I OSK 2888/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.) Sędzia del. NSA Tomasz Zbrojewski po rozpoznaniu w dniu 11 kwietnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 września 2016 r., sygn. akt II SA/Wa 434/16 w sprawie ze skargi G.K. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 20 stycznia 2016 r. nr [..] w przedmiocie uznania za osobę bezrobotną i odmowy przyznania prawa do zasiłku oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 września 2016 r. sygn. akt II SA/Wa 434/16, oddalił skargę G.K. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 20 stycznia 2016 r. nr [..] w przedmiocie uznania za osobę bezrobotną i odmowy przyznania prawa do zasiłku. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że decyzją z dnia 20 stycznia 2016 r. Wojewoda Mazowiecki utrzymał w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z 4 grudnia 2015 r. o uznaniu G.K. za osobę bezrobotną i o odmowie przyznania prawa do zasiłku. Organ ustalił, że strona w okresie 18 miesięcy poprzedzających rejestrację w Urzędzie Pracy, jaka miała miejsce 4 grudnia 2015 r., nie była nigdzie zatrudniona ani nie prowadziła działalności zarobkowej. Z powyższego ustalenia wywiódł więc, że nie zostały spełnione przez stronę przesłanki o jakich mowa w art. 71 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Od powyższego rozstrzygnięcia skargę do Sądu wywiódł G.K. stwierdzając, że organy powołując się na przepis art. 71 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, łamią Konstytucję RP, która gwarantuje prawa osobom niepełnosprawnym. Takie działanie organów skarżący uznał za naruszające jego godność i cześć. Zwrócił również uwagę na to, że nie posiada majątku, ani oszczędności, a utrzymuje się z zasiłku pielęgnacyjnego w kwocie 153 zł. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zaprezentowaną w skarżonej decyzji. Sąd I instancji uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd wskazał, iż Istota sprawy sprowadzała się do oceny stanu faktycznego przez pryzmat treści przepisu art. 71 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Zgodnie z brzmieniem wyżej powołanej normy prawnej, prawo do zasiłku przysługuje bezrobotnemu za każdy dzień kalendarzowy od dnia zarejestrowania się we właściwym powiatowym urzędzie pracy, z zastrzeżeniem art. 75, jeżeli: 1) nie ma dla niego propozycji odpowiedniej pracy, propozycji stażu, przygotowania zawodowego dorosłych, szkolenia, prac interwencyjnych lub robót publicznych oraz 2) w okresie 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających dzień zarejestrowania, łącznie przez okres co najmniej 365 dni: a) był zatrudniony i osiągał wynagrodzenie w kwocie co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę, od którego istnieje obowiązek opłacania składki na Fundusz Pracy, z zastrzeżeniem art. 104a-105; w okresie tym nie uwzględnia się okresów urlopów bezpłatnych trwających łącznie dłużej niż 30 dni, b) wykonywał pracę na podstawie umowy o pracę nakładczą i osiągał z tego tytułu dochód w wysokości co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę, c) świadczył usługi na podstawie umowy agencyjnej lub umowy zlecenia albo innej umowy o świadczenie usług, do których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny stosuje się przepisy dotyczące zlecenia, albo współpracował przy wykonywaniu tych umów, przy czym podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy stanowiła kwota co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę w przeliczeniu na okres pełnego miesiąca, z zastrzeżeniem art. 104b ust. 2, d) opłacał składki na ubezpieczenia społeczne z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności lub współpracy, z zastrzeżeniem art. 104b ust. 2, przy czym podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy stanowiła kwota co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę, e) wykonywał pracę w okresie tymczasowego aresztowania lub odbywania kary pozbawienia wolności, przy czym podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy stanowiła kwota co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę, f) wykonywał pracę w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, będąc członkiem tej spółdzielni, przy czym podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy stanowiła kwota co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę, g) opłacał składkę na Fundusz Pracy w związku z zatrudnieniem lub wykonywaniem innej pracy zarobkowej za granicą u pracodawcy zagranicznego w państwie niewymienionym w art. 1 ust. 3 pkt 2 lit. a-c, w wysokości 9,75% przeciętnego wynagrodzenia za każdy miesiąc zatrudnienia, h) był zatrudniony za granicą i przybył do Rzeczypospolitej Polskiej jako repatriant, i) był zatrudniony, pełnił służbę lub wykonywał inną pracę zarobkową i osiągał wynagrodzenie lub dochód, od którego istnieje obowiązek opłacania składki na Fundusz Pracy. Powyższe świadczy więc o tym, że organ w niniejszej sprawie zastosował właściwy przepis prawa. Art. 71 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy reguluje bowiem przesłanki, od których spełnienia uzależniona jest możliwość przyznania spornego świadczenia. Zdaniem Sądu I instancji organ poprawnie ustalił też stan faktyczny stwierdzając, że strona, w okresie 18 miesięcy poprzedzających rejestrację w Urzędzie Pracy, jaka miała miejsce 4 grudnia 2015 r., nie była nigdzie zatrudniona ani nie prowadziła działalności zarobkowej. Powyższe ustalenia nie były kwestionowane ani w trakcie postępowania toczącego się przed organem, ani przed Sądem. Uznać je więc należało za niesporne, a wręcz przyznane przez stronę. W takim stanie sprawy, w ocenie Sądu I instancji, skarżona decyzja jawiła się jako prawidłowa. Skoro bowiem skarżący nie spełniał kryteriów ustawowych, od których zależała możliwość przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych, organ nie mógł tego świadczenia przyznać stronie. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożył G.K., zaskarżając go w całości zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego tj. 1) art. 71 ust. 1 i 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy poprzez niewłaściwą interpretację i zastosowanie, a także art. 67 ust. 1 i 2 tej ustawy w zw. z art. 31 ust. 3 oraz art. 32 Konstytucji RP w zakresie nieuzasadnionego kręgu osób, którym przysługuje prawo do zasiłku dla bezrobotnych oraz nierównego traktowania osób niepełnosprawnych. W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i uchylenie zaskarżonej decyzji poprzez przyznanie skarżącemu zasiłku dla bezrobotnych oraz przyznanie wynagrodzenia za pełnioną funkcję kuratora z urzędu, która nie została opłacona ani w całości ani w części. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która w rozpatrywanej sprawie nie zachodzi. Rozpoznanie sprawy w granicach skargi kasacyjnej oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest także wskazanymi w niej podstawami. W myśl art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Strona skarżąca podniosła zarzuty dotyczące naruszenia tylko prawa materialnego, tj. art. 71 ust. 1 i 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy poprzez niewłaściwą interpretację i zastosowanie, a także art. 67 ust. 1 i 2 tej ustawy w zw. z art. 31 ust. 3 oraz art. 32 Konstytucji RP. Brak zarzutów naruszenia prawa procesowego oznacza, że skarżący zgodził się z ustaleniami organu przyjętymi przez Sąd I instancji. Wobec tego ustalenia będące podstawą rozstrzygnięcia w zaskarżonym wyroku wiążą Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznawaniu skargi kasacyjnej. Zarzut błędnej wykładni art. 71 ust. 1 i 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy nie zasługuje na uwzględnienie. Przede wszystkim konieczne jest wskazanie, że art. 71 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2013 r. poz. 674 ze zm.) zawiera szereg jednostek redakcyjnych (ustępy, punkty, litery). Wnoszący skargę kasacyjną nie podał precyzyjnie naruszonego przepisu. Nadto, z opisu naruszenia nie wynika na czym polega błędna interpretacja. Opis ten nawiązuje zaś do indywidualnej sytuacji skarżącego, a wykładnia jest procesem odczytania treści abstrakcyjnej normy prawnej. Chodzi więc raczej o naruszenie w postaci niewłaściwego zastosowania, przy czym to zastosowanie może być rozumiane jako rezultat błędnej wykładni. Przepis, którego błędną interpretację i zastosowanie zarzucono w skardze kasacyjnej, określa przesłanki nabycia prawa do zasiłku dla bezrobotnych, wymienia także okresy pracy oraz inne okresy zaliczane do okresu uprawniającego do zasiłku. Regulacja w tym zakresie ma charakter kompleksowy i wyczerpujący. Uzależnia nabycie prawa do zasiłku m.in. od odpowiedniego okresu zatrudnienia oraz osiągania w tym okresie wynagrodzenia za pracę w odpowiedniej wysokości. Ponadto, kryterium uznania okresu zatrudnienia za zaliczany do stażu zasiłkowego stanowi także opłacanie składki na Fundusz Pracy, a w konsekwencji przyczynianie się do gromadzenia środków, z których wypłacane są zasiłki i inne świadczenia dla osób bezrobotnych. Jak zaś wynika z art. 104 ustawy, obowiązkowe składki na Fundusz Pracy ustalane są od kwot stanowiących podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia emerytalne i rentowe, wynoszących w przeliczeniu na okres miesiąca, co najmniej minimalne wynagrodzenie. Podstawowe znaczenie dla uzyskania zasiłku dla bezrobotnych ma wykazanie, że w okresie 18 miesięcy przed rejestracją wynagrodzenie pracownika przez 365 dni nie było niższe od najniższego wynagrodzenia. Należy przy tym podkreślić, że przepis art. 71 ust. 1 ustawy, ma charakter bezwzględnie obowiązujący i nie przewiduje jakichkolwiek odstępstw od przewidzianych w nim zasad. Wyklucza to możliwości uznaniowego ustalania okresów, od którego zależy nabycie prawa do omawianego świadczenia i zaliczenia do stażu zasiłkowego innych niż enumeratywnie w nim wymienione okresy zatrudnienia i innej pracy (działalności) zarobkowej. Zauważyć również należy, że według utrwalonych w orzecznictwie zasad interpretacji prawa podstawowe znaczenie ma wykładnia językowa, a dopiero gdy ta zawodzi można sięgać do wykładni systemowej czy funkcjonalnej. Nie zachodzi zatem konieczność sięgania do innych rodzajów wykładni, gdy literalne brzmienie przepisu jest jednoznaczne. Ponadto w drodze wykładni nie można uzupełniać ustawodawcy, a podstawy do ustalania zarówno praw, jak i obowiązków, powinny wynikać wprost z ustawy. Wykładnia przepisów prawa winna być dokonywana każdorazowo przy rozpoznaniu każdej sprawy, jednakże interpretacja ta nie może odbywać się contra legem. (por. wyrok NSA z 7 września 2006 r. I OSK 333/06 - dostępne https:/cbois.nsa.gov.pl/doc). Z akt sprawy wynika, że skarżący nie był zatrudniony ani nie prowadził działalności zarobkowej w okresie 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających dzień zarejestrowania przez okres co najmniej 365 dni. Z uwagi na powyższe skarżący nie spełniał, w świetle ww. przepisów, przesłanek do przyznania zasiłku dla bezrobotnych. Należy więc uznać zarzut naruszenia art. 71 ust. 1 i 2 powołanej ustawy, poprzez odmówienie G.K. zasiłku dla bezrobotnych, za całkowicie nieuzasadniony. W kontrolowanej sprawie nie doszło do naruszenia zasady równości (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP). Choć sprawiedliwość społeczna łączy się z konstytucyjną zasadą równości, to nie oznacza konieczności przyznania wszystkim kategoriom obywateli (grup podmiotów) jednakowych praw i obowiązków. Poszczególne kategorie podmiotów winny być traktowane równo, tzn. według jednakowej miary, bez zróżnicowań dyskryminujących i faworyzujących, tylko wówczas, gdy u podłoża określonych regulacji prawnych leży jednakowa sytuacja faktyczna tych podmiotów (orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z 11.12.1996 r., K 11/96, OTK 1996/6/54, s. 411, aprobowane przez B. Banaszaka, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, C.H. Beck 2012, s. 53-57, nb 12). Nie jest w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego sprzeczne z art. 32 Konstytucji uzależnienie nabycia prawa do zasiłku dla bezrobotnych od spełnienia określonych wymagań w art. 71 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny uznając skargę kasacyjną za nie mającą usprawiedliwionych podstaw na zasadzie art. 184 P.p.s.a. ją oddalił. Naczelny Sąd Administracyjny nie rozpoznał wniosku dotyczącego zasądzenia kosztów zastępstwa procesowego, gdyż przepisy art. 209 i art. 210 P.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Należne natomiast od Skarbu Państwa wynagrodzenie pełnomocnika z urzędu przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 - 261 P.p.s.a. po złożeniu przez pełnomocnika stosownego oświadczenia.