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie opierało się na badaniu zasadności zarzutów powołanych w skardze kasacyjnej, które okazały sie niezasadne. Zarzuty kasacyjne oparto na obu podstawach kasacyjnych, określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., to jest obrazie prawa materialnego to jest art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p oraz naruszenie powołanego przepisu w związku z art. 4 ust. 3 u.d.i.p. oraz zarzuty prawa procesowego, do których autor skargi kasacyjnej zaliczył art. 149 § 1 pkt 1 i art. 151 oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. W uzasadnieniu zarzutów skarżący kasacyjnie Polski Związek Narciarski wywiódł, że nie jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, gdyż nie może być obligowany do odpowiedzi na pytanie o zadania publiczne, których nie realizuje i na które nie przeznacza środków ze źródeł publicznych. Wywiedziono też, że skarżący kasacyjnie nie jest w posiadaniu odpowiedzi na informację, której Stowarzyszenie oczekuje. Kwestia ta jest kwestią zasadniczą i mającą wpływ na wynik sprawy, dlatego też zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego będą rozpoznawane w pierwszej kolejności. Podkreślić trzeba, że w myśl art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. - obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w tym podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą o ochronie konsumenta. Przepis art. 6 ust. 1 u.d.i.p. stanowi, że udostępnieniu podlega informacja publiczna. W art. 1 ust. 1 tej ustawy zdefiniowano informację publiczną, jako każdą informację o sprawach publicznych. Art. 1 ust. 2 cytowanej wyżej ustawy zastrzega zarazem, że jej przepisy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryby dostępu do informacji będącymi informacjami publicznymi. Zgodnie z art. 2 cyt. ustawy każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5 prawo dostępu do informacji publicznej, a od osoby wykonującej prawo do dostępu do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu faktycznego lub prawnego. Zaznaczyć przy tym należy, że katalog informacji wymienionych w art. 6 u.d.i.p. nie ma charakteru zamkniętego, lecz stanowi przykładowe wymienienie źródeł i rodzajów informacji. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku WSA w Krakowie powołał się na art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o sporcie (Dz. U. z 2016 r., poz. 176 ze zm.) zwana dalej ustawą, że polski związek sportowy może być utworzony w celu organizowania i prowadzenia współzawodnictwa w danym sporcie, a dla utworzenia związku sportowego wymagana jest zgoda ministra właściwego do spraw kultury fizycznej. Związek sportowy działa w formie stowarzyszenia lub związku stowarzyszeń (art. 6 ust. 2 ustawy). Zgodnie natomiast z art. 35 ustawy z dnia 7 kwietnia 1989 r. Prawo o stowarzyszeniach, stowarzyszenie może otrzymywać dotację według zasad określonych w odrębnych przepisach. Kompetencje polskiego związku sportowego określa art. 13 ustawy o sporcie, a nadzór nad działalnością polskich związków sportowych sprawuje minister właściwy do spraw kultury fizycznej. Z art. 29 ustawy o sporcie wynika, że minister właściwy do spraw kultury fizycznej może dofinansować uprawianie lub organizowanie sportu oraz jego promocję. Z § 7 ust. 2 Statutu Polskiego Związku Narciarskiego wynika, że do zadań związku należy w szczególności organizacja lub prowadzenie współzawodnictwa sportowego w dyscyplinach uznanych przez FIS oraz przez oraz przez inne sportowe organizacje międzynarodowe. Natomiast formy realizowania celów i zadań przewidzianych w § 7 określono w § 8 Statutu PZN. W tym zakresie zadania Związku polegają między innymi na szkoleniu zawodników ze szczególnym uwzględnieniem wszechstronnej nad nimi opieki dydaktycznej i wychowawczej wraz z kontrolą przez nich statutu, regulaminów oraz przepisów i zasad uprawiania sportu (§ 8 ust. 3, lit. a), zapewnieniu warunków organizacyjnych i pomocy materialnej dla działalności sportowej członków Związku, a w szczególności kadr narodowych(§ 8 ust. 5), wspieraniu działalności wszystkich członków Związku (§ 8 ust. 8). Członkowie zwyczajni PZN mają prawo do pomocy szkoleniowej, organizacyjnej i finansowej ze strony Związku, w miarę posiadanych możliwości finansowych (§ 11 ust. 1 lit. f) Z pisma Polskiego Związku Narciarskiego z dnia 8 kwietnia 2014 r. wynika, że PZN otrzymuje dotacje celowe, co podkreślił Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku. Z obwieszczenia Ministra Sportu i Turystyki z dnia 15 lipca 2014 r. w sprawie wykazu jednostek, którym w 2013 r. z załącznika nr 1 wynika, że przyznano dotacje celowe w częściach 25 - Kultura fizyczna i 40 - Turystyka oraz kwoty tych dotacji w wysokości 6 683 000. Dotacja ta została przyznana na realizację zadań z zakresu kultury fizycznej bez określenia konkretnych kierunków jej wykorzystania. Z tego też względu Naczelny Sąd Administracyjny za trafne uznał stanowisko Sądu I instancji, że Polski Związek Narciarski stosownie do art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, gdyż jest dysponentem dotacji przyznawanych przez Ministra Sportu i Turystyki, zatem dysponuje majątkiem publicznym oraz realizuje zadania publiczne związane z upowszechnianiem i wspieraniem kultury fizycznej oraz sportu. Z tych przyczyn nie mogły się okazać zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia prawa materialnego, że Polski Związek Narciarski nie jest podmiotem w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej obowiązanym do informacji publicznej. Konsekwentnie za chybiony należy uznać zarzut naruszenia art. 4 ust. 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej (patrz wyrok WSA w Krakowie z dnia 29.01.2015 sygn. akt II SAB/Kr 418/14; orzeczenia.nsa.gov.pl). Nietrafne okazały się też zarzuty naruszenia prawa procesowego w kontekście zastosowania art. 149 § 1 p.p.s.a. oraz zarzut niezastosowania art. 151 p.p.s.a. Prawidłowo Sąd I instancji ocenił, że skarżący kasacyjnie nie udzielił informacji publicznej, ani nie odmówił jej udzielenia w trybie przewidzianym ustawą o dostępie do informacji publicznej. W piśmie z dnia 4 marca 2014 r. wyjaśniono sposób finansowania klubów sportowych, a co do zasady PZN nie stosuje form wsparcia zawodników i klubów sportowych, a sporadycznie jeśli posiada jakiś drobny sprzęt na który klub sportowy zgłasza zapotrzebowanie (np. wtyczki do bramek) to przekazuje go klubom. Nie wyjaśniono zatem, jacy zawodnicy i jakie kluby sportowe korzystały ze wskazanej formy wsparcia rzeczowego. Naczelny Sąd Administracyjny zauważą, że odpowiedź udzielona przez PZN stoi w sprzeczności do zadań i celów statutowych Związku, które wyżej zostały opisane. Wszelkie wątpliwości, co do treści postawionych pytań Związek w terminie otwartym do udzielenia informacji publicznej winien były podjąć działania do ustalenia rzeczywistej treści pytań. Niezasadny okazał się też zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., gdyż uzasadnienie wyroku Sądu I instancji zawiera wszystkie elementy wymienione w tym przepisie oraz jednoznaczne wskazania, co do dalszego postępowania dla Polskiego Związku Narciarskiego. W tym stanie sprawy Sąd na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.