IV SAB/Gl 89/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Kurcyusz - Furmanik Sędziowie Sędzia WSA Renata Siudyka (spr.) Sędzia WSA Małgorzata Walentek po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 6 września 2016 r. sprawy ze skargi A. K. na bezczynność Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w S. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę. W piśmie z dnia 11 kwietnia 2016 r. A. K. złożył skargę na bezczynność Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w S. w przedmiocie nieudostępnienia informacji publicznej zgodnie z wnioskiem z dnia 13 stycznia 2016 r. zarzucając organowi naruszenie art. 4 ust. 1 w związku z art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz art. 13 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2015 r., poz. 2058 ze zm. – dalej "u.d.i.p.") i wniósł o zobowiązanie Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w S. do rozpatrzenia wniosku skarżącego o udzielenie informacji publicznej w terminie 14 dni od otrzymania odpisu wyroku wraz ze stwierdzeniem jego prawomocności; stwierdzenie, że bezczynność organu nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa; zasądzenie od Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w S. na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 2.000 zł oraz zasądzenie od organu kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że w dniu 13 stycznia 2016 r. zwrócił się w formie elektronicznej do Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w S. o udostępnienie informacji publicznej ile postępowań administracyjnych było prowadzonych przez dział do spraw należności w 2015 r. oraz jakiego rodzaju zapadły rozstrzygnięcia (w formie decyzji czy postanowień) z podziałem na miesiące i poszczególnych pracowników przygotowujących rozstrzygnięcia. Jednocześnie we wniosku wskazał sposób doręczenia tychże informacji poprzez przesłanie ich na adres e-mailowy. Skarżący podniósł, że do dnia złożenia skargi organ nie podjął żadnych działań zmierzających do rozpoznania wniosku dopuszczając się rażącego naruszenia wskazanych w petitum skargi przepisów u.d.i.p. oraz dopuścił się bezczynności we wskazanym zakresie. Do skargi dołączono wydruk wiadomości e-mail zawierający kopię pisma przewodniego wraz z wnioskiem o udzielenie informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. W uzasadnieniu organ wskazał, że przedmiotowy wniosek o udzielenie informacji publicznej w formie listu elektronicznego nigdy do niego nie dotarł, zaś skarżący twierdząc w skardze, że ów wniosek przesłał pocztą elektroniczną na adres organu w żadnym zakresie nie udowodnił tego faktu. Organ zauważył, że przedłożony przez skarżącego wydruk nie zawiera sumy kontrolnej wysłanej wiadomości, która dowodziłaby okoliczności jej wysłania, użytego sprzętu i oprogramowania jak i innych elementów identyfikujących indywidualnie daną wiadomość e-mail. Zaznaczył nadto, że w innej sprawie o udostępnienie informacji publicznej skarżący załączał wydruk wiadomości mailowej zawierający wskazane dane identyfikujące. Organ zauważył, że dokonał sprawdzenia po odtworzeniu, dostępnych baz danych i stwierdził, iż wskazywana przez skarżącego wiadomość e-mail nie dotarła do organu, w szczególności na wskazany adres e-mail. Zdaniem organu, to wnioskodawca winien udokumentować okoliczność złożenia wniosku chociażby w postaci wydruku "print screen-a" i to jego obciążają ewentualne braki w tym zakresie. W opinii organu nie ma podstaw do przyjęcia, że wniosek o którym pisze skarżący został skutecznie złożony i że może on wywoływać skutki prawne. Brak wniosku powoduje zaś, że nie została uruchomiona procedura dotycząca udostępniania informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 i 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 - dalej "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W świetle art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a., tj. mających za przedmiot: (1) decyzje administracyjne; (2) postanowienia w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; (3) postanowienia w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; (4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Stosownie do generalnej reguły z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. W przypadku skarg na bezczynność kontroli sądu poddawany jest brak aktu lub czynności w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Celem skargi na bezczynność organu jest doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub dokonania wynikającej z przepisów prawa czynności w sprawie wszczętej żądaniem strony. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia niniejszej sprawy stanowią przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2015 r., poz. 2058 - dalej "u.d.i.p."). Z bezczynnością na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy podmiot do tego zobowiązany nie udostępnia informacji publicznej w formie czynności materialnotechnicznej w terminie określonym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., tj. bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.), ani nie wydaje w powyższym terminie decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Obowiązek załatwienia sprawy w terminie wskazanym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. powstaje z chwilą wpływu wniosku do podmiotu zobowiązanego. Z tego wniosek, że o rozpoczęciu biegu terminu, o którym mowa decyduje data wpływu pisma do podmiotu zobowiązanego, albo moment wpływu wniosku na elektroniczną skrzynkę odbiorczą tego podmiotu. Istotnym jest zatem skuteczne zażądanie informacji publicznej. Według art. 1 ust. 1 ustawy, informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Jak podkreśla się w literaturze, pojęcie informacji publicznej ma szeroki charakter i odnosi się do wszelkich spraw publicznych również wówczas, gdy wiadomość ta nie została wytworzona przez podmioty publiczne, a jedynie odnosi się do nich (por. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznej w świetle orzecznictwa NSA, Toruń 2002, s. 28). Prawo do uzyskania informacji o działalności jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa jest prawem konstytucyjnym obywateli, przewidzianym w art. 61 Konstytucji RP i obejmuje m.in. dostęp do dokumentów (ust. 2). Realizację omawianego prawa stanowi art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy, według którego obowiązane do udzielania informacji publicznej są również podmioty reprezentujące osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Bezczynność na tle ustawy o dostępie do informacji publicznej może być więc oceniana wyłącznie wtedy, kiedy spełniony jest zakres przedmiotowy oraz podmiotowy ustawy, czyli żądana informacja posiada przymiot informacji publicznej, natomiast adresat wniosku jest podmiotem zobowiązanym w jej rozumieniu. Bezspornym w niniejszej sprawie było, że zaistniały obie przesłanki. Postępowanie w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej jest postępowaniem odformalizowanym. Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie określa jakichkolwiek wymagań formalnych wniosku poza tym, że powinien on być utrwalony w formie pisemnej. Bez znaczenia jest zatem, czy wniosek taki został skierowany za pośrednictwem elektronicznej platformy usług administracji publicznej ePUAP, utworzonej na podstawie przepisów ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz.U. z 2014 r. poz. 1114), czy też na indywidualny adres internetowy podmiotu zobowiązanego - przesłanie zapytania nastąpiło pocztą elektroniczną (e-mail) - i to nawet, gdy do jego autoryzacji nie zostanie użyty podpis elektroniczny. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się na obowiązek organu administracji publicznej skonfigurowania poczty elektronicznej, w tym filtrów antyspamowych, a także zorganizowania obsługi technicznej poczty elektronicznej organu w sposób zapewniający bezproblemowy i niezwłoczny odbiór przesyłanych na ten adres podań (por. postanowienia NSA: z dnia 10 września 2015 r., sygn. akt I OSK 1968/15; z dnia 18 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 2897/15; z dnia 30 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 1991/12; z dnia 16 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 1277/08 – powołana strona internetowa). Stosownie do tego w najnowszym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wywodzi się, że podanie do powszechnej wiadomości adresu poczty elektronicznej przez organ należy traktować jako jego zobowiązanie, że wiadomości wysłane na ten adres będą odbierane. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowany jest także pogląd, który podziela sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, że ciężar dowodu świadczącego o wniesieniu wniosku do podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej za pośrednictwem poczty elektronicznej obciąża wnioskodawcę, a nie adresata wniosku (por. postanowienie NSA z dnia 22 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 973/12; z dnia 5 listopada 2015 r., sygn. akt I OZ 1414/15 – wszystkie orzeczenia dostępne na stronie internetowej - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przedmiotem niniejszej skargi uczyniono bezczynność Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w S. w udostępnieniu skarżącemu informacji określonych we wniosku wysłanym, jak wywodzi skarżący w dniu 13 stycznia 2016 r., pocztą elektroniczną na adres [...] w zakresie dotyczącym postępowań administracyjnych prowadzonych przez dział do spraw należności w 2015 r., rodzaju zapadłych rozstrzygnięć z podziałem na miesiące oraz pracowników przygotowujących rozstrzygnięcia .Jednocześnie we wniosku wskazał sposób doręczenia tychże informacji poprzez przesłanie ich na adres e-mailowy. gospodarki finansowej i obsługi prawnej tego podmiotu. Do skargi dołączono wydruk z poczty elektronicznej, który miał to potwierdzać. Podkreślenia wymaga, iż okoliczność skutecznego wniesienia tego wniosku jest w sprawie sporna, bowiem w odpowiedzi na skargę organ jednoznacznie zakwestionował wpływ przedmiotowego wniosku na ów adres poczty elektronicznej. Kwestia ta jest o tyle istotna, że bezczynność zachodzi tylko wówczas, gdy organ nie wydał decyzji lub nie podjął czynności w sytuacji, gdy miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Ustalenie czy organ nie dochował terminu wskazanego w przepisie art. 13 u.d.i.p. zależy, więc od uprzedniego wyjaśnienia czy wniosek w ogóle został skutecznie złożony i kiedy. W tym miejscu wskazać należy, że tak istotne odformalizowanie postępowania mające na celu umożliwienie obywatelowi dostępu do informacji publicznej, w tym możliwość złożenia wniosku także w drodze poczty elektronicznej nie może oznaczać całkowitej dowolności i braku jakichkolwiek obowiązków po stronie wnioskodawcy. Ustawodawca w tym zakresie założył, że wnioskodawca jest zainteresowany jak najszybszym rozpoznaniem wniosku i w tym celu może korzystać z wybranych, najdogodniejszych dla siebie form wniosku a po bezskutecznym upływie terminu ma prawo złożyć skargę na bezczynność, bądź podjąć inne działania, w tym także upewnić się, że wniosek dotarł do adresata. Z akt sprawy wynika, że organ podjął działania w celu odnalezienia e-maila skarżącego będącego przedmiotem skargi, a jak wynika z notatki służbowej z dnia 20 kwietnia 2014 r. mail nie trafił na adres [...] (karta 6 akt administracyjnych). W ocenie Sądu, twierdzeniu organu należy dać wiarę, gdyż nie ma żadnych przesłanek je podważających. Skarżący nie wykazał, że dochował należytej staranności w dostarczeniu przedmiotowego zapytania do organu. Ponadto nie wyjaśnił dlaczego w sytuacji, gdy nie otrzymał odpowiedzi na wniosek nie ponawiał korespondencji mailowej z organem, a w szczególności dlaczego nie zastosował - wobec braku potwierdzeń dostarczenia e-mail - innej formy doręczenia, jak np. drogi pocztowej ze szczególnym uwzględnieniem zastosowania zwrotnego poświadczenia odbioru. W ocenie Sądu orzekającego w interesie skarżącego leżało skuteczne doręczenie przedmiotowych zapytań organowi. Skarżący jednak świadomie wybrał najprostszy (wymagający najmniej wysiłku i kosztów), a jednocześnie najbardziej ryzykowny (trudności w wykazaniu doręczenia korespondencji) sposób doręczenia. W tej sytuacji to nie organ ponosi konsekwencje tego wyboru lecz strona skarżąca. Skoro skarżący wybrał złożenie wniosku za pośrednictwem poczty elektronicznej to jego obowiązkiem i w jego interesie było zabezpieczenie potwierdzenia odbioru takiego wniosku. Za skuteczne złożenie wniosku nie może być uznane jedynie jego wysłanie/nadanie lecz jest nim doręczenie, złożenie we właściwym organie. W odniesieniu do doręczeń za pośrednictwem poczty elektronicznej możliwe są doręczenia za potwierdzeniem odbioru. Wówczas nie ma żadnej wątpliwości, że i w jakiej dacie wniosek do organu dotarł. Z możliwości tej skarżący nie skorzystał, a co w konsekwencji powoduje brak możliwości wykazania skutecznego złożenia wniosku. Załączony do skargi wydruk z poczty elektronicznej zawierający wniosek o udostępnienie informacji publicznej może stanowić w istocie jedynie dowód wysłania tegoż wniosku do organu. Skarżący nie przedstawił żadnego przekonywującego dowodu, potwierdzającego wpływ wniosku do adresata, co świadczy o tym, że przedmiotowy wniosek mógł do organu nie dotrzeć. Skoro skarżący wybrał złożenie wniosku za pośrednictwem poczty elektronicznej, powinien zabezpieczyć potwierdzenie odbioru takiego wniosku lub upewnić się, że wniosek taki wpłynął. Należy wskazać, że w odniesieniu do doręczeń za pośrednictwem poczty elektronicznej możliwe są doręczenia za potwierdzeniem odbioru, doręczenia z wykorzystaniem systemu ePUAP (por. art. 63 K.p.a.). Wówczas nie ma żadnej wątpliwości, że i w jakiej dacie wniosek do organu dotarł. Z możliwości tej skarżący nie skorzystał, co przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej przewidują, ale co wiąże się z konsekwencją w postaci braku wykazania skutecznego złożenia wniosku. Na potwierdzenie złożenia wniosku skarżący przedłożył wydruk z własnej poczty elektronicznej. Przy takim wydruku nie ma możliwości sprawdzenia czy jest to autentyczny wydruk pochodzący z folderu elementy wysłane, czy tylko kopia robocza. Nie można zatem ustalić czy wiadomość faktycznie została doręczona do adresata. W praktyce zresztą po wpisaniu prawidłowego adresu odbiorcy, nadawca może nacisnąć spację by wiadomość nie dotarła do adresata (błędny adres) mimo, że na wydruku z poczty elektronicznej pozornie adres nadawcy będzie prawidłowy. Jak już wyżej podano wykazanie, że wiadomość dotarła do adresata obciąża nadawcę wiadomości, a z uwagi na fakt, że organ wyraźnie zaprzeczył, że otrzymał wniosek, a skarżący nie wykazał, że wniosek skutecznie został przez niego do organu złożony nie można uznać, że organ pozostawał w bezczynności na dzień złożenia skargi. Wniosek bowiem nie został mu skutecznie doręczony. Tym samym skarga na bezczynność nie była uzasadniona i podlegała oddaleniu. Uwzględniając powyższe orzeczono, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalono. Zgodnie z art. 199 p.p.s.a., strony ponoszą koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Z uwagi na oddalenie skargi, brak było podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącego o zwrot kosztów postępowania. Bezpodstawny jest zgłoszonego przez organ wniosek o zasądzenie od skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego. Przepisy p.p.s.a. nie przewidują możliwości zasądzenia zwrotu jakichkolwiek kosztów postępowania przed sądem pierwszej instancji od skarżącego na rzecz organu, którego działalności, bezczynności lub przewlekłego postępowania dotyczy skarga.